上海自贸区海关制度创新

上海自贸区获批后，海关总署便紧跟出台实施了《海关总署关于安全有效监管支持和促进中国（上海）自由贸易试验区建设的若干措施》（以下简称《支持和促进上海自贸试验区若干措施》）。2014年5月11日，海关总署结合《支持和促进上海自贸试验区若干措施》和海关工作实际，研究制定了《中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》（署加函〔2014〕44号），要求上海海关按照该方案明确的时间进度和改革项目要求迅速组织实施，抓好推进落实。截至目前，海关针对上海自贸区共推出31项海关创新制度。下文便根据制度属性分别对它们的核心要点予以简单介绍。需要说明的是，除特别指出的外，本文所涉的海关创新制度实施范围仅限于上海自贸区扩区前的4个海关特殊监管区域。

1．通关便利类

（1）先进区、后报关。对于一线进境货物，海关允许企业根据进境货物的舱单信息先行运入区内，而后在规定期限内再向海关正式提交进境备案清单申报。如果是传统做法，企业必须先向海关申报提交货物的进境备案清单，获批后根据放行单据再将货物运入区内。看上去只不过是程序阶段的置换，但由于节约了进境货物等待入区的时间与费用，这给企业带来了实实在在的好处。

（2）区内企业货物流转自行运输。以往上海自贸区内4个海关特殊监管区域之间调拨货物采取的是转关运输模式，需要有经营资质的海关监管车辆运输，实施车辆GPS全程定位，进出卡口时须人工施加、解锁海关封志。改革后，允许企业使用自用车辆或者委托取得相关运输资质的境内运输企业车辆，在区内不同的特殊监管区域间自主运输货物，无须使用海关监管车辆。海关通过信息化系统进行后台数据比对、监管。

（3）批次进出、集中申报。海关改变在通关申报环节逐票申报为主、集中申报为辅的传统做法，在二线进出区环节，从“一票一报”改为“多票一报”，允许企业货物分批次进出，在规定期限内集中办理海关报关手续，从而扩大企业申报自主权，大幅度减少了企业申报次数，加快企业物流速度，有效降低通关成本，也为企业开展保税展示、保税维修及外发加工等业务提供便利。

（4）简化无纸通关随附单证。海关对于一线进出境货物采用备案清单与二线不涉税的进出口采用报关单，取消了以往企业需要提交的随附单证，包括提单、合同、发票、装箱单等，但是海关保留在必要的时候要求企业提供随附单证的权力。

（5）简化统一进出境备案清单。上海自贸区内4个海关特殊监管区域的进出境备案清单申报要素数目原先并不相同，外高桥保税区、保税物流园区为36项，洋山保税港区和浦东机场综合保税区是42项。备案清单申报要素数目的不统一，客观上增加了企业负担，降低了企业在不同海关特殊监管区域之间的通关效率，现在统一简化进出境备案清单格式，申报要素数目明确为30项。

（6）智能化卡口验放。海关利用物联网新技术，升级改造进出自贸区的卡口设施，改变车辆、货物进出人工办理手续的低效率模式，实现车辆与货物信息由系统自动识别、卡口自动验放，从而大幅度地缩短每次货物过卡口时间以及显著提升了企业物流运转效能。

（7）自动审放、重点复核。海关以企业信用为前提条件，对于低风险单证实施计算机自动验放为主，纸质单证人工重点审核，明显提高了报关单自动验放比率。

（8）“一站式”申报查验作业。改革前在通关过程中，船运企业或者代理需要分别向海关、检验检疫、海事、边检进行船舶申报。海关与检验检疫分别选派查验人员，在不同的场地上实施查验，双方均需要查验的货物需要拉到不同场地进行两次开箱查验。改革后企业只需要通过“单一窗口”进行一次录入，就可以一次性完成向海关、检验检疫的申报。海关与检验检疫成立联合查验组，在同一块符合条件的场地上共同实施查验，关检均需要查验的货物只实施1次开箱查验。在确保完成各自查验要求的前提下，按就高原则对没有特殊要求的查验比例进行融合，减轻企业负担。

（9）美术品便利通关。传统美术品通关时一线进境环节海关需要验核上海市文广局签发的监管证件。美术品批准文件需要一证一批。分批出区参加同一展览会的多批展览品通关，企业每次都需要提供展会批文以及相关审批材料，海关进行多次、重复审核。改革后在4个海关特殊监管区域与境外之间开展美术品保税仓储的，在进出境备案环节，上海市文广影视局不再核发批准文件，主管海关不再验核相关核准文件，转为二线实际进出口或者区内外展览展示时验核。美术品批准文件改为一证多批，文广局签发的美术品批准文件在有效期内可以一证多批使用，但最多不超过6次。对于分批出区参加同一展览会的展览品通关允许企业只提供一次展览会批文，海关一次审核即可，不再重复审核。

（10）商品易归类服务。由于归类环节专业性、技术性强，企业缺少集中简明、通俗易懂的归类指引与服务渠道，企业归类难度大。改革后海关通过搭建电子信息化平台，整合归类化验政务公开信息，增加税号税率查询、归类争议解决途径等功能，主动推送商品归类指引，提高贸易可预知性。

2．保税监管类

（1）加工贸易工单式核销。改革前该制度仅在区内个别生产企业进行试点，其他一般生产企业实施单耗管理核销模式。改革后，取消加工企业单耗审核与备案，海关与企业资源计划系统联网，以系统每日自动发送的工单数据为基础进行核销，企业库存差异认定时间从1、2个月减少为1到2天，大幅减少企业报关、核销业务量和时间，特别是那些在区内开展保税维修业务的企业，过去由于维修材料品类繁多、备件换件时效要求高，长期受到申报难度大、通关时间长、运营成本高等问题困扰。采用工单式核销，保税维修材料使用后，企业只需将相关工单数据传输至海关，系统就会自动核扣，核销手续便捷，一年可节省大量报关费用。

（2）保税展示交易。海关在企业向其提供包括保证金或者银行保函在内的足额税款担保后，将允许后者在上海自贸区外或者区内指定的场所进行保税货物的展示以及交易，改变了以往仅允许企业在区内开展保税展示业务的做法。企业可以按照经营所需要进行物流配送，已经销售的货物在规定时限内进行集中申报并完税，从而有助于企业降低物流成本和终端售价，加快了物流运作速度。

（3）境内外维修。海关参照保税加工的监管模式，支持上海自贸区内企业开展高技术、高附加值、无污染的境内外维修业务，推动加工制造向研发及检测、维修等生产链高附加值的前后两端延伸，促进加工贸易转型升级。

（4）期货保税交割。海关允许企业在上海自贸区内开展以保税监管状态的货物作为期货交割标的物，实施期货实物交割，改变了以前仅在上海洋山保税港区内针对铜、铝两种商品实施保税期货交割试点的做法，业务品种扩大到上海期货交易所全部上市的商品品种，进一步促进我国期货贸易的发展，有利于形成我国大宗商品定价机制，推动上海国际金融中心和航运中心建设。

（5）引入中介辅助机构开展保税核查。海关将中介机构引入到海关保税监管和企业稽查工作中，拓宽中介机构参与海关监管的业务领域、作业环节和工作范围，引导企业自律，形成第三方社会中介对海关与企业之间公平公正关系的有效保障，将进一步推进国家治理体系参与主体的多元性，致力于改变以往企业在海关与企业关系中相对弱势的局面，为建立海关与企业之间公平公正的新型关系提供有效的保障。

（6）离岸服务外包全程保税监管。改革前只有经过相关部门认证的技术先进型服务企业才可以享受海关保税政策，可以享受保税政策的企业范围较小。改革后海关对于设计研发、制造装配、封装测试等企业组成的产业链全程保税监管，吸引产业链高端的研发设计业向国内转移聚集，改变服务外包“国外研发、国内加工”低端产业模式，向完整的产业价值链转变，打破原有离岸服务外包保税监管政策企业资质限定，降低企业准入门槛，创业门槛更低。

（7）大宗商品现货市场保税交易。海关允许大宗商品现货以保税方式进行多次交易、实施交割，推进大宗商品的协同监管和抵押融资业务，支持上海自贸区建成具有国际竞争力的重点商品和产业交易中心。

3．税收征管类

（1）融资租赁。上海自贸区获批前仅仅在浦东机场综合保税区开展过融资租赁制度试点，现在拓展制度实施范围，允许承租企业分期缴纳租金，对融资租赁货物按照海关审查确定的租金分期征收关税和增值税，此举将上海航运服务与金融服务的资源优势、创新优势、环境优势，与海关特殊监管区域保税功能优势相互结合，推动上海自贸区建设成为国内一流的融资租赁特别功能区与金融创新实践区。

（2）内销选择性征税。上海自贸区内原先除外高桥保税区外，其他3个海关特殊监管区域实施的是内销货物按照实际状态征税。改革后对于设在自贸区内的企业生产、加工并经二线销往国内市场的货物，企业可以根据需要自主决定是按照进口料件或者按照实际成品状态，选择较低的税率缴纳进口关税，从而减少企业税负，降低企业成本，有利于企业扩大内销、提升自贸区内生产企业的竞争力，引起更多的生产性企业入区。

（3）集中汇总纳税。海关征税一直以来采取传统的逐票审核、征税放行的模式。改革以后，传统的海关主导型税收征管模式转变为企业主动型的征管模式。企业在规定的纳税周期内，对于已经放行的货物向海关自主集中缴付税款，推进征缴电子化，海关由实时性审核转化为集约化后续审核和税收稽核。在有效担保前提下，企业实现了货物的高速通关，缓解了资金压力，降低了企业纳税成本，明显节省了应税货物的通关时间。

（4）仓储企业联网监管。改革前，海关对于区内保税仓库采取传统的定期盘库管理模式，仓储企业管理系统没有与海关联网。改革后，对使用仓储管理系统的企业，海关实施“系统联网＋库位管理＋实时核注”的管理模式，实现对物流仓储货物的实时掌控与动态核查，同时方便企业对不同状态货物实施同库仓储经营，适应企业内外贸一体化运作需求。有些企业在实施仓储联网监管基础上，参与了货物状态分类监管试点业务，实现内外贸货物同库经营运作，不同类型货物可以统一分拣、包装并交付客户，订单货物交付时间大幅度缩短，节约了物流成本。这一模式帮助企业从单一的第三方物流服务，向集物流分拨中心、贸易结算中心等多功能为一体的业务类型转变。

（5）自主报税、自助通关、自动验放、重点稽核。企业登录关企共用平台，自主如实申报报关单，并主动申报税款，海关信息系统对企业申报数据进行自动审放一体化作业，海关通过重点稽核进行监管。

4．企业管理类

（1）企业注册登记改革。海关取消上海自贸区内报关企业注册登记行政许可，实施报关企业注册登记备案。在区内取消双重身份企业注册登记行政许可，实施双重身份企业注册登记备案。取消区内部分报关企业、双重身份企业异地分支机构备案。这对于自贸区跨国公司地区营运中心进一步整合物流营销是一个利好，将有力促进自贸区总部经济的发展。

（2）国际海关AEO（Authorized Economic Operator，AEO）互认。随着我国与有关国家双边AEO互认谈判的不断进展，企业获取便利的国别范围也越来越广。海关将优先选取上海自贸区内企业作为中国与其他国家（地区）海关AEO互认的试点企业，建立与海关总署AEO国际互认联络员直通式联系管道，协调解决互认企业在异国的通关疑难问题。此项制度可让AA类企业同时享受国内、货物出口国海关的最高等级通关便利措施。

（3）企业信用信息公示。海关定期编制并公布《中国（上海）自由贸易试验区海关企业信用信息公开目录》，采用主动公开和依申请公开两种途径，对外公布经海关注册登记的区内企业信用信息，拓宽海关信息公开范畴，丰富信用信息公开手段，促进全社会诚信体系建设，也满足了企业上市、商务招投标等事务对信用状况的需求。

（4）企业自律管理。进出口货物海关放行后，区内企业自主或委托中介机构开展自律管理，发现货物可能存在涉嫌违法违规情事并主动书面报告海关，海关依法予以从轻、减轻或不予行政处罚。海关对于企业的行政处罚及相关贸易便利措施给予不同程度的减轻或者保留，从而强化企业主体责任意识，引导企业诚信经营。

（5）企业协调员试点。通过构建“上海海关企业协调员信息化平台”，指定专人担任企业协调员，协助企业提升管理水平。海关总署于2013年底在上海海关开始全面试点这项工作，面向AA类高资信企业给予特别优惠服务的措施。目前，自贸区中拓展到B类以上且有实际需求的企业，除了少数部分低资信企业外，绝大多数企业都能享受到这项制度带来的好处。企业可以从通关线上汇总提交疑难问题，海关协调专人督办有关事项，一口反馈处理结果。

（6）一次备案、多次使用。区内企业经过一次账册备案后，不再需要向海关重复备案，就可以开展“批次进出、集中申报”、“保税展示交易”、“境内外维修”、“期货保税交割”、“融资租赁”等需要海关核准开展的业务。这项制度能够较好地满足区内企业保税加工、保税物流、保税服务贸易等多元化业务需求，避免不同业务的重复备案。

（7）一区注册、四区经营。上海自贸区内的海关注册企业，原先仅仅可以在其注册的海关特殊监管区域内办理海关业务，跨区运作的企业就需要在不同区域内设立独立企业法人，使用不同的海关注册企业编码。改革以后，上海自贸区内任意一个特殊区域注册企业，可使用同一个注册编码在其他三个区域内开展海关业务，不再需要重新设立独立企业法人，从而满足企业一体化运作需求。

5．执法规范类

（1）海关执法清单式管理。以前，海关仅仅在海关总署清权确权的基础上，完成上海海关层面的清权确权工作，没有特别针对自贸区改革特点梳理形成专门的自贸区海关权力清单。改革以后，按照“权责对等”原则，在上海自贸区范围内编制、公布自贸区海关行政权力和行政责任“两张清单”，实现海关行政执法制度化、透明化、规范化。

（2）归类行政裁定全国适用。《中华人民共和国海关行政裁定管理暂行办法》颁布实施以来，海关尚未针对进出口货物制发过归类行政裁定，主要是缺少归类行政裁定操作规程。在上海自贸区率先启动实施海关归类行政裁定制度，对于归类疑难商品制发归类裁定，将具体商品归类判例化，实现“一次裁定、全国适用”，对于全国关境内的企业和海关具有同等约束力，与预裁定等国际海关通行规则相接轨，提高执法透明度和一致性。