民国时期的云南荒政与救灾主体构成

（一）云南的荒政

由于对地震科学知之甚少，民国时期的救灾方式与封建时期几乎没有区别，通常是从行政管理层面干预地震灾害，主要手段是灾前储粮备灾和灾后救助，而且政府抗震救灾的思想、方法、手段与其他灾害救助基本上没有区别。

在救灾思想方面，中国封建王朝在应对各种自然灾害过程中，积累了一套有利于紧急救助和灾后鼓励农业生产发展的救灾思想，归纳起来，主要包括仓储思想、节约思想、赈济思想、调粟思想、借贷思想、蠲缓思想、安辑思想、除害思想。仓储思想和节约思想被视为积极防御思想，而赈济思想、调粟思想、借贷思想、蠲缓思想、安辑思想、除害思想，因其作用仅限于遇灾治标和灾后补救，其内容均属于灾后救灾，故被称为消极的救灾思想。此外，赈济思想又包含了养恤思想，即给予灾民施粥、居养、赎子等救助。

民国时期的救灾思想基本上全盘传承了封建王朝的救灾思想，平常年份，整饬仓储制度，积存谷物，以备荒年，遇歉收年份，政府便下粮食节约令，目的也是为防备灾荒。但凡遭遇自然灾害，则采取赈济、调粟、借贷思想、蠲缓、以工代赈等措施，救助灾民，主要目的是控制社会秩序。

民国时期云南的救灾制度主要是仓储制度。仓储是预防灾荒、应付灾荒的基本政策。早在春秋时期统治阶级对仓储的作用和意义就有了全面系统的认识，《礼记·王制》说：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，曰国非其国也。三年耕必有一年之食，九年耕必有三年之食，以三十年之通，虽有凶旱水溢，民无菜色。”^[3]自春秋而下，历代均有仓储备荒的防灾救灾思想和救灾政策。“战国迄秦时，仓储之制已立。”^[4]汉代五凤年间，大司农耿寿昌建常平仓。开皇五年（585年），工部尚书长孙平奏请建义仓，以后历代因之，是为成例。而义仓制度之发端最早是在北齐时期，“河清中令诸州郡皆别置富人仓。初立之日，备所领中、下户口数得一年之粮，当州谷价贱时，斟量割当年义租充入。谷贵时下价籴之，贱则还用所籴之物依价籴贮”^[5]。宋代朱熹议建社仓，社仓乃成为仓储的一种形式。宋代还出现过惠民仓、广惠仓、丰储仓、平籴仓，但存在时间较短，宋朝以后完全消失。明代又建预备仓。清代只行常平仓、义仓、社仓3种仓储制度。

综观古代仓储类别，共有常平仓、义仓、社仓、预备仓、惠民仓、广惠仓、丰储仓、平籴仓几种。其中惠民仓的作用与常平仓相同；广惠仓以慈善救济为目的，其谷来源是，将所有天下户绝者田地由官方买入，然后募民耕种，官方收其租，并以夏、秋雨季的税米入仓；丰储仓先以储备军粮为目的，后来也有防灾赈济的作用；平籴仓与义仓、社仓一样，专为救荒而建。除此之外，各朝历代各地方还设过其他仓库，但大多未能成为通制，唯有常平仓、义仓和社仓沿千年而实用，及全国而通行。从建仓目的和仓储功能看，常平仓为官仓，主要是平衡日常米谷供需，稳定粮价，维护经济秩序，其目的虽不在预防灾荒，但是若遇荒年，其效果与预防灾荒之贮谷效果相同；义仓、社仓和预备仓的作用都是预防荒年、防荒救穷，其中，义仓具有半官半民的性质，其米谷由富有者捐输或用特别课税收购米谷充实，贮藏管理归由政府；社仓实为农民集体建立的仓库，由民间经营，其谷大多由地方豪富或一般民家自动输纳入仓，平时可以借代方式经营，荒灾时其谷物用于急赈。

民国中前期，云南地方仓储管理较差；民国中后期，在中央政府的督饬下，云南地方政府对仓政较为用心，历年规范整饬。

民国元年（1912年）6月，云南军都督府准临时省议会咨送议决《保存积谷简章》共二十三条，并通令颁布全省，要求遵照执行。该简章内容详细规定了粮仓的管理、修缮、平粜措施。这是民国时期云南省出台的第一项仓储管理行政法规。可惜的是，民国初，云南历年用兵，对粮食物资耗费巨大，又有盗匪抢掠，各年所存积谷均消耗殆尽，所建粮仓大多数也被破坏。

民国十七年（1928年）7月，中央政府颁布全国性仓储管理法规《义仓管理规则》，要求各省遵照执行。民国十九年（1930年）1月，中央政府又颁布《各地方仓储管理规则》，同时废止《义仓管理规则》。《各地方仓储管理规则》规定各省积谷仓分为县、市、区、乡、镇、义六种。云南省在执行《各地方仓储管理规则》过程中，大打折扣，特别是仓储积谷远远达不到国家政府的要求。

民国二十一年（1932年），云南省政府鉴于中央政府内政部的督查压力和云南本省仓谷不足的现状，决心加强仓储管理。由云南省政府主席（唐继尧）提议，云南省民政厅、财政厅通过全省户口调查，根据中央政府颁布的《各地方仓储管理规则》积谷标准要求，拟制了各县、市、区、乡、镇、义各仓积谷标准和措施。

民国二十二年（1933年）云南省政府的工作任务主要是催促各县缴粮填仓。由于云南省地贫民困，仓储积谷成为大问题。一方面，省政府下令对不能完成仓储积谷标准的县长要严加惩处；另一方面，又将各县按贫富、产粮丰歉分为三等，准允不同等级县份分等分批次负担，同时拟定《督催各县积谷填仓办法》并在全省执行。

民国二十三年（1934年），云南省民政厅和财政厅一起制定《市、县仓管理细则》。中央政府颁布《全国总检查大纲》。云南仓储工作重心仍是催交谷物。至民国二十四年（1935年），云南仓储积谷喜人。据民政厅的统计，民国二十四年（1935年）的积谷达1508597京石，虽然这个数字只是市积谷标准时的一半，但却是民国二十一年（1932年）的10倍。

民国二十五年（1936年），云南省民政厅将《抽缴仓谷办法》《筹款建仓办法》《各县积谷情形》《仓厫图说》等文件颁发各县，切实催交欠谷。又颁布《行政官仓储交代暂行规则》。

民国二十六年（1937年），积谷填仓仍是要务。在中央政府相关部门的督饬下，云南省民政厅编成《借放仓谷登记簿》《收还仓谷登记簿》《承借积谷单》《承还保谷单》《借放盘量仓谷登销表》《收放仓谷暂行办法》，进一步规范了仓谷管理。

民国二十七年（1938年），令各县、市照《仓锁、钥匙交收保管办法》制定各自仓房钥匙管理办法。

民国二十八年（1939年），全省积谷3283258京石。

民国二十九年（1940年），制定《优待出征军人条例实施细则》，规定对出征军人家户给予免交、少交积谷优待。

民国三十年（1941年），继续加紧收缴积谷。

民国三十一年（1942年），中央政府颁行《验收实物暂行通则》。

民国三十三年（1944年），修订《云南省各级仓储管理细则》，并更名为《云南全省仓储施行细则》。

民国时期，云南社会救助机构有两类：一类为官办，起步较晚。民国十三年（1924年）以后的五六年间，云南各地水、旱、地震、火、霜、雹灾不断，饿死、困死者无数，民苦艰食，粮价暴涨，流徙到省会昆明就食者不计其数，政府于是于内务司设公米局，于昆明市政公所设立平粜事务所，从越南购米入境，以济民食。公米局及平粜事务所办赈一年多就撤销了，时间虽短，但它是云南较早的专门的官办赈济机构。之后，直到抗日战争爆发，各地流民、难民流徙，中央政府于1938年4月成立中央赈济委员会，该会隶属于中央行政院，是国民政府的民政机构，负责管理全国赈灾、济贫和监、督、导慈善机关事项。该会成立后，中央政府遂命令各省成立各省赈济会，云南省遵令于民国二十八年（1939年）3月28日成立云南省及各县市赈济会。其主要目的是为收容赈济抗日战争造成的灾民，同时管理各种自然灾害救济事宜，该会经费由国库支领。各县赈济会为云南省赈济会的下属分支机构，经费由地方款项和救济准备金项下支付。县以下赈济会，主要是乡（镇）赈济会，乡（镇）赈济会下设保赈济会，层层领导。另外，官办赈济组织还有针对一些特殊灾种而成立的，如各县空袭救济联合办事处、难民救济站、难民职业介绍所。另一类是民间赈济组织。民间赈济组织的建立，也是民国十三年（1924年）以后的事。民国十四年（1925年），由于连续的水灾、旱灾、震灾、霜灾，灾民流徙，云南省各级政府应接不暇，昆明士绅于是捐资组成民食救济会和廉价售粥处。民国十七年（1928年），民食救济会和廉价售粥处归入昆明市慈善会。大理等属发生大地震，灾情严重，在各绅商的呼吁、努力下，中国华洋义赈救灾总会云南分会成立，会址设在昆明，另有中国红十字会云南分会、昆明慈善会。

从赈灾措施讲，民国时期云南的救灾措施有平粜与借贷、赈济与抚恤、以工代赈、减免赋税。平粜主要是通过灾时粮食价格的控制以保证灾民购食，借贷是灾后向灾民放贷以度灾荒。赈济是最主要的救灾手段，一般有赈谷、赈银。抚恤是对灾民进行收容供养的措施，或开粥厂施粥。以工代赈是一种间接的救灾方式。减免赋税是救灾的辅助措施，但有利于安抚灾民，恢复生产。