初级阶段法制建设的近期目标

初级阶段法制建设的近期目标⁽²⁾

党的十三大报告中提出的社会主义初级阶段理论，确定了党在今后很长一个历史时期的基本路线和指导方针，同时也为这个时期法制建设的发展奠定了理论基础。十三大报告特别强调：“必须以安定团结为前提，努力建设民主政治。社会主义应当有高度的民主，完备的法制和安定团结的社会环境。”“必须一手抓建设和改革，一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程”。在这里，党把完善社会主义民主政治和建设社会主义法制提到了同建设和改革同样重要的高度。离开了民主和法制，就没有社会主义的现代化。

提出新时期法制建设必须以社会主义初级阶段理论为立论依据和基本出发点，是因为：第一，从经济基础上说，发展生产力是初级阶段全部工作的中心。根据马克思主义经济基础决定上层建筑的原理，法律是以社会经济为基础，法制建设同样必须以发展生产力为中心，并为发展生产力服务。第二，从指导思想上讲，初级阶段理论是马克思主义普遍真理同中国建设和改革的实践相结合，是新的历史条件下对马克思主义的丰富和发展，也是新时期法制建设最为重要和具体的指导思想。第三，从社会的发展趋势看，现代社会是经济、政治、法制、文化全方位协调发展的社会，法制既要以经济为基础，又要同政治、文化相协调。初级阶段理论提出了我国今后经济、政治、文化等各方面发展的战略设想，法制建设必须同这些“战略设想”相协调，起保障、促进作用，共同发展。第四，从八年来我国法制建设的成就来看，党的十一届三中全会以后，法制建设取得了很大的成就，维护了安定团结的政治局面，社会治安有了较明显的好转；以宪法为核心的社会主义法律体系初步形成；经济建设引入法律手段，开始走上法制轨道；社会主义法制教育正在全社会范围内广泛展开等等。这些成就的取得，正是遵循了党的十一届三中全会的正确路线的结果。

从长远的观点讲，根据初级阶段的理论和经济体制、政治体制改革的战略目标，社会主义初级阶段法制建设的根本任务，是建立和健全一整套与生产力、商品经济发展相适应的法律制度，完善已经初步建立起来的社会主义法律体系，提高全民的法律意识，依靠法制的权威，确保社会主义初级阶段党的基本路线的实现。伴随着初级阶段的长期性，法制建设的发展也需要有一个较长的过程。但是我们可以把这个带有长远目标性质的任务进行分解，确立初级阶段法制建设的近期目标。

初级阶段法制建设的近期目标，从总体上说，就是十三大报告中所提出的：“一方面，应当加强立法工作，改善执法活动，保障司法机关依法独立行使职权，提高公民的法律意识；另一方面，法制建设又必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。”具体说来，可以有以下几方面的内容：

一、初步完善以宪法为核心的社会主义法律体系

完善法律体系，在立法指导思想上，一是要把制定直接对促进生产力和商品经济发展有关的法律，作为立法的重点。法律对经济建设的促进作用，有直接和间接之分。所谓直接，就是对企业生产、经营和当前经济体制改革产生效应的那些法律。立法者应抓住重点，而不是平均使用力量。二是要考虑地区之间、多种所有制形式之间的差别和商品经济发展的不平衡性，采取“成熟一个，制定一个”的方针，同时充分发挥地方立法的作用。探索中的东西，尽可能地多进行一些试验，并可以先行制定地方性法规。三是对于纳入改革开放总体设想的、涉及全局的、带有规律性的东西进行超前立法。在方法上，可先作原则性的规定，颁布“粗线条”的法律，经过一段时间实践以后，再修改、补充。

完善宪法，是社会主义法律体系完善过程中的首要任务。党在一定历史时期的总政策和基本政策对法律的制定具有指导作用。十三大报告中关于社会主义初级阶段的科学论述和对我国经济、政治、文化等各方面发展的战略设想，有许多规律性的东西是需要通过法定程序，形成国家意志，由宪法来加以明确的。宪法作为国家的根本大法，其本身又是制定其他各项法律的依据。然而现行宪法中的某些提法和原则，已不能适应现阶段有计划商品经济发展的需要。比如，对社会主义经济的认识，初级阶段的理论明确提出，是公有制基础上的有计划的商品经济，由此出发，要建立计划与市场内在统一的体制，计划调节和市场调节这两种形式都要运用。但现行宪法只提出“实行计划经济”，并把市场调节视为“辅助作用”（第15条）。这种规定，已不符合我国经济建设的现实。再如，关于分配方式，初级阶段的理论提示我们，应以按劳分配为主体，其他分配方式作为补充。但现行宪法只讲按劳分配（第6条），对其他分配方式是否合法，并无规定。还有关于私营经济、土地批租等重大问题，也需要宪法加以明确和肯定。

同初级阶段生产力和商品经济的发展相适应和同宪法的完善相协调，近期内应着重制定哪几方面的法律呢？第一，对经济发展和改革开放起重要促进作用的一些法律，如国营工业企业法、公司法、票据法、私营经济法、市场体系法以及租赁、承包、土地批租、房地产交易、防止垄断和不正当竞争等方面的法律应尽早出台，为逐步建立有计划商品经济的新体制提供法律上的保障和导向。历史证明，发达的经济总是伴随着健全的法制，不发达的经济在其起步和发展过程中，同样需要健全的法制来予以控制和指导，否则，经济的发展就只能在无序的状态中缓慢趋行。第二，十三大报告提出，要“逐步做到：党、政权组织同其他社会组织的关系制度化，国家政权组织内部活动制度化，中央、地方、基层之间的关系制度化，人员的培养、选拔、使用和淘汰制度化，基层民主生活制度化，社会协商对话制度化”。为了确保这六个制度的长期有效和稳定，最好的办法是用法律的形式加以固定，使之法律化。比如，国家政权组织内部活动制度，可以通过制定各类机构的组织法、人员分类的公务员法、行政纠纷的诉讼法以及监察法等一系列法律来加以确定。第三，把宪法规定的公民权利和自由用各种专门法的形式加以保证，如制定新闻出版、结社、集会游行、信访申诉、人员合理流动、劳动仲裁等方面的法律。依法保障公民的人身权利，民主权利、劳动权利，同时也要依法制止滥用权利和自由的行为。要做到这三点，起码的要求是有法可依。

二、巩固和发展安定团结的政治局面，为经济体制改革和政治体制改革创造安定的社会环境

没有整个社会安定团结的局面，经济建设就搞不好，经济体制改革和政治体制改革也难以全面和深入展开。自1983年8月在全国范围内开展“严打”以来，社会治安状况有了较明显的好转，刑事案件的发案率已从万分之九、十降到了目前的万分之五左右。广大人民群众在生产、工作、学习和娱乐之中，已经普遍感受到一种安全感。但是，社会治安的好转还不巩固，各地区各部门还不平衡，各种不安定因素还存在。今后的几年中，应把重点放在巩固和发展安定团结的局面上面，为经济建设和改革创造良好的社会政治环境。

必须指出，这几年经济领域出现的一些重大犯罪案件和新的犯罪形态，对商品经济的发展具有明显的破坏作用。比如，走私、贪污、盗窃、诈骗的数额越来越大，制造、贩卖假药、假酒、假名牌商品的行为屡禁不绝，特别是还有国家机关、企事业单位参与，此外，还有盗窃技术资料、信用卡之类的新的犯罪形态的出现等等。最近，全国人大常委会通过决定，对严重走私犯罪行为，其刑事处罚最高的可以判处死刑，对个人贪污数额超过5万元的，可以判处死刑。这对于维护经济秩序的稳定和促进经济建设的发展，无疑具有重要作用。打击经济领域的犯罪，是司法机关长期的斗争任务。

但是，仅仅依靠打击的方法是远远不够的，还需要建立和健全各项管理制度，并严格执法，及时、正确、妥善处理改革开放中出现的各种新情况、新问题。因此，第一，需要运用更多预先“警报”和疏导的方法，把经济领域可能出现的各种违法犯罪扼制在萌芽状态之中。比如，司法机关可以同一些重要的经济部门、行政执法机构、监察机关、纪检委保持经常、密切的联系，通力协作，发现问题，及时解决。第二，把保护公民的各项民主权利摆在首位，使司法人员懂得，只有维护公民的合法权益，才能极大地调动起他们的积极性，从而使社会治安和安定团结有扎实的群众基础。由此，对于各类“民告官”的行政纠纷必须正确、及时地作出处理。第三，提高司法机关工作人员的政治、业务素质，在思想观念上，首先要树立适合商品经济发展的法律观，明确维护社会治安和巩固、发展安定团结的目的，是为了促进生产力和商品经济的发展。

巩固和发展安定团结的局面，从执法的角度讲，行政执法部门和监察机关也负有重要责任。同时，各级干部和广大群众的自觉守法，对此也起着间接的促进作用。

三、健全执法机制，提高公民法律意识，努力使现行法律的实施能得到最佳效果

执法和守法是法律实施的两个组成部分。严格执法，确保执法任务的完成，有赖于建立、健全完整的执法机制；遵守法律，严格依法办事，有赖于公民法律意识的提高。

我国现行的执法机制，主要分司法和行政执法两大系列。目前刑事类和民事类的法律执行情况之所以比较好的一个重要原因，是因为我们有一套从建国之初就建立起来的、比较健全的司法制度和相应的司法机构以及一支素质较好的司法人员队伍。因此，使刑法、刑事诉讼法、民法通则、继承法、民事诉讼法等能得到较好的贯彻落实，树立起应有的法制形象和权威。相比之下，行政执法，虽也有了法律并设置相应的机构，但实践中并未引起高度重视。正因如此，经济、行政方面的法律执行效果较差，缺乏权威性，致使非法出版物、假药、假酒、盗伐滥伐林木等屡禁不绝。而且，长期以来，我们没有像重视和建设司法制度那样，把行政执法当作一个重要的法律制度来加以建设。因此，健全执法机制的重点在于行政执法。似可考虑：第一，确立行政执法制度的法律地位，根据行政执法的特点，由宪法和其他法律规定相应的条文，其中，关键是要比照检察独立、审判独立、审计独立，确定行政执法权独立行使的原则。第二，设立专门的行政执法机构，而不是像现在那样，绝大多数行政执法任务由其他部门兼管，或者甚至连兼管的部门也没有。第三，培训专职的行政执法人员，使其具备必要的专业知识和法律知识。

提高公民的法律意识，关键是要确立以宪法观念为核心的法制观念群（包括权利观念、民主观念、法律面前人人平等观念、审判独立和检察独立观念、依法办事和遵纪守法观念等）。在现阶段和今后一段时间的法制宣传中，要注意防止两种倾向：一是只讲遵纪守法观念，而不讲或很少讲权利观念、民主观念等，把确立和提高公民的法制观念、法律意识归结为不违法，不犯罪，使公民仅仅成为被动的守法的义务主体。二是也有人光强调权利、自由、价值，而忽视了义务、纪律、责任。我们应该把法制观念当作一个整体的观念群，使公民全面地认识、理解和接受。同时，还应把提高公民法律意识同严格依法办事结合起来，使公民通过观察或亲身经历，体会到司法机关、行政执法部门对每一个案件的精心处理、对干部或干部子女违法犯罪行为的依法制裁、公民各项民主权利的真正落实等，来提高自己的法律意识。

四、进行政法体制改革是政治体制改革的一个组成部分

十三大报告指出：我国是社会主义国家，“基本政治制度是好的。但在具体的领导制度、组织形式和工作方式上，存在着一些重大缺陷，主要表现为权力过分集中，官僚主义严重，封建主义影响远未肃清”。根据上述讲话精神，我国现行政法体制也应随着政治体制改革的展开而进行同步改革，目的在于更好地适应法制建设的需要，而这些方面改革的进行，又必须从提高思想、统一认识入手。

十三大报告确定，政治体制“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。各项改革措施，都要紧紧围绕这个目标，从解决业已成熟的问题着手。”那么，法制改革应从解决哪些问题着手呢？第一，实行党“政（法）”分开。政治体制改革的首要一步，是实行党政分开，现行的政法体制同样也需要实行党“政（法）”分开。对案件，特别是重大案件的审理，只能由审判机关在法律规定的范围内，依照法定程序处理。党应该通过宪法和法律，对司法机关实行政治领导，而不是具体审理案件。第二，改革行政法制工作机构。目前，国家行政法制工作机构有三个：司法部，负责司法行政工作，对政法院校、律师、公证、劳改等部门进行管理；监察部，负责行政上的法律监督工作；法制局，起草、审定各种行政法规，负责行政立法。根据十三大报告提出的“这次机构改革必须抓住转变职能这个关键”的指导思想以及现阶段工作的实际情况，似可对这三个机构是否可以合并进行研究，例如把法制、司法二家合并，即把行政立法和司法行政工作合而为一。第三，改革律师制度。关键是要提高律师在诉讼中的地位，改变目前在相当多的地方存在的“律师辩不辩一个样”的不正常状况。律师的性质是不是可以改为社会法律工作者，以保持较大的独立性。

五、创新和发展法学理论，为法制建设提供科学的理论基础

初级阶段法制建设的加强和发展，还有赖于法学理论的创新和发展。从总体上说，法学研究是法制建设的一部分，但从理论研究的特点讲，法学研究又具有一定的独立性和超前性，需要为法制建设提供理论指导。

应该看到，在整个社会科学的理论研究中，法学理论是最为落后的。法学研究需要在改变自身落后的过程中，解放思想，大胆创新，深入研究初级阶段理论给法学研究提出的新课题和改革开放中的新情况、新问题。初级阶段理论是在马克思主义指导下，结合中国国情提出来的，它没有拘泥于马克思主义关于建设科学社会主义的一些个别结论，许多方面都有重大发展和突破。同样，法学理论的发展，也要以国情为基础，要有创新和突破。对于法学的功能和流派要有重新的估价。商品经济的发展是多样化的，以公有制为主体的多种经济成分是多样化的，市场体系的建立也是多样化的。多样化、利益多元是今后社会发展的趋势。由此，法学理论也应该是多样化的，不能把法学的功能仅仅理解为对现行政策、法律的注释，把法学流派仅仅局限于一个注释法学派。为了创新和繁荣法学，应该有多种多样的法学流派。

法学理论的创新和发展需要突破禁区。法学是一门科学，科学是无止境的，没有禁区的。对待学术问题，应该进行平等的探讨。前一阶段，有些人就把对法的社会性、无罪推定等问题的探讨，说成是“法学界的资产阶级自由化”，这是不足取的，无助于法学的发展的。

十三大报告明确指出：“马克思主义需要有新的大发展，这是现时代的大趋势”。同样，法学理论也需要有新的大发展，这也是现时代的大趋势。