建立并完善中国的个人信用管理体系

第四节　建立并完善中国的个人信用管理体系

消费信用的受信主体是居民个人，消费信用的健康发展有赖于个人信用管理体系的建立与完善。

一、个人信用管理体系的内容

个人信用管理体系是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和，其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、制度来规范个人信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序提供制度保障。它包括个人信用档案登记管理制度、个人资信评估制度、个人信用风险管理制度以及个人信用风险转嫁制度等内容。

(一)个人信用档案登记管理制度

发达国家的金融机构在向消费者提供贷款前，一般都需要向专门的资信档案登记机构查询该消费者的个人资信历史记录。比如美国的邓白氏公司等，通过涵盖全国每个行业、成年人资信情况的电子信息系统，可以随时向金融机构提供即时的和历史的资料。即使在美国，法律法规也没有强制要求放款机构在发放贷款前必须要向相关机构查询借款者的信用报告，但是，降低风险的内在要求使得信用查询成为金融机构在向消费者发放贷款时的普遍做法。

(二)个人资信评估制度

金融机构对法人的贷款一般都有一整套的资信评估制度。对个人资信的评估制度就是在借鉴企业评级的基础上，运用科学合理的评估方法，对每一位客户的授信内容进行科学、准确的信用风险评级，为信贷决策服务。

(三)个人信用风险预警制度

个人信用管理不单是对放款之前的评估决策非常重要，在贷款发放之后也非常重要，其中，预警机制将成为控制风险的关键。通过风险预警机制，严格监控贷款流向，监控贷款者的收入水平变化，一旦发现客户出现问题或其他可能影响贷款安全的迹象，银行等授信机构就要采取相应的风险管理措施。

(四)个人信用风险管理制度

对个人信用风险进行管理，主要依赖以下几方面措施:一是制定相关的法规和契约，依法约束借款人的行为，包括国家制定的法律法规，金融机构内部制定的契约文本等;二是金融机构自己制定的一系列风险管理制度和措施;三是电子信息技术的应用和防范措施，主要是信用卡的风险防范。

(五)个人信用风险转嫁制度

个人消费信用给金融机构带来的风险，可以通过抵押、保险、担保等措施转嫁出去，以起到降低风险的作用。

二、我国个人信用管理体系建立的基础

(一)政府开始高度重视信用体系的建立问题

为了扩大内需，拉动经济增长，建立诚信经济社会，中国政府开始重视和研究个人信用管理体系的建立问题。1999年3月中国人民银行颁布了《关于开展个人消费信贷指导意见》，明确提出了“逐步建立个人消费贷款信用中介制度”、“信用制度是个人消费信贷业务发展的重要条件”等建议，给我国消费信贷的快速发展提供了契机，各家银行也积极筹划向全社会大力推行消费信贷业务，个人信用问题开始受到社会各方面的关注并引发了公众对“重塑信用”的讨论。党的十六大提出了“整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系”的战略任务。党的十六届三中全会进一步明确指出:“建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。”2003年4月召开的全国整规工作会议提出，用5年左右的时间建立起与国家经济发展水平相适应的社会信用体系的框架和运行机制。此外，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，确定了“建立法人对支付个人收入的申报制、个人收入申报制和储蓄存款实名制”等个人收入管理制度。2000年4月1日，我国正式颁布实行了《个人存款账户实名制规定》，该制度的推行成为建立我国个人基本账户和个人信用资料库的基础。特别指出的是，中国人民银行上海分行和上海市信息办于2000年2月联合印发了《上海市个人信用联合征信试点办法》，这是国内第一部联合征信的政策性管理办法，为联合征信拟定了初步的法律框架。这一系列文件与规定的颁布对促进我国个人信用制度的建设和发展起到了重要作用。

(二)中国已经初步建立了个人信用征信机构

中国已经初步建立了个人信用征信机构，个人信用联合征信开始起步。所谓个人信用联合征信，是指由第三方信用中介机构将分散在各商业银行和社会有关方面的个人信用和信誉信息汇集起来，进行加工和存储，形成个人信用档案信息数据库，为银行和社会有关方面系统了解个人的信用和信誉状况提供服务。中国已有一些信用中介机构从事个人信用调查、评估业务，如大公国际资信评估有限公司、中诚信国际资信评估有限公司、华安信用风险管理有限公司等。此外，邓白氏、惠誉、科法斯等国外信用机构也在积极发展中国市场。

1999年7月1日，上海成立了全国第一家专业性个人信用中介机构——上海资信有限公司，并正式开通了个人信用联合征信服务系统，首批100万上海市民的个人信用信息数据已进入服务系统的数据库。同年10月，大连、广州等市也相继建立了当地的个人信用服务中介机构。这些资信公司通过有偿采集个人资信信息、向社会提供有偿服务、自收自支模式的运作，基本形成了联合征信的框架。如上海资信有限公司目前实现了银行、通讯、公用事业等部门的联合征信，为我国建设个人信用联合征信体系和健全个人信用制度积累了实践经验，在协助商业银行有效地防范和规避金融风险、提高放贷效率方面发挥了重要作用。

(三)信用卡业务为个人信息资料的收集提供了基础

1986年中国银行发行了国内第一张信用卡——人民币长城卡，自此开始，我国的信用卡业务已经走过了20多年的发展历程。截止2006年上半年，全国银行卡发卡量已经达到9.6亿张，跨行交易笔数13.4亿笔，跨行交易金额达到7574亿元，通过信用卡业务，银行积累了丰富的消费者个人的基础性资料。

三、建立并不断完善中国的个人信用管理体系

西方发达国家的个人信用管理体系经过100多年的建设，已经形成了科学化、规范化、法制化的运行机制，并且成为市场经济运行的坚实基础。我国的个人信用管理体系建设是在“九五”末期国内市场出现疲软、内需不足的形势下提出并开始起步的，随着我国商业银行消费信贷业务的开展和整顿市场经济秩序的深入进行，个人信用管理体系的建设取得了一定进展，尤其是上海市从2000年开始的“个人信用联合征信服务系统”的开通和试点为我国个人信用制度建设积累了宝贵的经验。但这一制度建设毕竟刚刚起步，还没有形成相对完善的体系。

比如，由于在收集个人信息方面没有切实的法律依据，同时，由于相关法律法规建设滞后，个人信用征信公司在征信业务的运作中，对个人合法权益的保护未引起重视。因此，比照西方国家的做法，我国在建立和完善个人信用管理体系方面确实还有很长的路要走，还有很多的工作要做。

(一)加快个人信用立法步伐

我国现行法律体系涉及个人信用方面的规定较少，没有一部专门法律、法规来调整个人信用活动中的各种利益关系，即使少数相关的法律，比如《担保法》、《贷款通则》、《合同法》等与经济活动相关联的法律制度，与个人信用的衔接也不够，法规中没有明确的条文确定对个人失信行为的惩罚力度和方式。

从制度方面看，虽然我国正式颁布并实行了《个人存款账户实名制规定》，这为建立我国个人信用资料库提供了基础，但是目前我国个人破产制度、社会保障制度、个人财产申报制度、个人账户制度等尚未出台，导致个人及其家庭的收入状况不透明，成为制约我国个人信用体系建立的制度瓶颈。

1.对现行相关法律法规进行修订。

我国的个人征信数据源至少与10个以上的政府部门有关，或者由这些部门负责管理。除国家《保密法》、《商业银行法》、《税收征收管理法》、《储蓄存款管理条例》等法律法规对数据有限制规定以外，目前尚没有其他对个人征信数据进行管理的政策法规，也没有对那些不可以向社会公开的个人征信数据进行严格的界定。应该尽快出台关于征信数据开放和规范使用征信数据的法律法规。

(1)应该建立界定数据开放范围的法律或法规，其中包括必须开放哪些数据，以及对不依法开放数据的机构如何惩罚;

(2)应尽快出台关于界定数据保密范围的法律或法规，即在强制性公开大部分征信数据源的同时，确定必须保密的部分，以及确定征信数据经营和传播的方式。同时，有必要建立一个关于政府部门、企业和公民个人必须依法提供真实数据的法律或法规，并设置严惩提供虚假信息和数据行为人的条款;

(3)随着我国个人信用制度的逐步建立，信用调查机构在开展联合征信活动中不可避免地会触及一些个人隐私。因此，在个人信用立法中，应该对保护个人隐私权进行明确规定。

有关保护个人隐私权的法律法规，应尽量体现以下几个方面的内容:

①征信必须取得被征信者的同意，即被征信者应该拥有征信活动的知情权，这应成为联合征信的前提条件。同时，除了法定的强制性提供信息外，征信机构在进行提供个人信用信息的商业行为时，应事先征得被征信者的许可，这样可以保证信息不被滥用，并减少征信机构和被征信者之间的纠纷。

②征信必须符合一定的法定程序，要在国家法律、法规许可的范围内以合法的手段开展联合征信工作，而不能采取窃取、骗取、夺取等非法手段。

③在信息收集方面应该仅限于对客观事实的描述和记载，在信息评估方面应该以国际通行的惯例和中国的国情为依据，要始终坚持客观、公正的价值取向。

④除法律规定以外不得向第三方随意泄露个人信用信息，个人信用资料的使用应该有明确的目的和合理的范围，即信息服务对象应该是根据法定的或约定的事由，在“善意使用”的原则下确定。

⑤赋予征信者及时消除错误信息、更新过时信息的权利，即信息调查机构对收集、存储的信息应该进行动态监测，注意信息的准确性和时效性。

⑥必须对联合征信过程中侵害个人隐私权的不法行为者追究民事责任甚至刑事责任，给予相应的法律制裁。

2.完善配套制度建设。

(1)进一步完善个人储蓄存款实名制，为个人信用制度奠定基础;

(2)建立个人财产申报制度，保证个人财务数据的完整;

(3)建立个人基本账户制度，保障个人征信能及时与主动进行;

(4)建立个人破产制度，允许个人在一定条件下进入破产程序，豁免其剩余债务，保障个人信用制度良好运行;

(5)建立个人信用担保、保险制度，以分散和共担个人信用风险。

此外，完善的社会保障制度、住房制度、医疗制度等都是建设个人信用制度所需要的相关配套制度。

(二)发挥政府在个人信用制度建设中的重要作用

在我国现阶段单纯靠市场的力量来推动个人信用制度的建设是不现实的。政府应在借鉴各国经验的基础上，采取有效措施，在发展的初期通过制定政策、协调有关部门开放数据、组织建立统一的数据检索平台等措施积极推动个人信用体系的发展，争取在较短的时期内，以较低的成本初步建立个人信用管理体系，并提供制度上的保障。但是，政府在积极推动个人信用制度建设的同时，一定要明确自身的职能。

1.制定相关的法律法规，强制有关行政机构和社会部门以法定途径和方式将个人征信数据以商业化或义务的形式向个人信用中介机构开放;

2.制定相关的行政法规，规范信用资料的公开、合法、正当的收集与使用，在条件成熟时，作为个人信用立法的提案人，促进个人信用管理相关立法的出台，实现个人信用管理有法可依;

3.加强信用行业管理，监督个人信用中介机构，使其合理、合法地利用和传播征信数据，严厉制裁各种违规行为;

4.在个人信用数据信息化建设初期保证必要的资金投入。

(三)对个人信用制度建设进行统一规划和领导

尽快建立一个设置科学、机制灵活、管理规范的个人信用管理机构，是建设个人信用制度的必要条件。可考虑由中央银行与政府有关部门共同联合组建个人信用实施领导小组，负责全国个人信用联合征信的推广、管理工作，并分别负责协调金融机构和政府有关部门的关系，协同政府相关部门制定个人信用的有关法规，充当信用立法方案的提议人，制定相应的行业标准等。领导小组办公室可以设在中国人民银行，中国人民银行作为主要的推动者和管理者。为便于区域化合理布局，人民银行各大区行与所辖省区的政府部门成立相应机构，负责本区域个人信用联合征信的推广、协调、管理工作。

(四)促进个人信用中介机构的发展和数据库建设

完善的个人信用制度必须有健全的个人信用中介机构作为组织保障，个人信用中介机构将分散在不同部门的个人信用信息在统一的原则下进行汇总、分类、储存，形成统一的个人信用档案，并向特定的对象提供服务。个人信用制度的各种效应正是通过专业的个人信用征信机构的各种经营活动得到体现。

1.个人信用征信机构的模式。

从国际上来看，个人信用征信机构的设立、运行有三种基本模式可供选择:一是以欧洲为代表的以政府和中央银行为主导的模式，这种模式是政府通过建立公共的征信机构，强制性要求企业和个人向这些机构提供征信数据，并立法保证这些数据的真实性，这种做法的效率比较高;二是以日本为代表的会员制模式，即个人信用信息机构由会员单位共同出资组建，只有会员单位才能享受到个人信用信息机构提供的信息，同时各会员单位有义务向信用信息机构提供其掌握的准确而全面的个人信用信息;三是以美国为代表的、完全依靠市场经济的法则和运作机制，靠行业的自我管理形成具体的运作细则，政府仅负责提供立法支持和监管信用管理体系的运转。在这种运作模式中，利益导向是核心。

就第一种模式而言，在我国建立一套个人资信调查和报告系统，相应的投资和维护费用很大，国家财政负担较重;就第三种模式而言，在我国相关个人信用数据开放的法律、法规不健全的情况下，纯粹的商业化运作可能带来信用数据收集困难的问题，从而制约个人信用制度的建设。因此，借鉴西方征信制度发展的经验，根据我国的现实情况，宜采取以政府和中央银行为主导，以会员制为核心，以股份有限公司为主体的模式组建我国的个人信用征信机构。

2.个人信用征信机构建立的步骤。

我国个人信用征信机构的组建应采取渐进式策略，在条件成熟的大城市率先设立征信公司，并以此为中心，构建区域性辐射网络，最后实现构建全国性个人信用体系的目标。

(1)在有条件的地区，设立区域性个人信用信息机构，并把业务严格限制在本经济区内。

(2)引入竞争原则，允许各经济区域内的资信公司业务向其他地区渗透，逐步实现区域性资信公司向全国性资信公司转变。

(3)按照市场选择为主，政府或央行选择为辅的原则，构建全国性的个人信用信息机构，并进一步完善信用制度，实现我国个人信用制度建设的最终目标。

3.建立个人征信机构的个人信用信息库。

建立个人信用信息库可按“部门逐渐联合”的原则进行。

(1)由当地人民银行牵头，以各商业银行为单位，打破“行际”信息封锁的局面，实现银行系统内部的联合征信;

(2)由当地个人信用领导小组办公室牵头，联合证券公司、保险公司、公用事业单位、“三金”管理处、财政、税收、审计、司法、街道等所有拥有个人信用信息的部门，实现本区域个人联合征信;

(3)条件成熟时，由全国个人信用领导小组牵头，对各区域间个人信息库进行联网，实现全国个人信用信息共享。

(五)充分发挥行业协会的作用

作为个人信用管理体系的重要组成部分，个人信用管理行业协会的建立对促进个人信用制度的建立和良好运行能起到重要作用。社会信用体系比较完善的国家和地区都有个人信用管理行业组织或民间机构，如美国信用管理协会、信用报告协会、美国收账协会等。我国在个人信用制度建立和完善的过程中，也应该充分发挥个人信用管理协会的作用。这一机构的主要任务是开展个人信用管理与应用研究，提出立法建议或接受委托研究立法，提出有关个人信用管理法律草案;制定个人征信行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度;建立科学的个人信用评价标准;协调行业与政府及各方面的关系;促进行业自律;加强行业从业人员培训等。

(六)建立相应的惩罚机制，提高个人守信意识，培育诚信文化

个人信用制度的运行中，对失信行为的惩罚机制是极为重要的一环。严厉的惩罚机制，将加大消费者的失信成本，保护守信者。我国个人信用制度惩罚机制的建立可以从以下几个方面进行:

1.建立合理的惩罚尺度，对不同程度的失信行为施以相应的处罚;

2.建立快速收到有关失信行为的信息或举报机制;

3.根据失信行为的严重程度，将个人的不良信用记录按照时间长短不同记录于各相关数据库中;

4.建立被惩罚人申诉机制;

5.对诬告、诽谤者诉诸法律。

本章小结

消费信用是市场经济发展的必然要求，它对扩大内需、拉动经济增长具有重要作用。在中国的消费信用发展过程中，消费信贷担当了主要角色。从经济理论的角度分析，消费信用作为一种经济活动，必然会产生风险，这是由经济活动的本质决定的。西方国家对个人消费信用风险防范的主要手段是担保、保险和贷款证券化。

个人信用征信体系是消费信用发展的基础，个人征信机构是具体执行信用信息数据库的建设和经营的责任者。同时，政府推动与市场运作相结合是建设中国个人信用征信机构的最佳方式。

在国内个人消费信贷和信用卡业务迅速发展的情况下，无偿征信模式是降低征信机构的营运成本，扶持和加快征信机构发展的重要途径之一。

个人信用管理体系是指在经济生活中管理、监督和保障个人信用活动的一整套规则、政策和法律的总和，其主要目的是为证明、解释和查验自然人信用情况提供依据，并通过一系列法规、制度来规范信用活动当事人的信用行为，提高守信意识，为建立良好的市场经济运行秩序提供制度保障。个人信用管理体系包括个人信用档案登记管理制度、个人资信评估制度、个人信用风险管理制度以及个人信用风险转嫁制度等内容。本章还对如何建立我国的个人征信体系进行了探讨。

基本概念

消费信用、有效需求不足、持久性收入假说、生命周期假说、零售信用、现金信用、消费信用风险、逆向选择、个人信用征信体系、个人信用管理体系

练习与思考

1.按照不同的划分标准，消费信用有哪些不同的表现形式?

2.简述消费信用产生和发展的理论基础。

3.从理论上分析消费信用风险存在的必然性。

4.结合我国宏观经济现状，分析消费信用对经济增长的拉动作用。

5.如何在中国建立个人信用征信体系?请谈谈你的看法。

6.论述我国个人信用管理体系建设的构想。