多救灾主体的成长

在国家与社会关系调整的基础上，一方面是政府抗震救灾工作体系的完善，另一方面是政府之外社会化救灾工作体系的建立，两者在抗震救灾过程中的结合，能够有效地提高灾害救助的水平。

（一）政府抗震救灾工作体系的完善

在20世纪的最后20年中，云南地方政府的抗震救灾效率大大提高，表现为抗震救灾技术越来越先进，震灾管理越来越规范，救灾流程越来越优化，震灾管理体系越来越科学。

根据地震灾害管理的时序，改革开放时期政府抗震救灾工作体系分为震前的防震减灾工作体系、临震应急反应工作体系和恢复重建工作体系3项。震前的防震减灾工作体系是一项复杂的系统工程，在实践过程中，政府将其进一步划分为地震监测预报体系、地震灾害预防体系、地震紧急救援体系三大工作体系。在这三大工作体系中，又细分为若干工作子系统（见图4-1）。

图4-1　震前防震减灾工作体系

资料来源：http：//202.105.12.237/dzj/fzjz.htm。

地震预报是实现地震减灾的最基本途径。1966年河北邢台大地震之后，我国广大地震区普遍建立地震台（站），发展监测系统，进行预报实践。到20世纪90年代，我国大陆建立了规模宏大的地震观测系统，地震预报研究有了较大的发展，逐步建立了长、中、短、临震阶段渐进式预报的方法，对某些地震做了一定程度的预报。虽然到目前为止，地震预报仍是难以攻克的世界性难题，但地震监测预报工作对当前的防震减灾仍然具有重大意义。

地震灾害预防的核心是工程抗震，工程抗震是目前行之有效的震灾预防办法。就地震造成的经济损失来看，90%以上是由于房屋和工程设施倒塌、破坏、受损所致，地震中各类建筑物和工程设施的破坏是导致人员伤亡的直接原因。据有关专家的估算，抗震设防建筑与不设防建筑在地震中的人员伤亡之比约为1∶14，经济损失之比约为1∶5.1。^[2]所以，从房屋和工程设施的规划、设计、施工等方面进行控制，确保地震区的房屋和工程设施的良好抗震性能，是减轻地震灾害损失的最有效的措施。20世纪末期，在政府的大力支持下，云南省建筑工程抗震设防水平有很大提高，国际上正在发展的工程结构的隔震技术、耗能减震技术等也在云南省经济发达地区和重要部门的工程抗震领域中得到充分的重视和实践。

地震紧急救援系统包括抗震救灾指挥机构的完善和地震应急抢险所需信息、物资、人员、技术保障系统。到2000年，全国已经建成从国务院到省抗震救灾指挥部和地（市）、县（市）、乡（镇）各级地震救灾工作机构。20世纪90年代中期，全国大部分省区的各级政府机构和大中型企事业单位基本上都编制了地震应急预案，信息传输系统、物资储备系统建设逐渐发展。

为了保证地震救灾三大工作体系的有效运行，抗震救灾工作的许多环节已经被纳入法制化轨道。20世纪90年代以来，国家先后出台一系列有关防震减灾的法律法规：《地震监测设施和地震观测环境保护条例》（1994年）、《破坏性地震应急条例》（1995年），部门规章《震后地震趋势判定公告规定》（1998年）、《地震行政执法规定》（1999年）、《地震行政复议规定》（1999年）、《地震行政法制监督规定》（2000年）、《地震行政规章制定程序规定》（2000年）等等。防震减灾法律法规既是政府管理防震减灾工作的法律依据，又是社会各界从事防震减灾相关的工作和开展活动应该遵循的法律规范。这些法律规范的出台为防震减灾工作的法制化管理提供了基本保障。

总而言之，地震灾害管理的科学化和规范化是改革开放以来政府抗震救灾工作效能提高的主要原因。但是，救灾技术的进步并不能解决当前云南地震灾害带来的全部问题，灾区恢复重建阶段如何保证有效的经济补偿已经上升为当前云南抗震救灾工作中亟须解决的问题。

（二）社会化救灾工作体系的初步建立

社会化救灾工作体系是抗震救灾工作体系的重要组成部分，社会救灾主体的存在具有两个方面的意义，一是弥补国家救灾主体的不足，参与监督国家主体的抗震救灾行为；二是通过促进社会化救灾工作体系的完善，扩大社会组织的社会生存空间，更进一步地参与社会事务。

1978年以后，随着社会经济的发展，地震灾害造成的损失也陡然增大，国家在救灾中的局限性表现为另外的形式：第一，政府行为的持续性难以保证，国家政府的职责和任务是综合的、多方面的，救灾只是其中之一，在政府平衡各项社会发展目标时，往往依据社会经济形势在地震相关法律法规未明确规定的范围内不断调整政策，当救灾工作与解决其他“更重要”的社会问题相冲突时，政府的救灾政策、救灾行为、救灾能力都可能受到影响。第二，政府救灾工作难以面面俱到，难以保证救灾工作的细化和效果。第三，当前国家科层机构之中的官僚主义很容易导致救灾信息的失真和政府救灾效率的低下。^[3]而社会救灾主体的成长和社会化救灾工作体系的建立则可以在一定程度上弥补国家的这些局限性。比如，专门从事公益活动的民间组织就具有社会联系广泛、贴近民众、自主灵活、抗风险能力强等优势，企业则有提供大量救灾捐赠的能力，媒体在信息传播、舆论引导、监督政府等方面占据重要的地位，国家政府在救灾中的腐败行为和不法行为在某种程度上可以受到以媒体为代表的社会及公众的谴责。

1.民间组织

民间组织是社会化救灾工作体系中最主要的构成部分。它是独立于国家、外在于政府而存在的自治性的社会组织，现阶段也称为非政府组织（NGO）。改革开放以来，民间组织包括社会团体和民办非企业单位两类，前者进一步分为基金会、学术性社团、行业性社团、专业性社团、联合性社团等；后者进一步分为教育类、科技类、文化类、卫生类、体育类、社会福利类等，并在此基础上按照登记管理机关的级别区分为全国性组织和地方性组织。20世纪80年代以来，随着市场经济的发展，政府逐渐把权力让渡给社会，曾经一度处于边缘地位的中国民间组织迅速增长。1976年社团恢复活动，1988年民政部门恢复对社会团体登记管理工作，1989年在民政部门登记的民间组织只有4446个，到1997年，全国县级以上的社团组织即达到18万多个，其中省级社团组织21404个，全国性社团组织1848个，县以下的各类民间组织按保守的估计也在300万个以上，其中村民委员会73.95万个，基层工会组织51万个。此外，被称为民办非企业单位的民间服务性事业单位，据统计达到了70多万个。这些民间组织和民办非企业单位构成了中国市民社会的主体。^[4]这些民间组织和民办非企业单位通过整合民间社会资源、推动公益活动事业、推动公民参与、协助弱势群体、唤醒公民意识等多种方式，参与社会决策，发挥社会管理的功能。各个民间组织均具有程度不同的公益色彩，在发生地震等自然灾害的情况下，它们通过发动社会捐助参与灾害救济，成为政府应对灾害的有力助手。

20世纪80年代以来地震救灾的经验表明，民间组织是地震灾害应对体系中非常重要的一个救灾主体。“在危机管理领域，由于政府自身在资源禀赋、人员结构、组织体系等方面存在各种先天性的局限性。因此，在危机管理方面，不管是在危机事件发生后的灾害救助阶段，还是在前期的危机预警、监控阶段，都应当大力发挥非政府组织和民间社会结合紧密、公益强等特点，积极吸纳非政府组织加入危机管理的行列”（见表4-1）^[5]。

社会参与地震救灾，特别是民间组织发动社会捐款以支援灾区、缓减地震灾害带来的压力，本是近代中国慈善事业的一个特征，只是在20世纪50～70年代，由于特殊的社会背景、政治因素和价值观念，新中国政府取缔了民间组织。改革开放以后，民间组织的再度兴起，在各种自然灾害中，具有强烈的社会责任的民间组织又积极地投入到抗灾中去。

民间组织所拥有的资源和社会优势使其在参与救灾的目标、区域、时间、方式等方面独具特色，在救灾中与政府互为补充。

表4-1　政府与非政府组织参与应急管理的异同一览表

2.营利组织

与民间组织相比，营利组织（企业）拥有更多的经济资源，因而同样是抗震救灾不可或缺的力量。营利组织参与抗震救灾的主要方式是向灾区提供款项或物资捐赠。20世纪80年代以来，云南历次破坏性地震后收到的国内捐赠中，以营利组织的捐赠数量最大。

不过，当前我国营利组织的捐赠行为还比较被动。20世纪80年代以来，由于受计划经济体制的影响，我国社会资源配置方式还限于政府的行政指令，在地震灾害发生以后，政府通常会利用行政权力，要求国有企业向灾区捐赠一定数量的救灾款或物资，因而此时期营利组织的捐赠行为具有很强的被动性，捐赠在某种程度上已成为政府指派的任务。随着经济体制的深度改革，私营企业日益壮大，私有企业参与救灾捐赠的比例逐渐增大，但仍与现实的需要不成比例，主要原因是捐赠体制不配套，尤其是鼓励捐赠的激励机制——免税政策不具有激励性。按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》的规定，企业捐赠款物的金额如果超过企业当年税前利润的3%，超额部分仍需缴纳企业所得税。另外，并非所有捐赠支出都可以从应缴所得税额中扣除，必须是公益、救济性的捐赠并且捐赠的对象必须是我国税法规定可以接受捐赠的社会团体，才允许在法定的限额内扣除。这样就抑制了企业捐赠的积极性。在美国等西方发达国家，税法等相关法律政策都鼓励企业家进行公益捐赠。比如，美国税务规定，为科学研究、文化教育、保健和社会服务等慈善机构捐款的个人，可享受免税优惠。^[6]

故当前的社会化救灾工作体系的完善要特别强调营利组织的参与，因为在抗震救灾的过程中，交通运输、通信、邮电、金融、保险、食品等企业肩负着极为重要的救灾任务，特别是当国家抗震救灾物资实现市场化运作以后，企业参与抗震救灾工作就更加重要。

3.媒 体

媒体是社会舆论的传递渠道，20世纪80年代以来我国媒体的独立性逐渐增强，在社会公共生活中具有自身较为独立的话语权，特别是媒介经营走上企业化、市场化、商业化道路之后，媒体向政府争取到的信息控制权越来越多。在抗震救灾队伍中，媒体是一支特殊的力量，一方面它通过对灾情信息资源的控制，引导社会舆论，整合社会观念，协助灾区筹集救灾款物；另一方面正确的媒体导向有利于维系灾区社会心理稳定，增加灾民抗震救灾的信心，协助政府恢复灾区社会秩序。

4.国际组织

全球经济一体化的发展和生态问题的国际性关联，让任何一个国家重大自然灾害的发生都具有全球性影响，据此，建立全球性的防灾救灾体系已获得广泛的共识。不过，国际组织能够参与我国的抗震救灾首先取决于20世纪80年代以来我国与社会重组和经济体制改革的前提。从1980年开始中央政府通过发布一系列行政文件，试探性地接收来自国际的救灾援助。1980年国务院批准民政部、外交部、经贸部《关于接受联合国救灾署援助的请示》，这是新中国成立以来第一份关于接收国际援助的文件，在此之后，1980年3月10日海关总署发出《关于接收援助项目进口设备等准予免税的通知》，1981年国家商检局发出《关于做好进口援助救灾物资检验工作的通知》《关于切实做好外援救灾小麦接收、发放、使用工作的通知》及1987年《关于调整接收国际援助方针问题的请示》等，这些文件的出台，一方面表明我国接受国际援助的新态度，另一方面也是对接受国际援助的规范。

在我国对国际援助有了正确认识以后，灾区地方政府依法争取国际援助的积极性越来越高，国际组织参与我国救灾的效果也非常突出。