地震救灾的信息通道

地震灾害与干旱、水涝等其他自然灾害有很大不同，这种灾害具有突发性和爆发性特点，要求抢救时间性要强，赈济行动要快，否则灾害范围会立即扩散。一般地，地震中死亡人数会随时间进展而递增，“震后的头两天增加尤其迅速，死亡人数达到总死亡数的77%。一周后，死亡数趋于饱和”^[19]。因此，地震救灾的效果，首先取决于政府对震灾的应急反应能力和地震灾情信息在政府组织体系中层层上传及回流的速度。故灾情信息是政府救灾的重要依据，科学合理的灾情信息通道是衡量政府救灾能力、效率的一个指标。

清代及之前历朝政府没有设置专门的救灾机构，救灾工作被当作各级政府日常行政事务的一部分，灾害发生后，通过各级官僚机构的链条来传达灾情和决策救灾。从积极的方面看，封建政府的这种救灾管理方式在某种程度上仍具有督促官员们救灾办赈的效用，正如乐观的研究者描述的一样：“历朝皇帝均将救灾视为国家根本大计，十分重视。从批阅报灾奏章到拨款派员赴救，躬亲督办，追问查询，可谓不遗余力。上已如此，下必效之，省、府、州县各员，也把施行蠲赈当作地方政务的主要内容。督府、知府、知州、知县便是该地的救灾总管，无须另设机构和置员。再者救灾要求时间性强，要么无所事事，要么需要大量人员。若常设机构，平日徒糜开支，临灾又不够人手。因此，清代形成了户部筹划组织、地方督抚主持、知府协办、州县官具体执行的救灾组织体系，层层向上负责。这样既可保证救灾效率，又责任分明，便于督办。”^[20]这个观点肯定了清代官僚组织结构有利于救灾的方面。但是，另一类研究者则认为，清代“荒政是处于边缘状态的。当某一严重事件发生之前，救灾计划被认为是日常行政事务的一部分，官员们仅需要遵循既定的章程办事即可；当灾害还局限在一定的地理范围之内时，问题主要由地方官员掌握，他们必须通过正常渠道向省级政府报告情况，然后由后者决定是否需要利用紧急程序以使京城的朝廷尽快批准自己的解决方案。在缺少现代通信工具的条件下，这意味着考虑和拟订报告要一级一级地进行（从县官到府的官员，再到省布政使、巡抚或总督），利用普通的快递（步行）方式，等等，在这方面，违反规定的做法立刻会遭到申斥”^[21]。从这个观点看，清代的报灾程序会导致灾情信息因传递速度缓慢、过时，让政府错失救灾的最佳时机，致使灾害范围扩大，灾害程度加深。的确，对于猝不及防的大地震灾害而言，清代的报灾程序是极其不合适的。虽然清政府规定，“凡地方有灾者，必速以闻”，但是“必速以闻”只是一个相对于各级政府办事效率的时间概念，而不是根据灾情特点提出的救灾时限。“顺治十年户部定夏灾限六月终，秋灾限九月终，先将被灾情形驰奏，再于一月之内查核轻重分数，题请蠲赈。雍正六年，又增定勘报之官宽限十日，奏报之官宽限五日，统以四十五日为限。也即州县官报灾限四十日，上司官接州县奏报之官宽限五日。”^[22]对于地震灾害来讲，这样的报灾时限没有任何意义，因为震灾的急赈时间是震后的一周以内，特大地震灾害的急赈时限大约为20天，如果急赈时机一过，灾害的影响程度就会扩大。查阅《清代地震档案史料》中云南地震报灾记录，除通信方式外，影响报灾快慢的因素还有距离和交通。如乾隆二十二年（1757年）四月二十七日，距省城昆明600多公里的永昌腾越州地震，到五月十四日，即震后17天，第一次震灾情报才到达省城。正如前文所述，清代的报灾环节中始终存在一些不易克服的困难，如交通和通信工具、受灾地区与上级政府之间的距离、各级官员做出决策所需要的时间、灾区官员对灾害紧迫性与严重性的认识等变量都会影响报灾的速度，不仅如此，清代在应对地震灾害方面，因没有地震监测的技术和防震、抗震的系统措施，以致政府日常的备灾手段在地震灾害发生后缺乏针对性而基本上不适用。

现代通信工具电报是19世纪末期才引入中国的，由于初期使用成本很高，不可能在整个国家政务中普及，因此，奏折仍旧是清末常用的公文传递方式。在清朝后期，落后的信息技术、重叠的官僚机构、繁多的管理层级、常规的报灾程序，都影响地震灾情在官僚组织中的传递速度。在此，不妨看看一些实例中的灾情传递情况。嘉庆四年（1799年）七月二十七日石屏州地震，到八月初四日灾情才禀报至云贵总督富纲，这已是地震后8天，待赈银从省里拨出并发到石屏等州县，则至少需要9天时间，在这9天时间中，州县只存有少量仓谷和银两，而地震造成的损失是五千多间瓦房、九千多间草房倒塌，死亡二千多人，面对如此巨大的损失，石屏州县的官员自然无力应付，如果仓储有限，灾民“哀鸿遍野”、官员“束手无策”的情形就不再是夸张表述。待省级官员的灾情奏折到达京城再返回到云贵总督府时，差不多是两个月以后。^[23]又如光绪十年（1884年）九月二十七日普洱地震，到十月二十二日灾情也未能完全查清。

清代曾设有一种快速传递灾情的渠道——快马驿递，但在云南地震灾情传递中几乎没有使用过，故而姗姗来迟的朱批或廷寄也会让地方官员松弛地震救灾的紧张神经，将地震灾害当作渐变性自然灾害甚至是日常事务来处理，从而使地震救灾的行为远离救灾的目标——“不致一夫流离失所”。据此，笔者很认同法国汉学者魏丕信提出的荒政在政府行政中处于边缘状态的看法。乾隆三年（1738年）宁夏大地震的灾情信息传递就是很好的证明，尽管这次救灾总体上说比较成功。这次地震造成3万石粮食损坏，38865人死亡，340620间房倒塌。地震后的第二天，报灾奏折就送往京城，因路途遥远，奏折两周后才到达，而户部拨银发赈则拖到震后第二十天，地震后第二十三天灾区还处于抢险应急阶段：抬埋尸体、发粮赈银、搭建窝铺。^[24]可以想象这么长时间中社会的混乱程度。总体来看，清代灾情上报的方式不太适用于地震灾情，从而影响了地震应急的效果。

民国时期云南的电报通信略有发展，到民国二十年（1931年），全省先后共设过36个电报分局，相当一部分县级以上的政府官员可以使用电报呈报灾情，灾情流通的速度大大提高，地震报灾条件有一定的改善，基本可以达到及时报灾的要求。但是，在地震灾害中，电报这类现代通信工具同样可能遭受被破坏的境况，也会影响报灾的速度。如1925年大理地震，地方官在用电文向云南省政府报告灾情时如是说：“万急。滇省长钧鉴：……删日（3月15日）下大理城乡地震约二三分钟，铣日（3月16日）……至下午九时，忽起剧烈震动，如天崩地坼，经数十分钟全城官署民房庙宇同时倾圮，……镇守使李选廷叩。巧印（3月18日）。”在这段资料中，提到两个时间：3月16日晚上9点地震，3月18日发电文上报灾情。与清代相比，灾情报告传递速度要快得多。不过，迅速报灾只是救灾的条件之一，电报通信技术的发展和运用若不能与政府的救灾财政政策结合起来，仍然于灾情控制无所补救。1925年3月16日大理大地震后，省政府虽在18日就得知灾情消息，但没有给予足够的救灾援助，以至快速报灾的意义被大大降低。

总之，地震灾害是一种特殊的灾种，震灾的突发性特点和救灾的紧急性要求对救灾主体产生了严峻的挑战。20世纪前半期清代封建政府和云南地方政府应对历次云南大地震灾害时，均遇到了救灾观念不到位、救灾款项不足、救济粮短缺、通信渠道不畅等救灾瓶颈。