促进煤炭行业税收精细化管理的实践与思考

促进煤炭行业税收精细化管理的实践与思考

管振安

煤炭行业是白银市的重点税源之一。2007年，全市煤炭采掘企业共缴纳增值税2.25亿元，占当年全市增值税收入的14%。如何利用科学化手段加强中小型煤矿的税收管理，一直是税务部门不断探索的课题。本文通过近年来白银市国税系统在煤炭行业管理方面的一些做法，重点就推行煤炭产量监控系统实现对中小型煤矿有效管理的实践进行探讨，以达到交流经验、抛砖引玉的目的。

一、白银市煤炭行业税收管理的现状和难点

白银市煤炭资源丰富，已探明煤炭储量16.3亿吨，可开采储量8.53亿吨。全市目前共有煤炭采掘企业74户，其中靖远煤业及其控股公司3户，其他中小型矿71户。靖远煤业等大型煤炭企业属国有企业，财务核算健全，纳税意识较强，税收管理比较规范，税负稳定，一直在10%以上。中小型煤矿地处偏远、情况复杂，71户煤矿的150多个井口星罗棋布于靖远、景泰和平川两县一区境内，税负普遍偏低，管理上主要存在五个难点：

一是个别煤矿证照不全，采取挂靠其他煤矿的办法开采，游离于管理之外；二是部分煤矿业主纳税意识淡薄，一味追求经济效益，管理混乱、税收违法违规现象时有发生；三是大部分私营煤矿采用“家族式”管理，财务制度不健全，账簿无法反映企业客观、真实的经营活动；四是对现金销售和销售给个人的原煤采取不记账和不开发票的手段进行偷税，税务部门监管起来难度很大；五是生产经营情况复杂，纳税评估收效有限。煤炭生产属地下作业，生产时间、工人数量、产量难以监控；同时，受煤质、开采环境、机械化程度及运输条件等因素的影响，煤矿之间售价、单位成本、利润率均存在诸多不可比因素，难以进行行业对比。

二、近年来针对中小型煤炭企业管理采取的一些措施

为突破管理难点，近年来，我们在工作实践中积极探索中小型煤炭企业管理的方法，认真分析研究，采取多种措施，加强对该行业的管理。

（一）借助信息化手段开展纳税评估，提高行业税负

煤炭行业虽然财务管理不健全，经营隐蔽性强，但一般均有电力消耗、生产工人工资支出、火工产品使用、矿产资源费缴纳等业务发生。据此，我们制定了《煤炭行业税收管理办法》，建立了煤炭行业纳税评估电耗成本模型、工资费用模型、火工费用模型、矿产资源补偿费模型等四个特定评估模型，为煤炭行业开展纳税评估工作找到了抓手。在实际应用中，我们借助于行业评估软件，把利用行业评估软件分析煤炭企业税收与开展互动工作充分结合起来，将煤炭行业纳税评估作为全市的一个重点核查项目，从基础信息维护、预警值确定、应用数据采集和对产生的疑点进行评估核查等四个方面着手做好评估软件的应用。2007年底，白银市共对软件产生的43户疑点户进行了核查，评估出有问题户37户，评估税款151万元，全市煤炭行业增值税整体税负由上年同期的8.93%提高到9.67%。

（二）开展税收专项检查，堵塞征管漏洞

在做好日常管理和纳税评估工作的同时，我们组织开展了煤炭行业税收专项检查。以“稽查能手”和“征管能手”为骨干，组成重点检查组，采取异地交叉检查的方式，实行统一培训、统一部署、统一实施、统一处理，历时近两个月，查补入库税款237.15万元，企业自查入库税收561.23万元，充分发挥了税务稽查的威力，打击了偷逃税行为，行业税收秩序得到规范，税收收入大幅度增长。

尽管纳税评估和税务稽查在煤炭行业税收管理中发挥了很大作用，但仍然存在一定的缺陷：一是纳税评估必须依靠原始、真实的产、销、存数据，而采集准确的产量信息非常困难，成为制约纳税评估有效开展的“瓶颈”；二是税收专项检查是一种事后监督，且受人力、时间因素制约，不能达到源头管理和实时监控的目的。

三、推行煤炭产量监控系统，破解精细化管理难题

如何弥补这两种管理措施的缺陷？我们按照“走出去，引进来”的思路，充分借鉴其他省份在煤炭行业税收管理方面的先进经验和好的做法，经过周密调查和严格论证，最终将加强中小型煤炭企业税收管理的目光聚焦在准确监控煤炭产量上。白银市国税局积极向市委、市政府主要领导进行专题汇报，建议在全市中小型煤炭生产企业中推行产量监控系统。市政府通过多次研究，派遣由市政府副秘书长和市国税局领导任组长，财政、地税、质检和移动等部门领导为成员的考察组，先后对设备生产厂家、使用单位和煤炭企业就系统性能、特点和推行工作中的注意事项进行了实地考察。

通过考察，认为该系统具有智能化、集成化、数据原始化和无人值守等特点，对监控煤矿产量和提升煤炭企业税收征管水平具有十分重要的作用。市政府决定投资530万元，由市国税局牵头，地税、公安、国土、安监、质检、煤管、通信部门配合，在全市所有中小型煤矿中推行煤炭产量监控系统。

（一）煤炭产量监控系统的基本原理

白银市采用的煤炭产量监控系统，是在出煤井口安装动态传感称重设备、视频监控设备和数据传输装置，由称重设备对提升的每车煤炭重量精确计量，视频系统对经过称重装置的矿车抓拍图片，利用GPRS无线传输系统或移动介质将煤炭产量数据和图片发送到监控中心。监控中心由数据接收服务器、48小时后备电源、液晶大屏幕显示器和若干个PC机组成。该中心可以将每车煤炭重量、出井时间和对应图片准确地显示在监控平台上。监控查询系统能够实现对全部或部分煤矿不同时期的煤和矸石产量的统计查询，并利用抓拍图片较为准确地区分煤与矸石。税务机关据此数据信息有针对性地开展申报审核、纳税评估等税源管理活动。此外，该系统还具有短信报警功能，设备一旦出现损坏等异常情况，系统会立即以手机短信的方式向管理人员的手机发送报警信息，以便及时调查原因和排除故障。

（二）精心组织，周密部署，认真做好煤炭产量监控系统推行前的各项准备

为保证该项工作稳步推进，达到预期效果，全市国税系统高度重视，与相关部门密切配合，主动参与，积极协调，全力加快推行进程。

一是统一思想、提高认识。推行煤炭产量监控系统作为创建“数字白银”的重要组成部分，对于加强煤炭安全生产，破解税费征管难题，促进白银经济社会又好又快发展具有极其重要的意义。市局年初就将其作为全市国税系统的一项重点工作全面安排部署，市、县（区）两级税务机关高度重视，分级管理，增强了推行工作的积极性和主动性。

二是健全机构，加强领导。市、县（区）两级国税机关都成立了以一把手为组长，主管领导任副组长，相关科室和分局负责人为成员的煤炭产量监控系统推行领导小组，全面指导和协调推行工作，领导小组下设办公室，具体负责承担推行工作的组织协调和日常事务，为推行工作提供了组织保证。

三是加强宣传，积极动员。我们组织人员深入煤炭企业开展宣传动员工作，向各煤矿负责人解释安装煤炭监控系统的重要性和必要性，明确企业在推广使用和管理过程中的责任和义务，疏导纳税人的抵触情绪，为推行工作奠定了良好的舆论氛围和思想基础。

四是明确职责，密切配合。推行煤炭产量监控系统涉及多个部门，工作量大。我们积极与政府各成员单位加强沟通，相互配合，及时协调解决工作中出现的一些具体问题，形成工作合力，保证工程进度和质量。

五是加强管理，注重效果。为了使监控系统能够发挥应有效能，我们多次召开专题会议，明确内部各部门职责，建立煤炭价格采集机制，畅通数据应用渠道，规范数据应用方法，强化税收征管措施，确保信息化支撑下的管理优势转化为税收优势。

（三）分步实施，扎实推进，监控系统安装工作有序展开

煤炭产量监控系统的设备安装工作较为复杂，需要经过现场测量、设备安装、网络调试和系统标定等一系列程序。我们制定合理方案，抽调大量人员，安排专用车辆，加班加点开展工作，在时间紧、工作量大、施工范围广、交通不便、秋雨天气多等多种困难情况下如期完成了所有设备的安装任务。

一是调查摸底，确定安装设备数量。2008年2月至5月，我局与国土资源局、煤管局等相关部门多次深入煤矿生产现场，逐个井口仔细查看，摸清了各煤矿主井、风井、副井的数量，各井口之间距离，是否有提升能力，安装监控设备套数等基本情况，掌握了煤炭企业安装产量监控系统的基础数据。

二是实地测量，确定设备安装位置。矿井端监控系统由称重计量和视频摄像两个子系统组成，系统安装的位置合适与否，直接影响到监控的准确度。7月份，我局税收管理员与重庆大唐称重系统有限责任公司人员现场办公，到每一个井口仔细测量，确定称重系统和视频监控系统的安装位置。

三是信号调试，保证数据传输畅通。由于煤矿企业大多分布在边远地区的大山深处，部分井口无线通信信号不稳定，有的地方信号与相邻省份交叉，影响数据传输。我们与移动公司密切配合，逐户测试井口现场信号强度，对信号不达标的地方采取增设信号放大器等措施逐一进行了解决。

四是组织安装，确保监控设备安装到位。为了保证煤炭产量监控系统能够全面监控煤炭企业的所有产量，我们对具备出煤条件的所有井口全部安装了监控设备。工程实施过程中，市局领导多次深入施工现场，研究解决相关问题，慰问施工人员，相关县（区）国税部门主管领导全程跟踪设备安装，实施工程监理，督促工程进度，保证工程质量。

五是实施标定，确保每套设备计量准确。对每套称重设备进行技术检测是系统安装必不可少的程序。市国税局与质量技术监督局、煤炭局、地税局通力合作，对全市155套称重系统的精度、374个矿车的自重一一实施标定，对每一煤矿的煤与矸石的比重进行测算。

六是监控检测，对安装不符合标准或规定的进行纠正。监控检测与实地安装工作同时进行，在监控中心我们对安装情况进行实时监控，对出现的图像不清晰、称重系统精度差、安装位置不合适、通信信号差等问题一一进行纠正完善。

经过全局上下多半年的努力奋战，煤炭产量监控系统于2008年11月份全部上线运行。从监控的初步情况来看，11月份，全市中小型煤矿申报缴纳增值税830万元，比去年同期增收558万元，增幅205%；与上线前相比，增收419万元，增幅102%。11月份监控产量达到42万吨，比上年同期申报产量增加27万吨，增幅180%。特别是因煤炭产量监控系统的陆续上线运行，全市中小型煤矿的税收征管效率明显增强，税收收入持续攀升。9、10、11月份分别入库增值税420万元、640万元和830万元，同比分别增长9%、131%和205%。2007年，全市中小型煤矿申报纳税的煤炭产量为160万吨，缴纳增值税3200万元。考虑到部分核算比较规范的煤矿可能增长幅度较小，全市监控煤炭产量按照增长150%预计，剔除价格因素每年预计增加增值税4800多万元。

四、促进煤炭行业精细化管理的思考

实践证明，煤炭产量监控系统是促进煤炭行业税收精细化管理的“助推器”。监控系统上线运行后，税务机关足不出户就可以了解每户产量情况，降低了征税成本，杜绝了偷逃税，征管质量明显提高。纳税人也能实时查看矿井每天的产量和汇总产量，减少记录守井人员，降低管理成本，实现了税企双赢。此外，国税部门可以将采集到的产量数据及时提供给地税、国土、煤炭等部门，规范税费征收，同时又有利于安监、煤炭部门加强对各矿井的控管，防止非法生产。在逐步探索煤炭行业精细化管理的过程中，我们有以下几点体会：

（一）多头并举，加强管理

加强煤炭行业管理，必须结合本地实际，抓住税收征管的薄弱环节，有针对性地采取措施，加强协调配合，多管齐下，形成征管合力，从日常监管、纳税评估、专项检查等多方面入手，开展全方位的税收管理，提升管理的精细化程度。

（二）找准破解征管难题的软肋

在管理实践中，我们不断探索煤炭行业精细化管理途径，先后采取建立行业管理办法，用特定指标进行纳税评估，开展税收专项检查等措施，但最终发现通过监控产量，以产定销、以销控税是效果最好的一种办法，抓住了解决问题的关键。

（三）完善相关配套管理制度

安装监控系统并非一劳永逸之举，必须建立健全配套的管理制度，加强对监控数据的集中整合和充分利用。目前，我们制定了《白银市煤炭产量监控系统管理办法》（试行），制作了《煤炭产量监控系统上线前后相关数据比对表》、《监控系统安装申请登记表》、《煤炭产量监控系统基础信息档案表》、《煤炭生产企业产销存月报表》、《煤炭监控产量调整申请表》、《煤炭企业监控产量告知书》等日常管理文书表格，充分利用监控数据开展分析比对和评估，增强了企业申报的真实性。另外监控系统反映的是每个煤矿的产量，不是销量，也不是销售额，不能作为税费征收依据，需要建立价格采集机制，按照以产控销的方式确定税费征收额。

（四）实现多部门联合作战

推行煤炭产量监控系统，光靠税务部门单兵作战难度很大，必须通过多部门配合才能顺利开展工作。此次推行监控系统，我们积极主动地向政府汇报，各级政府十分重视，非常支持，制定推行方案，成立领导小组，召开动员大会，安排530万元的专项资金，签订目标责任书。各成员单位都指定专人负责此项工作，在安装过程中基本上都派专人亲临现场协调指挥，使安装工作有序进行。

（五）督促企业完善账务核算

税务部门要以推行煤炭产量监控系统为契机，促进企业健全财务机制，保证税收法律法规得到正确执行。通过监控产量，全面掌握企业的生产经营情况，对达到一般纳税人标准的，督促企业建账建制，加强财务核算，全面落实发票管理制度，为实行查账征收奠定基础。

（六）形成监管合力

产量监控系统上线运行后，煤炭企业的税费负担会大幅度上升，税费征收的难度也将增加，故意破坏监控设备的现象将时有发生，需要政府各部门，特别是安监部门加大对煤炭企业的安全意识教育，需要各成员单位按照各自职责，加大对故意破坏监控设备的处罚力度，形成监管合力。