在管理科学领域，无论多么前沿、多么高深的理论，如果要变成促进社会进步的“行动性”工具，都需要开发出一套具有可操作性的技术与工具[32]。如前所述，海关制度评估主要涉及评估指标设定与评估方法两个关键性问题，上海自贸区海关创新制度评估自然也不能例外。当前，国家尚未制定上海自贸区基本法律，《上海自贸区总体方案》与《深化上海自贸区方案》无疑是自贸区制度创新的根本依据，也是我们筛选评估指标的主要来源。具体来说，它们主要集中在“创新监管服务模式”与“积极推进贸易监管制度创新”两个模块。《上海自贸区总体方案》主要包括“推进实施一线放开”、“坚决实施二线安全高效管住”以及“进一步强化监管协作”等三项内容。《深化上海自贸区方案》包括“在自贸试验区内的海关特殊监管区域深化贸易便利化改革”、“推进国际贸易单一窗口建设”、“统筹研究推进货物状态分类监管试点”、“推动贸易转型升级”以及“完善具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式”五项内容。前者基本上已经被后者所覆盖，毕竟《深化上海自贸区方案》的出台要晚上一年半的时间，广东、天津以及福建自贸试验区也获准设立，国家对于上海自贸区的认识与理解更深，要求自然也就更加全面。因此，我们以《深化上海自贸区方案》为主体，兼采《上海自贸区总体方案》，设定5个一级指标与23个二级指标，详细论述如下：
（1）海关特殊监管区域内的贸易便利化改革：①允许企业凭进口舱单将货物直接入区，再凭进境货物备案清单向主管海关办理申报手续；②探索简化进出境备案清单；③在严格执行货物进出口税收政策的前提下，允许在特定区域设立保税展示交易平台；④推进海关特殊监管区域整合优化；⑤加快形成贸易便利化创新举措的制度规范，覆盖到所有符合条件企业；⑥加强口岸监管部门联动，规范并公布通关作业时限；⑦鼓励企业参与“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”等监管制度创新试点。
（2）国际贸易“单一窗口”建设：①完善国际贸易“单一窗口”的货物进出口和运输工具进出境的应用功能；②进一步优化口岸监管执法流程和通关流程，实现贸易许可、支付结算、资质等级等平台功能；③将涉及贸易监管的部门逐步纳入“单一窗口”管理平台；④探索长三角区域国际贸易“单一窗口”建设，推动长江经济带通关一体化。
（3）推进货物状态分类监管：按照管得住、成本和风险可控原则，规范政策，创新监管模式，在自贸试验区内的海关特殊监管区域统筹研究推进货物状态分类监管试点。
（4）推动贸易转型升级：①推进亚太示范电子口岸网络建设；②加快推进大宗商品现货市场和资源配置平台建设；③深化贸易平台功能，依法、合规开展文化版权交易、艺术品交易、印刷品对外加工等贸易，大力发展知识产权专业服务业；④推动生物医药、软件信息等新兴服务贸易和技术贸易发展；⑤按照公平竞争原则，开展跨境电子商务业务，促进上海跨境电子商务公共服务平台与境内外各类企业直接对接；⑥统一内外资融资租赁企业准入标准、审批流程和事中、事后监管制度；⑦探索融资租赁物登记制度，在符合国家规定前提下开展租赁资产交易。
（5）完善航运发展制度和运作模式：①扩大国际中转集拼业务，拓展海运国际中转集拼业务试点范围，打造具有国际竞争力的拆、拼箱运作环境，实现洋山保税港区、外高桥保税物流园区集装箱国际中转集拼业务规模化运作；②拓展浦东机场货邮中转业务，增加国际中转集拼航线和试点企业，在完善总运单拆分国际中转业务基础上，拓展分运单集拼国际中转业务；③优化沿海捎带业务监管模式，提高中资非五星旗船沿海捎带业务通关效率；④推动与旅游业相关的邮轮、游艇等旅游运输工具出行便利化。
在评估方法上，我们将主要借鉴美国经验，采用先定量后定性的评估方式（见表4－2），将31项海关创新制度划入相应指标，根据制度与指标之间的匹配程度与执行状态设定“完全达标”、“部分达标”与“不达标”三个结果。“完全达标”是指海关出台的创新制度完全匹配指标，且落地实施，执行情况良好。“部分达标”则是海关出台的创新制度与指标之间并不完全匹配，只是部分涉及。“不达标”是指海关还没有出台与指标相匹配的创新制度，自然也谈不上落实执行情况。
表4－2 上海自贸区海关创新制度评估一览表
（续表）
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由此可见，上海自贸区31项海关创新制度大部分能够与对应的二级指标相匹配，完全达标有6项，占到全部23项二级指标的四分之一强。部分达标的最多，12项占比超过50%，这主要是因为各项创新制度相互之间有溢出效应，导致或多或少地覆盖了二级指标的部分内容。例如，统一备案清单创新制度本来匹配的是“探索简化进出境备案清单”二级指标，但实施后有利于在自贸试验区内开展中转集拼业务。一些开展中转集拼业务的物流企业在申报货物进口时，仅能根据舱单信息掌握货物的大致情况，不能精确填报货物的具体HS编码和数量。简化申报手续无疑将给这些物流企业带来利好。不达标有5项，初看下来比例也是不小，但实际上有不少指标海关已经做了相关的准备，以货物分类状态监管试点为例，上海市委、市政府也把“实施货物状态分类监管先行先试”作为上海自贸试验区贸易监管制度创新的一项重点任务。
上海海关按针对面向国内配送、入区与进口货物集拼的国内货物，通过实行货物和存放库位完全电子化、企业电子账册纳入海关监管信息系统等措施，形成了《货物状态分类监管非保税货物入区先行先试操作规程》，公布了《联网监管公告》。2014年8月15日，上海市口岸办、上海海关、上海自贸区管委会制定公布《自贸试验区货物状态分类监管工作方案》，只不过货物状态分类监管还一直未能形成一项成熟的改革制度推广实践。当然，我们在评估时并没有考虑设定各项指标之间的权重，也没有去测算海关制度创新过程中的成本投入，评估主要是围绕上海自贸区海关创新制度是否匹配两个方案要求以及落实执行情况来设计的。此外，我们也必须考虑海关制度创新后的效果，“结果”只是政府各种活动的一种直接输出，它是否有效果才是更重要的。没有“效果”的政府管理，只能是政府的“独角戏”，它并不能满足人民、企业的需求[33]。这种效果不仅仅局限于对上海自贸区的影响即市场主体的获得感、企业综合成本是否下降等，更重要的是它是否形成了可复制、可推广的经验。上海自贸区31项海关创新制度中已经有不少以及向其他3个自贸区、其他海关特殊监管区域甚至全国推广。因此，上海自贸区31项海关创新制度总体上符合《上海自贸区总体方案》与《深化上海自贸区方案》的规定，但在执行情况方面还有较大的提升空间。
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