银行业监管环境的变化

三、银行业监管环境的变化

伴随中国经济体制从传统的计划经济向有计划的商品经济、再向社会主义市场经济的发展，中国的银行体制也经历了从“大一统”的银行体制到以专业银行为主的中央银行制度，再到以国有商业银行为主、各类金融机构快速发展的银行制度。所谓“大一统”的银行制度，是指只有一家国家银行集中经营全部信贷。1957年末，中国只有一家银行——中国人民银行。1979年后才陆续恢复了中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国工商银行等专业银行。自1984年起，中国人民银行开始专门行使中央银行职能，重新建立了以专业银行为主体的中央银行制度。1994年，组建了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，将政策性银行与商业银行分离开来，形成了以国有商业银行为主体、各类金融机构并存的中央银行制度（段永宽，2003）。自1979年中国金融体制改革以来，我国金融监管主要经历了恢复和调整、规范和推进、全面改革、完善和发展四个阶段。

1．恢复和调整阶段：1979—1984年。1978年，五届人大一次会议决定银行与财政分开，各地银行纷纷脱离财政独立出来，金融体系及其运行机制相应发生了变化。银行改革早期主要从两条线走：一是扩大银行贷款业务范围，二是分设专业银行机构和多种金融机构（刘鸿儒，2004）。1979年2月，恢复中国农业银行。1979年3月，中国银行从中国人民银行独立出来，作为专业银行承办国际结算和外贸信贷业务。1979年8月，中国建设银行从财政部独立出来；1985年，其信贷计划纳入中国人民银行综合信贷计划。1980年初，中国人民保险公司恢复了停办20余年之久的国内保险业务。1984年1月，中国工商银行成立，专门办理工商信贷和城镇储蓄业务。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行职能，标志中国中央银行制度正式形成，逐步建立和完善金融监管的组织体系。中国人民银行总行设立金融管理司和稽核司：金融管理司负责对金融机构市场准入的审批；稽核司负责对金融机构的日常监管（中国金融年鉴：2002，中国经济体制改革年鉴：1995）。

2．规范和推进阶段：1984—1993年。从1984年开始，中国经济体制改革的重点由农村转入城市，金融体制改革全面展开。在这10年中，中国成立近10家集团公司控股的股份制商业银行和2家住房储蓄银行。在大力发展农村信用合作社的同时，成立了城市信用合作社及其联社，并逐步向合作银行过渡。各类保险机构、金融信托投资公司、财务公司、期货公司、信用卡公司、典当行、金融租赁公司以及证券公司、证券交易所和交易中心、证券登记公司、融资中心、投资基金管理公司等非银行金融机构开始成立。1984年，中央银行的职能得到强化，逐步形成了中央银行监管下的中国专业银行制度。这一时期的金融监管以金融行政管理为主。首先，形成集中统一的金融管理体制，由人民银行对各类金融机构行使管理职能；其次，人民银行作为金融机构或金融业的主管部门而不是监管当局，对各类金融机构及其业务进行管理；三是，管理重心及手段是业务范围的审批，缺乏严格的法律依据、规范性和渗透性，行政干预的主观随意性很强。人民银行没有真正起到中央银行的作用。到20世纪80年代末，我国已经形成较为系统的控制性银行监管制度，包括对银行信贷业务的计划控制和干预，用政府和再贷款制度为国内银行业提供无限担保和资金支持，实行高比率的存款准备金政策等各种措施。

3．全面改革阶段：1993—1999年。直至1994年，我国金融体制仍存在许多问题，当时确定的改革目标是：建立一个在国务院领导下独立执行货币政策的中央银行体系；建立一个使政策性金融与商业性金融分离、以国有商业银行为主、多种金融机构并存的金融组织体系；建立一个统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。与之相适应，1994年国务院出台了一系列金融改革措施。在这一阶段，四大国家专业银行向国有商业银行转变，其他商业银行，如交通银行、中信实业银行、中国光大银行、华夏银行、招商银行、福建兴业银行、广东发展银行、上海浦东发展银行等，均按照商业银行的要求规范自身行为，如交通银行改变股权结构设置，实现一级法人体制。在金融立法方面，1994年完成《中华人民共和国银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国票据法》等草案和修订工作，并提交国家法制局和全国人大常委审议，制定各类金融机构的管理条例和配套的规章制度。中国人民银行颁布《金融机构管理规定》、《关于向金融机构投资入股的暂行规定》，国务院颁布《外资金融机构管理条例》，同时规范开设、审批金融机构的条件、程序，加强对金融业的依法监管。中央银行明确三大职能：制定和实施货币政策，保持货币稳定；对金融机构实现严格的监督管理，保证金融体系安全有效地运行；为金融机构提供支付清算服务。中国人民银行成为真正意义上的中央银行。

4．完善和发展阶段：1999年至今。针对1978年改革后出现的矛盾和问题，1999年出台了一系列措施，对监管体制进行调整和完善，制定《中国人民银行金融监管责任制》、《中国人民银行金融监管办事处管理暂行办法》、《对国有独资商业银行以及分行本部监管职责分工的意见》等。这一阶段的金融市场日趋复杂化，新业务不断涌现，金融工具种类不断增加。相应的，金融监管也实现了四个方面的转变：从行政性管理和合规监管，向以审慎风险监管为重心、风险监管与依法合规监管相结合的转变；由以机构、业务市场准入审批为中心，向市场准入监管、业务经营风险监管及市场退出监管相结合的全过程监管的转变；从本外币、表内外、境内外、中外合资以及现场和非现场相分离向本外币、表内外、境内外、中外资以及现场和非现场相统一的综合监管的转变；从对银行、证券、保险和集中混业监管，向对银行、证券、保险的分业监管的转变。

1978年改革开放至今，我国银行业的监管从无到有，再从控制性监管到审慎性监管。大量外资银行的进入也对我国银行监管提出了挑战。2006年11月11日，国务院修订颁布了《中华人民共和国外资银行管理条例》，取消对外资银行人民币业务的地区和客户限制，取消对外资银行在华经营的非审慎性限制。履行加入世界贸易组织时的承诺，给予外资银行国民待遇，支持外资银行在华设立机构，鼓励外资银行通过多种商业形态在中国发展。