税收风险管理的初步实践及优化思考

税收风险管理的初步实践及优化思考

———南宁市青秀区地方税收风险管理调研报告

南宁市青秀区地税局课题组

一、税收风险管理的概念和内涵

税收风险管理包括税收流失的风险管理和税收执法风险管理，这里重点阐述税收流失的风险管理。

税收流失风险管理是指税务机关依托风险管理指标体系对风险管理对象进行预警，并根据其风险程度进行税收风险识别、应对和处置以及绩效评估的过程。具体内容包括：确立税收风险指标、构建税收风险指标体系以及依托计算机搭建的税收风险预警管理平台，进行税收风险识别、归类、排序和预警，实施税收风险预警处置和评价修正的全过程。

二、南宁市青秀区地税税收风险管理理念的初步实践及成效

（一）推行税收风险管理的现实背景

随着南宁市经济的高速发展，纳税人数量随之大幅增加，然而“人与户”增长不同速的矛盾日益突出，税收征管力量相对弱化。2010年青秀区地税局所管辖的纳税户数量为30756户，占南宁市地税系统的20%，目前已增加到41344户，仅一年多的时间就增加了10588户，增长34%；而人员不增反减，从2010年的115人减少到目前的112人。在经济结构多元化的今天，税收管理工作日趋繁重。面对“人少户多”和复杂多变的税收征管环境，如果继续采取传统的“人海战术”，不分层次，不分重点的管理模式，势必延续“全面管而管不全”的状况，以至抓小放大，背离新形势下税源管理的要求。尤其是由于涉税信息资源的获取和处理能力不足，便造成了征纳双方信息不对等，税收管理便出现上级要求高、税收管理员处理能力低的矛盾，或管理只停留在纳税辅导、漏征漏管、催报催缴、减免审核等表面层次上，而且税务机关对纳税人信息掌握得越少，隐性的纳税遵从风险可能就越大。为解决这些问题，迫切需要税收管理改革创新。2009年，国家税务总局将信息管税确定为当前和今后税收征管与科技工作的基本思路，即充分利用现代信息技术手段，以解决征纳双方信息不对称问题为重点，以对涉税信息的采集、分析、利用为主线，树立税收风险管理理念，健全税源管理体系，加强业务与技术的融合，进而提高税收征管水平。这是顺势而为的创新之举，是我国税收征管思路的重大创新，也是全面提高税收征管水平的必由之路。它对实现税源的信息化、专业化、立体化管理，化解纳税人税法遵从风险和税务人员管理风险具有积极作用。

（二）税收风险管理初步实践现状

1．以风险为导向，科学分类、合理配置征管资源。风险管理的首要环节是要做好分类分级。必须将专业化、管事制作为推行风险管理的有效途径，合理配置征管资源，重新构建岗责体系。根据国家税务总局税源管理精细化、科学化的要求，近年来，南宁市青秀区地税局结合自身的征管状况和形势分析，大力推行专业化管理，优化税源管理人员配置。

一是推行税源的分类分级专业化管理。依照“以规模分类为主、兼顾重点行业”的原则，打破地域界限，按照纳税人经营规模和行业地位，把现有纳税人分为重点税源、一般税源、零散税源三类。对重点税源精细管理，以准确掌握经营趋势变动、强化个性服务和落实上级风险监控指引为工作重点。对一般税源实施规范管理，以规范申报行为，重点监控评估、促进税收遵从作为工作重点；对零散税源实行社会化管理，以堵塞漏征漏管、合理核定并公平税负为工作重点。二是优化资源配置。根据工作需要抽调人员成立了数据专项工作组，专门负责数据分析、数据质量整改、风险评估指标的建立和维护等工作，将风险管理职能从繁复的日常税收管理职能中分离出来，使整个监控过程形成一个完整相对独立的闭环，提高了风险监控的专业化程度。同时通过设置纳税评估、发票监控等专业岗位，将最优的征管资源配置到最高等级、高发和高难度的风险应对岗位上，一定程度上提高了识别和应对风险的能力。三是明确各部门的职能。数据专项工作组突出数据的归集与整理，模型的建设与运用，风险的分析与推送。管理部门突出基础管理事项的核查、到户信息采集、风险的应对和风险信息的上报。

2．应用风险理念，初步建立分级应对的管理体系。在推行分类分级专业化管理的基础上，按照风险导向，将数据专项工作组确立为风险发起部门，将风险部门定位为“任务引擎”部门，扎口分析、推送、跟踪“管理型任务”和“风险型任务”。管理部门为风险应对部门。“管理型任务”由管理部门通过核查方式应对，“风险型任务”区别低、中、高分别由征收、管理、稽查应对。征收、管理部门对未能消除的风险及时反馈给风险部门，由风险部门定期察看、重新评定，对升格为中、高等的风险向管理与稽查部门再推送。

3．税收风险管理的基本做法。

（1）数据采集。依托“广西地税信息系统”，在进一步加强税务登记源头管理，对企业设立、变更、注销等情况及时做好信息登记及核实的同时，充分利用GIS等风险指标管理等信息系统形成的管理预警指标，由管理员对纳税人的生产经营、经营规模大小等基础信息进行对比分析及调查核实，并将核实后的信息及时录入到税务系统等信息系统中，确保信息资料的真实性、准确性和规范性，为开展风险管理工作打下了坚实的基础。

（2）设置预警指标。依托GIS税源管理风险预警系统，初步设定了重点税源3类16项风险预警指标、一般税源3类8项风险预警指标、零散税源3类5项风险预警指标，并结合绩效风险管理，设置了各类指标的考核分值。部分指标举例如下：

征管基础数据预警指标：

①未按规范录入纳税人识别码。纳税人纳税识别码多于15位或含有非法字符，个体户纳税人识别码多于20位或包含“－”“＊”等非法字符，如出现上述情况，要求收回旧税证重新发放，并在税务系统中录入正确号码。

②个体户或外来报验户重复登记。个体户同一业主办多本税务登记证时或外报在多个城区进行报验时，税务部门未按规定对纳税人识别码进行编码，重复使用业主身份证或识别码，造成同一业主或纳税人在不同城区办理多证或进行多次报验时纳税人识别码重复，如出现上述情况，要求收回旧税证重新发放，并在税务系统中录入正确号码。

③对非正常户认定已超2年且没有领用发票、没有欠税的户籍未进行注销处理。要求按规定进行注销处理。

④与国税、工商部门新办户名单进行对比，得出未在南宁市青秀区地税局办证名单，由管理员进行及时核查，通知纳税人办理有关手续。

异常申报预警指标：

①对营业税指标的对比分析：设定风险管理指标计算公式，批量按季从重点税源报表平台系统或纳税人季报的会计报表中取纳税人的应税收入数，按行业相应税率计算出纳税人的应缴税，将应税与税务系统中的当期已交税进行对比分析，如对比分析数据低于或高于应交税的正常值，则该纳税人的营业税情况为风险管理指标。对分行业营业税税负进行整体统计测算，如单户企业税负低于整体平均税负，则为预警指标。

②对房产税及土地使用税的对比分析，将纳税人在税务系统登记的纳税情况取出在电子表格中设置公式对已税情况进行对比分析，如出现有缴纳房产税或缴纳租赁营业税而未缴纳土地使用的则列为风险管理指标，反之亦然。或是在税种核定中有相关税种核定而未有相关申报记录，则列为预警指标，反之亦然。

③土地增值税的对比分析，除了将收入应税情况进行对比外，还设定以最低一级税率为风险管理指标，如分析对比结果低于设定的风险管理指标，则列为税源风险管理指标。

④对建安行业，建立建安业管理台账及外出经营台账，将取回的工程进度情况与纳税情况进行对比分析应税与已税指标，如分析对比结果工程进度应交税指标低于已交税指标，则列为风险管理指标。

⑤对房地产行业收入异常变动预警分析，除建立管理台账外，根据工作需要不定期取回房地产企业的销售情况、房产局登记销售情况，并将取回信息资料与企业会计报表收入、申报纳税收入、销售明细表销售收入进行对比分析，如对比数据不一致，则存在纳税人未按规定申报纳税的可能。管理员应及时进行核查。

⑥收入与成本配比预警：以抽查方式根据纳税人的当期成本支出情况，与同行业成本与营业收入配比情况对比分析，可以分析其合理性及有无不计或少计销售问题。

⑦网上申报数据监控报税情况。网报欠税金额反映了纳税人通过远程申报后未及时扣缴入库情况。要求税收管理员及时做好未入库税款的催报催缴工作。

⑧行业税负和行业增值率之间的聚类分析预警：通过市、县分行业的增值税税负和增值率（主营业务利润率）之间的聚类分析，可以对该行业（地区）税负进行初评，确定异常行业（地区）作为纳税评估工作的关注重点。

⑨区域税负评价指标预警：区域税负评价指标分为区域税负理论平均值，区域税负参考值与实际税负比较产生的相对值，通过计算实际税负与区域税负理论平均值的差异，可以得出该区域实际税负与理论税负之间的差异，从理论上为提高税负提出了一个努力的目标；通过计算实际税负与区域税负参考值之间的差异，可以看到该区域与较大区域在税源结构相同的情况下，不同的管理水平、税负水平产生的税负差异，在税负方面为加强管理提出了一个努力的目标。

⑩销售收入超出核定税款补税预警：通过检测定期定额征收户发票开具日期在距今12个月以内的发票验旧记录（包含当月），分别分析相关记录的发票开具时间所属期的普票开具额与该月的代开专票普票销售额，比较该月的发票开具额与代开发票额之和是否超过该月核定的销售收入一定比例。

未达起征点户发票验旧超过起征点销售额预警：通过检测未达起征点户发票开具日期在距今6个月以内的发票验旧记录（包含当月），分别分析相关记录的发票开具时间所属期的普票开具额与那月的代开专票、普票销售额，比较那月的发票开具额与代开发票额之和是否超过起征点。

发票预警信息：

一是红冲发票开票量占月总开票量的比例超过5%，存在开票异常风险；二是网络发票空白作废票异动预警，纳税人空白作废发票量占月总开票量的比例超过5%的，存在开票异常风险；三是纳税人填开作废发票量占月总开票量的比例超过5%的，存在开票异常风险。以上预警要求管理员加强实地核查，注重分析作废系统数据但没作废物理发票、人为减少计税依据少缴纳税款的风险点，并指导纳税人正确使用网络发票。

（3）对指标设定分值，按分值划分风险等级。目前分析监控系统对每项指标按其违反标准值幅度分为三档，每档赋予一定分值，据此高低将其风险等级划分为三级，总分值越高风险等级越高。其中纳税遵从风险等级的划分标准确定为：低于50分（包括50分）的是低风险纳税人，超过50分低于100分（包括100分）的是中风险纳税人，超过100分的为高风险纳税人。

（4）根据风险等级，采取对应管理措施。对纳税遵从风险中的低风险纳税人进行风险提醒，由其自行改正，实行无事不打扰的管理措施；对中风险纳税人予以关注，管理人员可有选择地采取巡查、辅导、评估等措施，督促纳税人改正；对高风险纳税人实施“纳税评估”或税务稽查。

（三）实践成效

1．行业税收风险评估指标体系逐步建立。行业的税源管理风险评估指标体系是税源风险管理与税源专业化管理结合的重要基础，青秀区地税局针对工作的实际问题，成立数据分析工作组研发了“税收小软件”等信息化数据风险管理软件，借助外购的纳税评估分析软件，结合上级下发的整改预警数据，根据企业生产经营、申报纳税、财务报送综合指标、行业税负以及税务检查处理等数据，汇总更新局内重点税源企业相关税收数据，重点开展重点税源企业生产经营情况调研分析、行业税负等指标比对，做好税收风险指标比对分析，对变动异常项分析差异，查找原因，实时掌控企业经营、涉税数据变化情况，再按照排序等级实施风险应对策略，实施差别化管理，最后通过对管理结果的监控评价，完善风险评估指标体系，形成了一套分行业特色的税源管理风险评估指标体系。

2．税收管理质效明显提高。在充分利用GIS信息系统和税收数据汇总分析软件进行比对分析、及时发现处理疑点信息的基础上，各税务所、分局通过强化风险分析监控，依托广西地税信息系统，加强对征管基础数据以及零、负、低申报等异常信息的监控，先后推送疑点信息和预警信息21630条，核实确认疑点信息14126条，补征税费1252万元。其中，推送税务登记基础信息不完整、税种登记错误、税收认定不准确等疑点信息10100条、确认8648条；推送房产、土地等财产登记不准确、不完整等疑点信息5647条；推送核定管理中应核定未核定、应调整未调整，以及减免税管理不到位等疑点信息3632条；推送税费申报征收类疑点信息2251条。

3．纳税服务持续优化。通过将税收风险管理与税源专业化管理相结合，研发应用“一户式电子档案管理平台”，有效避免了纳税人涉税资料的重复报送，减轻了办税负担。同时，通过专业化管理，实施统一管理办法，涉税信息统一采集，行业税负统一规范，逐步实现了同一行业税负的公平，促进了税收执法的公平公正，纳税人的合法权益得到了切实维护。

4．风险应对显著增强。征管数据在各部门、各环节和上下级之间实现了共享，税收征管活动按照规范统一的工作流程、透明严谨的工作程序、相互制约的工作方式和快捷方便的信息传递在同一平台上实施管理，促进了税收征管的规范化和法制化，准期申报率和入库率均超过了99%。常态化开展征、管、评、查联席会议，定期会诊、建立协调机制，成立评估工作小组，以领导力推进改革，促进风险管理迅速有效实施，由普遍打击转变为精准定位，税收风险识别精度和税收风险应对质效明显提高。上半年，评估稽查选案委审议确定评估对象269户，评估入库税款1．08亿元。

三、实施税收风险管理存在的问题及原因分析

（一）税源监控不到位问题

目前税源监控的方式是纳税人纳税申报，税源管理员对纳税人月申报税额进行审核，征收部门征收税款，管理部门催收催缴欠税，稽查部门选案检查，计统部门统计分析逐级上报，这个制度，仅仅起到一个对纳税户纳税数据的事后掌握作用，税源监控能力低下的矛盾非常突出。一是纳税人户籍管理存在不到位现象。南宁市青秀区纳税人数量多、分布广、税收管理员少，实际工作中难以落实到位，一些规模小的企业、个体工商户存在不进行纳税申报而成为漏征漏管户现象。二是对纳税人生产经营、发展变化情况还没有一套行之有效的监控管理手段。纳税人在各种经济活动中，发生改组、改制、合并、分立、转让、转租、承包、租赁，特别是小型企业关停并转缺乏有效的监控手段。三是税务登记信息不实。计算机存储的纳税人登记的信息，包括纳税申报、缴款数据等数据都由纳税人提供，有的开业登记的信息本身就是虚假信息，有的是登记内容发生变化也不作变更登记，税务部门守株待兔式的管理，只能是被动录入，被动监控。四是税源监控缺位断层。目前税源监控基本停留和满足于纳税人纳税申报的层面上，即纳税人申报多少就掌握多少，不申报部分不了解、不掌握，没有及时深入调查分析，找出异常原因，展开深层监管，这一问题已成为当前税收征管中软肋。

（二）涉税信息的采集利用仍有很大局限

目前的状况，税收征管软件对纳税人基本情况掌握不够，计算机存储的纳税人登记的信息，包括纳税申报、缴款数据等数据都由纳税人提供，有的开业登记的信息本身就是虚假信息，有的是登记内容发生变化也不作变更登记，税务部门守株待兔式的管理，只能是被动录入，被动监控。同时，基础鉴定不准，数据质量低下已成为税务系统上上下下的大问题。究其根源，就是缺乏全国统一的科学的税收征管软件，而自行开发优化的软件又总是出现“人人喊好，用起来却很糟糕”的问题。缺乏高科技手段的有力支撑，难以利用现代信息技术，进行风险分析监控和纳税评估。此外，风险指标、模型和风险案例数量不足、质量不高，影响了风险特征指标体系的归纳和提炼，还不能准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对性地采取风险应对措施。

（三）风险管理“人机配合”不畅

“人机配合”模式在税收风险管理中的优势作用是明显的，但是在税收风险管理工作中，人机结合方面存在配合不畅的问题。一是没有用好税收分析软件系统，税收管理员对税收分析软件系统的利用，无论在工作方式方法、工作态度、分析问题的角度等方面不适应经济发展要求，对日常征管质量指标衡量征管质量上存在浅层次认识上，没有把税收预警指标作为衡量日常税源管理的重要指标，从基层工作抓起，积极研究税收征管中规律性和普遍性的问题，业务部门没有彻底转变思路，把税收预警系统作为税源管理中心工作来抓，把落实预警指标贯穿到具体工作中，对重点疑点信息的分析进行各行业、各企业分析，按照预警系统设计的分税种预警分析模块进行分解落实，抓好税种的专项分析，查找行业税负偏低、企业指标异常的原因，提出工作措施，有的放矢地开展调查，共同抓好落实。同时，人机配合不讲究工作效果，在录入数据时，过于粗糙，考虑税收风险的问题较少，同时对预警系统落实质量考核方面重视不够，系统的数据质量、指标预警、预警信息落实反馈、预警信息落实成果、评估案卷质量、复审复查等方面没有形成上下联动、人机共管的工作运行机制。

（四）部门协调不一致

一是税务内部职能部门力量协调不一致。各职能部门之间没有一套有效的协调机制，对同一企业，相关职能部门从自身的角度进行管理，部门之间信息闭塞，措施落实和管理行动各自为政，缺乏统一性和协调性。二是外部部门配合协调不力。由于地税部门的征管力量不足、职权所限，不可能在税收风险监控工作中做到面面俱到。各级党委政府和财政、国税、工商、金融、公安、检察、法院等部门支持配合税务部门力量较弱，现行法律又没有对税务机关与相关部门的配合、协调程序作出明确而具体的规定。尽管《税收征管法》对有关金融和工商部门与税务部门配合作出法律性规定，但配合协作方面还存在很多不足之处。另外作为税务系统的国税与地税之间缺乏必要的合作和信息共享，影响了税源监控质量的提高。

四、优化税收风险管理的策略思考

（一）深化认识，大力推进税收风险管理实践

现代税收风险管理是经济、社会发展的产物，是税收管理实践与理论发展的产物。实践证明，现代税收风险管理有着传统的税收管理所不具备的多重优势，推进税收风险管理是提高税收管理效率、效益和效应的科学途径。然而，税收风险管理工作才起步，拓展包括行业、企业、征税对象、税种等在内的应用领域的任务还很重，需要解决的具体问题也很多；与之相关的理论研究，与之配套的法制、体制、机制建设，与之同步的技术创新、业务创新、组织创新的要求迫切、难度很大。要全力推进税收风险管理，就必须提高认识，把推进税收风险管理作为现阶段推进税收事业改革和发展的一项重要措施来加以落实。

（二）建立税收风险联动管理机制

税收风险管理是一项综合性工作，涉及多个层级，覆盖税收管理的全过程，需要各层级、各部门、各环节、各岗位的共同努力。必须建立健全税收风险联动管理机制，实现税源管理各部门、各环节在数据分析发布、风险预警监控等多个方面的协同。

（三）完善税收风险指标体系，建立风险特征库

省、市局机关职能部门要加强分析研究、逐步建立和维护分行业、分税种、分行为的风险情形指标，有效推进税收风险分析监控工作。

（四）完善专业人才支撑机制

信息管税是现代化的征管措施，其中风险特征的建立和风险识别是关键和难点环节，其专业性强，科技含量高，需要经济学、统计学、经济核算、数学计算和企业风险管理等各方面的专业知识。专业化管理必须有专业化的人才作支撑，目前这方面的专业人才缺失，笔者认为有两条途径可解决该问题：一是引进人才；二是培养人才。有了这方面的专业人才，就能够逐步摆脱现在信息管税中“脑子明白，干起来空白”的困境。

（五）完善综合治税机制

海量信息的采集是实施税收风险管理的基础，特别是第三方信息的取得更为重要，因此，政府对税收的全力支持和严格考核、兑现奖惩是信息畅通无阻的前提。目前，地方政府的各个行政、事业管理部门，掌握着大量的涉税信息和隐蔽税源，而同级税务机关与这些部门又没有直接和间接的控制关系，直接取得这些第三方涉税信息难度可想而知。税务机关应积极主动争取各级政府的大力支持，并建议由省政府牵头以地方法规或规章的形式，下发综合治税的意见，明确第三方提供信息的法律责任，指导各地市信息管税工作。这样，税务机关与政府其他部门的协调工作将大大提速，对于打通与政府部门的信息渠道，将会事半功倍。

（六）完善合力支撑机制

税收风险管理是征管模式的一次变革，是一个大课题，在推进中难免会遇到这样那样的问题和矛盾，不可能一步到位。所以，要树立“分步实施，化解矛盾、逐步完善”的工作思路，在当前机构、人员、体制、机制尚未完善的情况下，要将税源与征管状况监控分析一体化工作相结合，注意充分利用现有的数据和技术平台，整合现有资源，采用人机结合的方式，以建立小规模风险指标体系为突破口，有计划地开发单项识别排序软件，并围绕建立的风险指标，采集内部信息，尝试打通外部信息渠道，对单项或几项税收业务，按照风险分析流程进行风险分析、排序、处置，最终建立统一的风险管理信息支撑平台，形成税收风险信息、情报存储、交换、加工、分析、排序、处置、评价为一体的信息管税应用机制。

课题组负责人：王惠颖　　　　

课 题组成 员：赖翠莲　肖芳秀