基层国税系统人力资源激励机制初探

李向海

党的十八大报告指出，坚持和发展中国特色社会主义关键在于建设一支政治坚定、能力过硬、作风优良、奋发有为的执政骨干队伍。国税部门作为重要的经济职能管理部门，要实现科学发展，必须面对进一步盘活现有人力资源，激发队伍活力的课题。

多年来，国税系统高度重视基层人力资源建设，强化人本观念，健全完善人力资源管理制度体系，细化人才队伍建设的措施办法，队伍整体政治及业务素质明显提升，学历层次及结构持续提升并优化，许多基层单位相继建立了门类较为齐全的专业人才库，基本确立了国税部门人力资源建设的宏观布局，为税收工作的可持续发展奠定了良好的人才基础。但是，经济社会形势的高速发展变化对国税工作及其从业人员提出了新的更高的要求，基层国税系统人力资源建设也曝露出了越来越多的矛盾。

1．人员总量庞大与人才总量匮乏之间的矛盾。虽然目前税务系统号称百万大军，国税居其半，但真正能够适应当前税收工作形势的人才总量却相对匮乏。前些年通过在职培训，系统人员整体学历层次有了很大提升，但不可否认其中有相当一部分人员的学习能力和专业知识不足，并未养成终生学习的习惯，高层次人才匮乏。

2．“小税务”要求的人员分布与干部队伍职业发展规律之间的体制性悖论。“大财政、小税务”的工作规律，要求国税系统干部队伍主体应该在基层税收执法一线，通过广大基层国税干部的工作来实现国税的职能作用。而国税干部作为国家公务员，行政职务晋升是体现其能力和价值的主渠道，这一状况就决定了其机关层次越高职业发展空间越大，这也就决定了人人都想进上级机关的现实。在人才使用上，组织上也更愿意将高素质人员留在机关，从而形成了职责要求人员分布在基层，而个人职业发展却要求进机关的体制性悖论。

3．年龄老化、自我心态老化与被年轻化并存的矛盾。目前，基层国税系统人员老化严重，以某县级局为例，2012年底在职人员143人，平均年龄为45.97岁，46岁以上人员89人，占到了62.24%。一方面，由于晋升渠道单一、空间狭小，许多基层同志过早陷入“成长危机”，在45岁甚至40岁时就心态老化，干劲不足。这种老化心态在学历、素质较高人员中表现得更为突出。另一方面，由于人员总量庞大且老化，许多年纪较大人员认为只要年龄比自己小的，就都是年轻人，“多年的媳妇熬成婆”的心态较为明显，对年轻者的进步与成长在有意无意间设置制度或舆论障碍，不论能力素质如何，都认为年轻不足以担大任，使得这部分人员“被年轻化”。

目前，基层国税系统的人员老化是在人员总量庞大前提之下的老化。以某市为例，人员老化与总量扩张主要集中在两部分人员，一是1982年招录干部，这部分同志年龄多在50岁左右，二是1994年国地税机构分设时，各地方部门突击安置的人员，这部分人员年龄也多在40～50岁之间。这两部分人员是人员老化的主要原因（这并不是否认这两部分人员对税收工作的贡献，只是仅就年龄老化问题而言）。对于这个问题，不可能也无须通过大量吸收新人的方式来解决，否则，则只会形成新的更严重的人员总量庞大和20年后的人员更加老化，而国家税务总局对各省实行严格的编制总量和每年增人计划的双重控制，也不可能实现大量进人。解决人员老化问题只能借助时间，在以上两部分人员基本退出以后，首先人员总量适度“瘦身”，其次队伍更加年轻，年龄结构更加合理，再配合以每年科学的人员引进，以实现人力资源的科学配置。

4．制度设计的理想化与基层干部队伍实际工作能力的矛盾。上级部门在制定各项制度规定时，多是从管理效果和管理目标的最优化出发，倒推工作措施和管理方法，往往对基层执行力问题考虑不足。同时，国税系统机构层次越高，部门划分越细，而每个部门在制定政策、部署工作时，由于各种原因，有时会造成政策不协调，基层难以落实。而各项工作都需要基层来落实，即所谓的“上面千条线，下面一根针”，由于人少事多，且年龄老化，政策理解及执行能力不足，很多政策在目前人力资源状况下很难得到落实。

5．廉政建设的“习惯性疲劳”与廉政风险加剧之间的矛盾。国税系统对党风廉政建设高度重视，以山东为例，在全国率先铺开了内控预防体系建设，廉政文化异彩纷呈，廉政教育形式多样，但制度再好，宣传教育再深入，也很难解决“习惯性疲劳”问题，而频发的领导干部违法违纪案件更使其对廉政建设产生了不信任，部分干部思想认识动摇，行为方式异化。与此同时，基层党委政府出于经济发展的需要，对国税工作提出过高的要求，有些甚至严重背离了经济发展规律和水平，基层国税部门根本无法完成。在此情况下，越来越多的党委政府以基层国税部门征管不到位、渎职失职为由，指派纪检监察机关介入其中，又加之上述第4条矛盾的存在，基层国税干部面临的“制度性风险”及其他违法犯罪风险空前加剧。

上述矛盾的普遍存在及加深直接削弱了队伍的活力。基层国税系统人力资源激励机制建设迫在眉睫。借鉴人力资源管理理论，结合基层国税系统实际，笔者认为基层国税系统在以下方面采取措施，或可有所裨益。

国税部门不同于一般的行政机关，具有很强的专业性，但人员在类别上属于综合管理类公务员，相应地在职业发展上只有行政职务晋升一条渠道，其专业性无从体现。而有些专业性很强的单位，如高校、医院，高校有党委书记、校长、院长、总支书记等行政职务，也有教授、副教授、讲师等专业技术职务，医院亦然。同为国家行政机关的海关、公安除行政职务外，还实行关衔、警衔制，也完成了干部价值实现的双轨并行。

基于以上原因，国税系统应加快探索行政执法类和专业技术类公务员改革步伐，并赋予专业技术职务称号，如某级税务师、某级税监等。同时，加大职级激励力度，在职级设计上，加大高职级人员向基层倾斜比例。通过制度设计，实现一种围绕基层的行政执法类和专业技术类公务员职级设计格局，即行政职务与机关层次成正比，职级级别与机关层次大致成反比，在传统行政职务以外，为基层另辟干部职业发展渠道。同时，综合考虑年功、考核、考试、党组评价等因素，合理确定人才职级，并探索柔性管理，使国税人员有机会根据自己的兴趣专长自主选择在国税部门的发展方向。

目前，基层国税系统职务晋升通俗地讲分为竞争上岗和传统委任制两种形式。

对于竞争上岗，形式上同志们具有同等的竞争机会，但在制度设计和执行上，有些人员却极易受到冲击，一部分是年纪较轻的人员，另一部分是年纪较大的人员。方法是通过制度设计，使其不具备竞争资格，或在竞争中处于明显劣势，或人为增加成长阶梯。作为队伍管理和人员激励来讲，完全不考虑资历年龄，公平性将不足，完全论资排辈，活力就会丧失。根据基层国税系统动力不足的人力资源现状，目前应更加注重年轻干部的培养锻炼，十八大报告中也提出了要加大培养选拔优秀年轻干部力度，鼓励年轻干部到基层和艰苦地区锻炼成长”的要求，在竞争上岗制度设计中，除法定条件外，应淡化年龄、年限的限制，压缩不必要的晋升台阶；在执行上，真正创造统一公平的竞争平台，坚持德才兼备、以德为先，坚持注重实绩、群众公认，通过公平公正的竞争，破除“论资排辈”的窠臼，使优秀人才能脱颖而出，切忌形成或延续一种恶性循环的局面，即年轻人再能干也得等到年老，年老的得到了是理所应当；年轻的参加上级公选没资格、年老的参加上级公选没优势的局面。同时，在非领导职务人选确定上，突出对年功的考量，更加倾向于年老的同志。通过以上制度安排，营造出公平的竞争环境，使年老的不松懈，年轻人有奔头。

十八大报告提出“要坚持党管干部原则”，而传统委任制作为党管干部的直接体现，拥有竞争上岗无法替代的适用环境和政治优势，必须加以坚持和完善。这些年，基层国税系统之所以很少使用，主要是为了规避矛盾。这应该是基层党组信心不足或公信力受到质疑的一种表现。对特殊岗位和不适宜或不具备大范围提拔干部条件的，基层党组应果断采用委任制。委任制下也有大家公认的人选，结果群众公认了，更能树立党组的形象，激发队伍活力。

作为补充，还应探索建立基层领导干部淡出机制。在理想信念、道德品质、工作态度及实绩、廉政等方面合理界定不适宜担任现职的情况，细化干部“出”“下”的标准，规范调整的原则、程序，及时调整不适宜担任现职的人员。同时，本着人尽其才、才尽其用的原则，对从基层领导岗位上调整下来的人员区分情况，安排使用，并配合以积极的心理疏导，以使其继续发挥作用。

激励必须对症下药。笔者调研认为，基层国税系统人员大体可以分为五种类型，即效率型、关系型、智力型、工兵型和懒散型。不同类型的干部，其特点和需求是不同的。作为领导和人事部门应该分析其类型特点，采取有针对性的激励措施与技巧。

1．效率型的干部，主动性强，目的性明确，具有高度的工作热情和成就感。领导者应给他们安排具有创新性和挑战性的工作，支持他们的目标，赞扬他们的效率。

2．关系型的干部，关注的对象是人的因素，目标是打通人际关系线。领导者应该对他们的私人生活表示兴趣，注意沟通技巧，安排工作时，强调工作的重要性，使他们感到受尊重。

3．智力型的干部，大多是某一方面的业务骨干或专家，热衷于本职工作，但通常缺乏管理经验。领导者应对他们的工作给予资金和环境方面的支持，认可并欣赏他们的发现或成绩，沟通侧重于表达诚意，没有必要刻意说服他们改变主意。

4．工兵型的干部，主要特征是喜欢埋头苦干，做事谨慎细致，处理程序性的工作表现得尤为出色。对于这样的员工，应多支持他们的工作，因为他们谨慎小心，一定不会出大错，多给他们出主意、想办法。

5．懒散型的干部，对于工作得过且过，不遵守纪律，不服从管理。对于他们要采取正负激励相结合的方式，在加强管理的同时，多给他们人文关心，鼓励同志们与其多交流，利用丰富多彩的文化活动增强其归属感和责任感。

文化管理与激励在于对组织全体成员精神的激励，使组织成员的精神力量在激励下转化为物质力量，转化为现实的生产力。首先要选准切入点，把准当地队伍建设的脉搏，针对各自存在的问题或薄弱环节展开设计。其次要做好“结合点”，税收文化管理要结合当地历史文化、地理环境、经济发展等外部信息，将这些因素有机地融入国税队伍管理之中，使其水乳交融、相得益彰，切忌“两张皮”。再次要抓住“关键点”，税收文化要有生命力和影响力，关键在于设计高品位的文化标识和有感召力的价值和行为理念体系，在此环节务必不能草率敷衍。最后要攻占“制高点”，前期工作完备以后，要通过广泛的宣传发动，领导对文化价值和行为理念的推行和率先垂范，大量丰富多彩的文体活动，使这些价值和行为理念能被同志们记于心、践于行，润物无声，自觉规范自己的道德与言行，从而达到提高干部素质、增强敬业精神、弘扬优良作风、激发工作动力的目的，攻占文化管理与激励的“制高点”。

山东省济宁市国税局创立了“融和”税收文化，其设计初衷固然有对济宁独特文化的考虑，如儒家文化与先秦诸子百家在济宁的相融共生、“儒释道”三教在济宁的圆融、运河文化的包容共赢等，也有对世界包容性发展大趋势的考量，但其根本还是针对济宁国税队伍现状而确定的。前两年，济宁在队伍建设方面出现了一些问题，诱因就在于不团结、不和谐。所以创立了“融合”税收文化，提出了“儒融百家，税连你我”的文化理念，描绘了“有声有色的工作，有情有义地相处，有滋有味的生活”的文化愿景，以期在文化层面上提升干部的归属感和团队意识，引导同志们立德修身、团结包容、敬业治税，共建内外和顺的和谐国税。

人人对知识都有需求，但不同年龄、不同阅历的人员需求不尽相同。青年干部初到工作岗位，对于学历教育、资格证书考试有更多的兴趣，中年干部更乐意接受更多的岗位技能培训。在完善知识激励机制工作中，要根据行为幅度制度理论，抓住中青年国税干部对知识要求的主观期望，进一步完善干部教育培训机制，完善包括考学、促学机制在内的培训体系，尽力避免因为国税干部年龄增长，对知识需求的期望值降低而造成知识激励机制效果弱化。采取有效措施，积极引导全体干部树立终身学习理念，鼓励干部积极参与提高干部自身素质和工作能力的各类教育培训，为干部发挥自身才能、体现自身价值提供支撑和服务。建立和完善干部在岗学习机制，实现“工作学习化，学习工作化”，形成知识共享、经验共享、勇于创新的氛围，创造和提供必要条件，综合运用岗位练兵、业务比武、“今天我当老师”等多种教育培训方式，鼓励各类人才通过在岗学习增长才干。

在研究正激励为主的基础上，也应加强刚性约束机制建设。在制度设计上，应着重在可操作性上做文章，突出对税收执法权和行政管理权的监督。在具体实践中，应着力抓好对基层“一把手”的监督和制约。由于受中国传统官僚体制的影响，对“一把手”的监督困难重重，对县局“一把手”的监督，应突出人权和财权的监督；对基层分局长的监督，应突出税收执法权的监督。在具体执行上，应按照科学分权、全程制权、公开亮权的原则进行。如山东省嘉祥县国税局通过优化并公开权利运行流程，将权利事项嵌入工作流中，随时公开权利运行过程，并对权利运行三级把关，创立了“三级挡火墙”内控预防系统，一直应用良好。

认清当前基层国税系统人力资源建设工作中存在的矛盾，遵循激励制度规律，积极探索解决相关问题，努力实现十八大报告提出的“开创人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面”，将为税收事业持续健康发展提供坚强的人才保障和智力支持。

（作者单位：山东省济宁市国家税务局）