跨区域教育协同发展政策执行的综合模式分析

2015年4月30日，中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构。^[8]通过“严控增量、疏解存量、疏堵结合”控制常住人口规模是有序疏解非首都功能的重要策略。非首都功能疏解与人口控制背景下的京津冀跨区域人口流动对流入地基础教育发展水平的提高提出了刚性需求；经济结构和空间结构在京津冀三地的调整将形成新的劳动力需求结构，对三地职业教育产教融合、高等教育产学研结合和三地协同开展人才培养提出了要求。

京津冀教育协同发展，从政策角度看有三个显著特点：第一，涉及多个区域。它是一种跨越北京市、天津市和河北省三个区域的教育政策，是一种跨区域的教育政策，有别于仅在某一省域或市域执行的教育政策，执行人员在执行政策时难免更多地关注自己省域或者市域的利益。第二，体现教育为经济社会发展服务的功能。它是一种为了配合京津冀协同发展、有序疏解北京非首都功能而采取的教育政策，是一种多方位配套的教育政策，不仅指京津冀三地之间的教育协同发展，还指教育协同发展与人口流动、产业布局、产业结构升级之间的协调发展。第三，需要不同地区之间不断协商。它是一种协同发展政策。目前，京津冀三地虽已成立由各种教育组织、企业组织等跨区域合作形成的教育协同发展组织，以促进京津冀教育协同发展，但是三地依然不是一个统一的整体，需要不断通过协议、联席会议等协商机制推进协同发展。因此京津冀教育协同发展政策过程必定是一项极其复杂的系统工程，远比在一个区域、仅考虑教育本身的教育政策执行要复杂得多，其执行根本无法用单一的教育政策的特点来分析和描述。

因此，京津冀教育协同发展政策执行模式必然涵盖多种教育政策执行模式的特征。本研究认同美国政策学者埃尔默（Richard F.Elmore）关于“组织的知识是政策执行过程研究的基础”^[9]的观点，对于教育政策执行模式的研究主要以政府、学校等与教育相关的不同社会组织为分析单元展开。政策的社会构建视角“将政策看作是发生在一定的环境当中由参与者所构造和维续的东西”^[10]，而这些不同社会组织正是京津冀教育协同发展政策执行的参与者，正是这些不同的社会组织及其人员决定了执行的结果和效果。以往研究发现，无论从执行组织的不同层面分析，还是从推进方式、利益相关者、主要推动者和推进特征等维度分析，不同类型和特征的教育政策有不同的执行模式；从政府行政组织层面分析，有整体推进模式^[11]、阶段转换模式^[12]；从政府与学校、企业等组织间的关系层面分析，有自主模式和竞争模式^[13]；从某个单个的京津冀跨区域教育协同组织层面分析，有集体协作模式和个体绩效模式^[14]。而所有这些执行模式都贯穿在京津冀教育协同发展政策执行过程之中，这里称其为教育政策执行的综合模式。