跨区域教育协同发展政策执行综合模式的特征

1.多重关系并存是政策执行综合模式复杂性的体现

从不同层面分析跨区域教育协同发展政策执行模式，可以发现在各种执行组织之间存在着多重关系。从政府层面看，综合模式存在上下级之间纵向的垂直关系。在整体推进模式中，上级政府向下级政府传达指令，号召推动，下级政府服从上级政府的指令，响应号召，下级政府的政策举措需要以上级政府的宏观政策要求为依据，跨区域教育协同发展组织则具体实践着政府的政策指示，政策推进自上而下；在阶段转换模式中，政策推进方式由自上而下转换为自下而上，跨区域教育协同发展组织在政策执行中发挥着越来越重要的作用，政府则根据执行的需要不断做出政策调整和给予执行组织以支持。从组织间关系层面看，综合模式存在组织间横向的水平关系。当政府颁布一项给予所有的执行组织以同等的权力和机会资源去执行政策的时候，组织间的关系是经验交流、相互借鉴等合作关系；当政府把有限的资源给予在竞争中获胜的执行组织时，组织间的关系是冲突和竞争关系。无论合作还是竞争，执行组织之间的关系是平等的，每个执行组织都拥有同等的决策权。从跨区域教育协同发展组织层面看，综合模式则存在点和面的关系。个体绩效模式凸显了组织中个体的作用，个体是协同发展组织成员组织之间的联络员。相对于整个跨区域教育协同发展组织而言，这个个体只是跨区域教育协同发展组织中一个个突出的点，这个点代表了资源输出的成员组织，有着特殊的作用，可以把先进的理念和策略输入到另一个需要帮助的成员组织之中。集体协作模式则形成了一种全面的协同发展，全员参与，全方位参与，是一种面的联合。

2.协商是政策执行过程中的主要沟通方式

跨区域教育协同发展政策是一种跨区域的教育政策，需要不同区域之间协商；执行组织是一种跨区域的教育协同发展组织，由两个以上成员组织组成，需要不同成员组织之间不断协商，这种沟通和协商需要建立在执行组织平等的地位上展开。在整体推进模式下，尽管存在纵向的垂直关系，但是这种由上而下的决策不是决策层组织凭空设想出来的，而是在广泛了解执行组织情况的基础上设计出来的。在了解执行组织情况和设计政策过程中，政策精英负责了政府决策层和跨区域教育协同发展组织之间的全面沟通。这些政策精英是政府部门和执行组织中的专业人士，他们虽然属于不同的组织，在不同的组织任职，但是其存在共同特点，即都属于专业群体，他们之间不仅有着熟悉的个体关系，而且对相关问题往往持有一致的看法和认识，协商是他们之间的主要沟通方式。在阶段转换模式第二阶段信息的由下而上传递中，政策精英依然扮演着沟通和协商的角色，他们把执行组织执行过程中的问题、进展状况和政策需求及时反映到政府决策层，通过面对面或者文字材料，通过研讨会、媒体发言、建议谏言等多种方式促进着沟通和协商。在横向的水平关系中，无论是自主模式还是竞争模式，执行组织之间的沟通和协商更为广泛，而且可能涉及执行组织的所有层级之间的沟通和协商。在自主模式中，尽管各跨区域教育协同发展组织拥有很大的自主权，可以自主决策，但是组织之间往往会相互交流、影响，也有不同形式的合作，而且就如何推进政策执行、采取怎样的具体举措、如何共同面对遇到的问题等进行沟通和协商。竞争模式中，不仅存在执行组织与政府决策组织之间关于如何执行、利用怎样的资源执行和执行的效果评估等方面的沟通和协商，而且存在执行组织与工作中所牵涉的各种组织之间的沟通与协商。没有这样的沟通和协商，执行组织就难以了解所牵涉的各种组织的需求并满足这种需求，从而顺利通过政府的政策评估。在点和面的关系中，在集体协作模式和个体绩效模式中，在跨区域教育协同发展组织的成员组织之间，沟通和协商遍布了任何一个环节，可以说没有协商就难以成立跨区域教育协同发展组织，就难以协作。集体协作模式从教育协同发展组织成立到成立之后的协同发展，均以协商为基础。个体绩效模式中，教育协同发展组织的成立也必须建立在成员组织协商的基础上，有效的个体资源输出和输入也离不开输出组织和输入组织之间关于输出组织可以派出什么样的人员和输入组织希望派入什么样的人员的协商，个体在输入组织的工作更需要建立在个体与输入组织之间不断地协商基础上。

3.合作共赢是政策执行顺利进展的基础

在跨区域教育协同发展政策执行的综合模式中，跨区域教育协同发展组织是教育协同发展政策执行的最基础的执行组织。无论何种类型的跨区域教育协同发展最终都需要依靠这些跨区域教育协同发展组织来执行，而这些组织的成员组织形态各不相同。除了教育组织之外，也有很多是与教育相关的其他社会组织，且组织形式各异、活动方式不同和制度措施各具特色等，因此跨区域教育协同发展组织本身就千差万别。而任何一个跨区域教育协同发展组织中的成员组织都希望自己在协同发展中除了输出资源外，也能够有所收获，因此只有合作共赢，成员组织才会有协同发展的持久的积极性和主动性。这种共赢如果说在京津冀教育协同发展政策的启动和初期阶段，有政府的宏观推动和资金支持，即存在外力推动的话，那么长久来看，资源总是稀缺的，政府不可能总是给予充足的经费支持。因此，跨区域教育协同发展组织必须找到其内部的协同发展结合点和突破点，有其内部的互惠共赢，才能在后期的发展中，有自身的生长点，协同发展也才能更为长远。

4.调整是政策执行过程中的常态

跨区域教育协同发展政策执行的综合模式过程是由一系列教育政策执行交互展开的过程，既包括政府起主导作用的政策执行过程，也包括由跨区域教育协同发展组织以及个体起主导作用的过程，且包含了几乎所有的单项教育政策执行模式的特征，其执行模式极其复杂多样。正是这种复杂多样为执行带来了很多难以预料的需要解决的问题。因此这一系列教育政策执行过程也是不断探索、不断学习和改进的过程，很难保证每一个单项教育政策执行都成效显著，其中也会有一些教育政策在不同执行阶段出现调整。但是由于政府的决心坚定，个别的调整并不影响整体的跨区域教育协同发展政策的执行方向和执行力度。尽管综合模式包含多种子模式，且不同子模式执行的策略各异，但是各种模式的目标只有一个，就是促进跨区域教育协同发展，从而配合京津冀教育协同发展的经济结构和产业结构调整、为迁移和流动人口及其子女提供高水平的教育支持和协助疏解首都非核心功能。同时，各种模式的执行成效直接关系京津冀协同发展这一国家战略的实施。因此，尽管执行过程中会进行不断的政策调整，但是执行的方向依旧不变。总之，综合模式复杂多样，探索性强，且没有一成不变的路径可以选择，也不能按照惯例行事，而需要有科学的执行决策和执行策略，不断面对新情况，不断创新执行路径，调整执行工具。

【注释】

[1]习近平主席在联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动上发表视频贺词 努力让13亿人民享有更好更公平的教育[N].新华社2013-09-27.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日）[N].新华社2013-11-15电.

[3]张力.教育强国战略（国家发展战略研究丛书）[M].北京：学习出版社，海口：海南出版社，2012.

[4]世界银行.关于探索中国事业单位改革战略的报告[R].北京：2005.

[5]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日）[N].新华社2013-11-15电.

[6]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（2015年10月29日中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过）[N].新华社2015-11-03电.

[7]世界银行.2004年世界发展报告：让服务惠及穷人[M].北京：中国财经出版社，2004.

[8]京津冀协同发展规划纲要获通过[N].人民网.2015-05-01.

[9]Richard F.Elmore.Organizational Models of Social Program Implementation[J].Public Policy，1978 Spring；26（2）：185-228.

[10][英]H.K.科尔巴奇.政策[M].张毅，韩志明译，长春：吉林人民出版社，2005：6.

[11]李孔珍.我国基础教育政策执行：整体推进模式[J].中国教育学刊，2010（11）：14-17.

[12]李孔珍.高中新课程政策执行的方式选择：由激进到渐进——以北京市为例[J].课程教材教法，2012（9）：3-9.

[13]李孔珍，任虹.县域基础教育政策执行：自主模式与竞争模式[J].首都师范大学学报（社会科学版），2013（6）：130-135.

[14]李孔珍.义务教育绩效工资政策执行模式分析——基于学校组织变革的视角[J].中国教育学刊，2013（6）：28-31.

[15]参见本书第二章“京津冀教育协同发展的管理模式”.

[16]李孔珍.高中新课程政策执行的方式选择：由激进到渐进——以北京市为例[J].课程教材教法，2012（9）：8.

[17]Donald C.Menzel.An Interorganizational Approach To Policy Implementation[J].Public Administration Quarterly，1987（1）：11.

[18]参见本书第二章“京津冀教育协同发展的管理模式”.

[19]同上.

[20]参见本书第二章“京津冀教育协同发展的管理模式”.