关于加强税收执法风险管理问题研究

关于加强税收执法风险管理问题研究

李博华

随着我国社会主义市场经济的发展，税收在经济工作中的重要角色地位越来越突显，社会各界对税收的关注度不断提高，而在税收法制进程不断加快，税收征管改革不断深化，税收管理要求不断精细化、科学化提高以及纳税人维权意识不断增强的环境下，税务人员的执法行为时刻受到多层次的监督和制约，潜在的执法风险逐渐显性化，面临的执法风险也在不断加大。如何构建有效的税收执法风险管理体系，防范和控制日益增多的税收执法风险，进一步优化税收执法环境，全面提升税收执法水平，已成为当前税务部门面临的一项重大课题。本文旨在将风险管理理论引入税收执法领域，科学界定税收风险范畴，借鉴国际经验，深入剖析当前税收执法风险管理中存在的问题和原因，探讨构建税收执法风险管理方法体系，以期对税收执法风险进行有效防范控制，最大限度地降低税收执法风险。

一、税收执法风险管理的内涵

（一）风险与税收执法风险的概念

1．风险的概念

德国社会学家卢曼说，我们生活在一个除了冒险别无选择的社会。风险已经成为我们生产生活的必要组成部分，它无处不在，无时不在。基于对风险的理解和认识程度及研究的角度不同，不同的学者对风险概念有着不同的解释，关于风险的概念主要有以下几种代表性的观点：（1）风险是事件未来可能结果发生的不确定性。（2）风险是对预期结果产生负面影响的不确定性。（3）风险是实际结果偏离预期结果的概率。（4）风险是指损失的大小和发生的可能性。（5）风险是可能对某一经济主体实现它的目标的能力带来负面影响的因素。

综合以上观点，风险包括“不确定性”和“负面性（损失）”两个基本特征。风险的本质就是一项事件结果的不确定性，这种不确定性体现为对预期结果产生的负面影响。

2．税收执法风险的概念

税收执法风险是指税务机关及其工作人员未按照法律、法规、规章和制度的规定实施执法行为，依法或依规定应当承担的不利后果的可能性。根据目前系统内部责任追究、执法监督和监察、外部司法责任追究实践中的案例统计分析，当前税收执法风险具体指侵权和渎职带来的风险。税收执法行为是税收执法风险发生的核心要素。执法风险伴生于税收执法行为。税收执法风险主要研究税务机关和税务人员在执行税法过程中的风险，对纳税人的税法遵从风险和税务机关及税务人员的廉政风险进行综合考虑。税收执法风险在整个执法过程中都有分布。高发于以下领域或环节：税务登记环节、逾期处罚环节、资格认定环节、发票领购、使用环节、税款征退环节、检查评估环节、税收保全和强制执行环节、税务行政复议和行政诉讼环节。

税收执法风险主要因超越职权、程序违法、执法侵权、适用依据错误、案件定性不当、证据瑕疵、自由裁量权滥用、拒不作为、执行不力等情况直接诱发。

税收执法风险按危害的后果严重程度分为刑事责任的执法风险、行政责任的执法风险、执法过错责任追究风险、内部管理规范要求带来的风险和声誉损失风险；按行政行为是否履行分为行政不作为风险和行政作为风险；按照适用法律依据不同分为程序性风险和实体性风险。

（二）税收执法风险管理的概念

税收执法风险管理是指税务机关应用风险管理理论，围绕税收执法的战略目标，通过在管理的各层级和执法过程中执行风险管理的基本流程，对税务机关及税务人员具体执行税收法律法规行为、应履行职责而未履行、未正当履行职责行为带来不利后果的可能性加以全面风险识别，运用一定技术进行估测排序，有重点地加以风险应对和防范，培育良好的风险管理文化，建立健全风险管理体系，为实现风险管理的总体目标提供保证的过程和方法。

税收执法风险管理重在事前风险防范管理和事中风险的阻止、消减，而不是事后问题处理。研究的内容应该是哪些条件、哪些原因会导致风险的发生，根本原因、主要原因是哪些？通过对风险发生概率和后果的测量评估，将风险陈述转变为按优先顺序排列的风险列表。继而根据风险大小、成因进行决策应对。通过阻止风险发生的条件、机会，进行针对性管理。通过建立科学的风险流程和职责体系、作业模板，提高风险应对能力，落实风险规划要求。

（三）税收执法风险管理的基本原则

1．全员参与

税收执法风险管理必须要人人参与才能保证效果。从风险的排查识别、到风险的量化排序、风险应对方案的选取实施，都需要从上到下的一致关注、一致推进。各级领导干部要高度重视，亲自负责，积极推动，不断督促。这是税收执法风险管理贯彻落实的第一法宝。要注意调动基层一线人员的积极性，发挥其主观能动性，进一步完善、落实税收执法风险管理的各种要求、流程，才能促进税收执法风险管理体系的健全，切实取得成效。同时，基层一线人员又是执法风险管理的重点人群。

2．全面管理

税收执法风险管理要通过完善内部流程、职责，使风险管理的目标和要求分步骤渗透到各项执法业务过程和各个操作环节。逐步实现对税收执法全过程、全部事项实行风险控制。要在关注操作层面风险的同时，实施全方位风险管理，拓展到外部环境、内部人员配备教育等层面。

3．简单易行

税收执法风险管理作为风险管理理论的实践应用，应坚持简单易行、便于操作的基本思路。复杂的理论指导、过于繁琐的程序、内容庞杂的表格不但给基层一线增加太多工作量，引来反感，更会严重损害税收执法风险管理的生命力和活力。在基层操作实践环节必须贯彻精简高效的思路。

二、当前加强税收执法风险管理的现实意义

在当前税收执法风险日益多样化、复杂化、隐蔽化情况下，加强税收执法风险管理，既是严格依法治税、提高税收征管质量的客观需求，又是提高税务干部自身风险防范意识，保障干部敢于执法、公正执法、安全执法的现实需要，对加强税收执法权运行全过程的控制和监督，推进依法治税，规范权力运行，降低税收执法风险具有十分重大的现实意义。

（一）加强税收执法风险管理，是推进依法治税的重要措施

依法治税是税收工作的灵魂，贯穿于税收执法的全过程。当前，我国的依法治税工作虽然取得了显著的成效，但是由于受到税收执法内外部环境因素的制约，依法治税工作在很多方面还不容乐观。实施税收执法风险管理，对税收执法权实行全方位、实时化的监控，有利于增强税收执法人员依法治税意识，规范税收执法行为，从源头上预防违法、违纪行为的发生，将执法风险消除在萌芽状态，确保将依法治税工作落到实处。

（二）加强税收执法风险管理，是防范与化解税收执法风险的现实需要

近年来随着依法治税的加快推进，纳税人依法纳税、维权意识不断增强以及全社会对税收关注度的提高，税收依法行政能力面临着执法环境变化所带来的严峻挑战。同时，由于某些税收政策法规还不够完善、税收执法内部岗责体系设置不够科学、办税流程不够优化，税收执法中“淡化责任，疏于管理”问题仍较为明显，执法风险不容忽视。目前税收执法风险主要表现为：一是行政法制建设的不断完善对行政执法行为形成了严格的约束与税收执法体系本身不健全的矛盾，带来了执法者依法行政的难度；二是体制转轨和社会急剧转型所带来的多元化利益诉求和市场经济运行的不规范，增加了税收行政执法的难度，由此而带来的风险转嫁也越发明显；三是地方政府为谋求地方经济的快速发展而出台一些走在法律边缘的“保护”、“发展”、“减免”、“优惠”政策不可避免地给行政执法增添了法律风险；四是税收管理体制的改革对税收精细化管理要求增加了税务干部行政行为的责任约束，同时，由于制度体系设计的不科学和业务规则设置的不统一、不稳定，使得执行者的行为风险陡然增加；五是现代税收管理对税务干部的能力素质要求更为严格，税务干部知识结构的改善和业务技能储备跟不上现代管理的要求；六是多元时代所形成的多元价值对税务干部行为的影响和渗透力越来越大；七是违规违纪行为的表现形式及手段越发隐蔽，加之查处不及时或不力，导致风险警示作用弱化；八是行政机关内部监控不健全、不完善，缺乏有效的监控手段，风险监控机制尚未有效建立等。这些问题的存在，影响着税收执法环境的改善和税收职能作用的有效发挥。当前加强税收执法风险管理，切实增强执法人员的风险防范意识，建立健全税收执法风险管理体系已成为降低税收执法风险的必然选择。

（三）加强税收执法风险管理，是提升税务行政管理水平的有效手段

税务行政管理的科学化、精细化、规范化程度，决定着税收执法风险的大小。税务行政管理行为越规范，科学化、精细化程度越高，税收执法风险就越小，加强税收执法风险管理，同样也能促进税务行政管理的科学化、精细化、规范化。实施税收执法风险管理，将风险监控延伸到税务管理的全过程，可以及时发现税务机关在管理上、制度上和监督制约机制上的薄弱环节和存在的问题，通过实施全面质量控制，明确每一岗位的职责标准、质量目标、业务流程、操作规范，促进税收管理的科学化、精细化，使税务管理更加规范、有序和高效。

（四）实施税收执法风险管理，是构建和谐征纳关系重要保证

和谐征纳关系是和谐税收的关键，主要体现为税务机关依法征税，全面、正确地贯彻执行国家的税收法规和政策，维护纳税人的合法权益。纳税人依法履行义务，严格按照国家税收法律法规的规定，自觉依法诚信缴纳税款，对税收工作给予理解、配合，征纳双方相互信任、相互支持。加强税收执法风险防范与控制，明晰税收执法风险责任，可以促进执法人员依法行政，规范执法，切实维护好公民、法人和其他组织之间的合法权益，创造良好的执法环境。同时，通过实施税收执法风险管理，积极引导纳税人建立、健全税务风险内控机制，及时帮助纳税人化解各项纳税风险，有利于降低涉税风险和税收成本，提高纳税遵从度，营造和谐的征纳关系。

（五）加强税收执法风险管理，是推进税务干部队伍建设的必然要求

在税收执法过程中，如果税务干部长期面临着较大的执法风险，必然会挫伤执法人员的信心和工作积极性，严重影响税收执法队伍的稳定。加强税收执法风险防范，就要求执法人员进一步提高思想素质和业务素质，减少政策执行偏差和税收执法的随意性，从而有效降低税务人员受到法律追究的概率，在一定程度上保障税务干部的人身安全，有利于税务机关打造一支规范、高效、安全的执法队伍。

三、我国税收执法风险管理现状

近年来各级税务机关围绕依法治税这一主线，深化税收征管改革，全面推行税收执法责任制，强化执法责任追究及监督制约，对于税收执法风险管理体系的建立和完善起到了积极的推动作用。1995年，国家税务总局提出并试行“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查”的税收征管模式，从征管机制上进一步划清征纳双方的法律责任，建立了从纳税申报到税款入库、从岗位设置到岗责考核、从环境优化到执法监督多方面、全方位的税收管理制度，初步形成靠制度管人、靠机制控权、靠科技兴税、靠公开监督的法治型征管机制。2001年5月1日新《中华人民共和国税收征收管理法》的实施，明确了征纳双方权利义务关系，把保护纳税人合法权益和规范税收执法行为作为重点内容，在重视税务机关权力保障和执法措施，保证有效执法的同时，强化了对税收执法权的监督，为全面推进依法治税特别是规范执法提供了重要的法律保障。2001年8月，全国税务系统依法治税工作会议上，首次提出“建立以执法责任制为核心的考核管理机制”，发布了《关于全面推行税收执法责任制的意见》及《税收执法过错责任追究办法（试行）》，明确了税收执法责任制的涵义、原则、内容及框架，初步建立起全国统一的税收执法责任制度体系。2005年3月，国家税务总局在总结各地税务机关实践经验的基础上制定发布了《全国国、地税系统税收执法责任制岗位职责和工作规程范本（试行）》、《税收执法责任制考核评议办法》，修订了《税收执法过错责任追究办法》，对税收执法责任制岗位职责和工作规程、评议考核机制、执法过错责任追究等都作了详细规定。税收执法责任制的全面推行，形成了相互制约、相互监督、相互促进的权力运行监控机制，有效防止和减少了随意执法行为的发生，征管质量和效率明显提高。2009年4月，国家税务总局发布了《全国中长期税收征管工作规划（2010—2015年）》，首次从征管战略层面提出税收风险管理，对税收风险管理的概念、风险识别、风险应对能力、风险管理的重点、运行机制、防范措施等内容进行了较为详细地阐述，明确要求今后将在税收工作的各个方面、各个环节、各个过程进行风险防范和控制。同年6月，在全国税收征管和科技工作会议上也明确了当前和今后一个时期税收征管和科技工作的指导思想为“确立信息管税思路，树立税收风险管理理念”。风险管理已成为当前及今后税收征管工作的主旋律、中心轴及发展方向。各级税务部门已充分认识到加强风险管理不但是依法治税的必然要求，而且是构建和谐征纳关系的良好途径，不但是提升纳税遵从的需要，而且是提升税收执法管理水平的重要手段。但我们也必须看到，当前我国税收执法风险的防范和控制工作还处于一个比较初级的阶段，由于没有科学的方法论作指导．没有形成较为系统的框架体系，实践中的许多措施显得较为零散．有的效果也差强人意。这些问题必须引起各级税务管理者、决策者的重视。

（一）在内外环境方面

（1）在一些领导和税务干部头脑中，税收执法风险意识不强，有的认为风险管理等同于强化监督．或仅在发生失职渎职事件后进行问题补救，缺乏把风险管理贯穿各项税收工作的主动精神、整体观念、系统意识。（2）现行税收制度体系结构不完善、科学性不足，法律级次偏低、法律法规衔接不够，且考虑发挥税收职能作用多，考虑税收执法风险容量不足，造成税务机关执法依据不完备，执法者掌握和运用难度偏高，征管体系自身的风险防御能力不足，给税务机关的执法行为留下了较多隐患。（3）税收执法风险管理尚未作为一项工作职能明确纳入各级税务机关的工作范畴，没有专门机构和专职人员研究、推动税收执法风险管理工作，这与税务机关所面对的日益升高的执法风险形成了鲜明落差。（4）税务干部的法治教育和职业道德教育的针对性有待加强。执法风险的防范意识有待增强。（5）税收执法的外部环境有待进一步改善。

（二）在目标设定方面

（1）税收执法风险管理基本上还没有被纳入决策者和管理者的视野，成为税收改革和发展战略的重要组成部分。（2）目前尚缺乏对税收执法风险管理的主要任务和目标进行系统的研究和定义。（3）对于当前税收执法体系所能承受以及未来可以承受的风险容量未进行过充分的测量，也还没有科学有效的测量机制和方法。

（三）在风险识别方面

（1）对税收执法风险发生的研究大部分停留在具体行政行为方面，而对其内在的影响因素分析与理解不足。（2）对于税收执法风险特别是潜在风险的识别尚无科学、系统的方法和手段。（3）对于如何及时、有效地洞察发生概率较高的税收执法风险还缺乏针对性强的措施。（4）对于税收执法风险与机会还缺乏辩证地认识和理解。

（四）在风险评估方面

（1）税收执法风险评估机制尚未建立健全，对如何从制度上确定风险评估的主体、程序、标准和评估结果的应用缺乏系统的操作办法。（2）风险评估缺乏科学方法论指导，基本停留在经验判断阶段，还没有一套科学的模型作为评估依据，没有形成科学的评估方法。（3）对税收执法风险的评估主要停留在固有风险层面，对采取防范措施后仍然存在的剩余风险缺乏评估和管理的意识。

（五）在风险应对方面

（1）税收执法风险的应对策略设计不足，没有防范和控制税收执法风险的措施及其适用要件的确定办法。（2）缺乏整合的风险应对观念，对税收执法风险的应对基本停留在一事一议、一案一策的阶段。（3）对税收执法风险防范和控制的成本和收益分析不够。

（六）在风险控制方面

（1）受到人力资源相对不足和执法任务快速增长的影响，税收执法权的职责分离存在设计的科学性不足和执行的难以到位问题。（2）税收征、管、查、审等环节内部及相互之间的互动机制尚未建立健全，导致信息不对称和协调配合不够，降低了执法风险的防控能力。（3）税收征管质量考核、工作人员业绩评价与税收执法风险控制缺乏有效衔接。（4）税收执法的自由裁量权存在有的裁量要件细化不够，运作程序不规范，过程不够透明，缺乏配套制度约束：有的自由裁量权运行缺乏跟踪指导，预警机制还不健全；自由裁量过程的责任分解不够科学．责任追究机制尚不完善。

（七）在信息与沟通方面

（1）在一定程度上存在税收执法人员不能全面、及时、便捷获取各种法律法规和相关政策规定信息的问题。（2）税务机关专业化运作与信息高效共享之间仍然存在矛盾，相关的制度机制和手段需要进一步完善。（3）税务机关与相关政府部门之间的信息共享，税务机关与司法机关之间税收执法风险防控和业务交流工作需要加强。

（八）在风险监控方面

（1）税收执法管理信息系统的业务监控范围还不够全面，系统指标设计的科学性还有待提高，相关的申诉、复核、追究制度仍需完善。（2）税收执法风险的内部监控尚未实现信息化、动态化、日常化。（3）外部监督的力度需要加大，方式方法还需继续完善。

四、税收执法风险管理的国际借鉴

（一）OECD和欧盟税收风险管理经验

经济合作与发展组织（OECD）税收政策与管理中心早在1997年就发布了关于税收风险管理的一般指导原则，首次将风险管理理论引入税收征管实践。2004年OECD又发布了纳税风险管理指导解释，对税收征管风险管理程序做了更详细的说明。OECD的指导原则及其解释论述了两类征管风险，即收入风险和纳税风险。欧盟从2004年开始着手制定税收征管中的风险管理指导原则，2006年2月正式发布。OECD和欧盟的这两大指导原则在对风险管理理论的引用上大体相同，但是立足点有差异：OECD主要从纳税人角度分析征管风险，而欧盟则主要从税务机关角度分析征管风险。

欧盟税收风险管理指导意见中对风险管理的过程是这样描述的：第一步是风险识别。在风险识别阶段，首先是对风险进行分类，然后对分类后的风险进行等级鉴定，确定风险区域或纳税人群体，随后按照风险的来源进行风险识别的完善，风险识别阶段的结果是形成风险图。风险图显示了风险预期发生的地区、纳税人群体或行业，方便进入下一阶段的风险分析。第二步是风险分析，在这一阶段对在前一阶段已经识别的风险通过大量的数据使用计算系统机依次进行系统的度量、分组、分析。第三步是风险排序、确定优先次序并评估。按照不同的指标对风险进行排名，确定优先次序，然后进行风险评估，确定风险的不同处理方式。第四步是风险处理。在进行风险分析评估后，风险管理过程的下一阶段就是要选择正确的处理方法，并且要保证在正确的时限内以正确的方式进行处理。通常的风险处理方法是：一是转移风险。二是减少风险。这其中又包括三种类型，一是限制机会，使得犯错误变得不太可能。二是减少非故意错误，使得人们难以犯错误。三是减少故意性错误，使得犯错误是一种冒险行为。三是风险覆盖。就是说采取强制管制的措施，挽回风险损失。第五步是风险管理评价和反馈。首先评价可以帮助组织本身在如何处理风险时的有效性。其次，评价过程中获得的信息要反馈给风险管理过程的每一步。

欧盟各国大致都按照这样的一个风险管理过程，将风险管理引入到税收征管的过程中，有效的防范税收收入风险、纳税遵从风险和执法风险。

（二）澳大利亚税收风险管理经验

近年来，澳大利亚国税局（简称ATO）对风险管理运用于税收管理做了积极有效地尝试，他们的实践证明，以完整的管理理论为基础、以会计准则为依据、以数理技术和计算机技术为支持的税收风险管理，可使税收管理更规范、更具有科学性。

1．确定税收风险管理目标，建立税收风险管理体系

ATO将税收风险管理贯穿于ATO各部门、各税种对纳税人的管理之中。它所要达到的目标是：最大可能涵盖ATO管理的各个行业；集中于当前的问题；确认重大事项；确定风险最大的领域；确认进行了税收筹划的领域；确认法律需要修订的领域等。税收风险管理的核心内容，包含风险识别、风险估测、风险评价在内的税收风险评估。

ATO引入税收风险管理之初，曾遭到外界对其评估方法、水平、能力的质疑。那么，如何建立科学、合理的税收风险管理体系，解除外界对税务机关风险评估能力的疑虑呢？ATO认为，凭经验和想象建立的税收风险管理体系是经不起检验的。为此，ATO组织了有专业知识和经验的工作人员，按澳大利亚特许会计师协会审计原则，建立了税收风险评估模型，同时设计了案例模式，并通过培训提高税收风险评估人员的水平，以使税收风险评估具有科学性、不同人员评估同一事项具有一致性。

2．税收风险管理的主要步骤

（1）信息的采集。税收风险评估的第一步工作，是对纳税人有关信息进行采集，信息来源于外部和内部。外部信息主要来源于：经过工作人员甄别后的举报，海关、银行、移民局、煤气、水供应部门、车管部门、土地房产部门、股票交易市场信息以及外部商业数据库（该数据库每年提供澳大利亚1000户企业情况、母公司情况、5年赢利情况）等；内部信息主要来源于税务局数据信息库：包括纳税申报、以前年度的税收风险评估资料、以前年度的审计资料等纳税人情况。所有的内部、外部信息全部录入税务机关计算机网络，供评估人员调用。

（2）信息的分析。ATO的税收评估人员将采集的内部和外部信息及评估员个人采集的信息输入由专家、行家设定的标准和方程式中，自动形成几个报告，主要有财务分析、国际信息分析（包括关联企业分析、财务指标分析、申报分析）、欠税情况分析、征收情况分析、营业行为报表（简称BAS）分析等。然后评估人员再以个人的分析和经验修正报告，保证了信息分析的质量和统一性。

ATO的机构中还设有问题专家小组，成员是各专业问题的专家，如资本利得税专家小组（负责资本利得税问题）、国际税收专家小组（负责国际税收方面的问题）以及与其他国家的税收协调、转让定价等问题。当评估人员在评估中有专业和技术方面的问题时，由他们提供帮助、提出处理建议。

（3）税收风险的确定。ATO认为，理论上100%的企业都应被进行税收风险评估；ATO同时认为，纳税人对税法的遵行情况就像一个下宽上窄的金字塔，对处于金字塔不同层次的纳税人应采取不同的管理方法。金字塔的底层是广泛的、守法的纳税人，他们支撑着国家税收制度的运行，对他们的管理策略是自我管理，建立自我评估机制，税务机关对其进行简单的监督和观察；金字塔中间主要是金融、贸易等行业，他们会在守法的前提下尽可能少纳税；金字塔上层是抵触税法、不守法的纳税人；对中间层和上层的纳税人的管理应具有强制性，通常采用税务审计和移送法办方法。依据金字塔管理思想，从资源配置角度考虑，税收风险管理的重点实际上是年营业额较多的纳税人和亏损多、高风险的企业。ATO的税收风险评估人员在对各类信息进行详细分析的基础上，按行业、风险程度高低对企业进行分类、分级，这样不仅有利于税务机关充分认识税收风险所在，及时实施有效管理，也对处在风险区的企业起到警示作用。

（4）税收风险的审计。ATO在确定纳税人的潜在风险、具体风险、可能逃避的税收后，提出处理方法和策略，以达到控制风险的目的。在风险确定后，评估人员会以面谈或电话的方式给纳税人一个解释的机会，如果纳税人解释清楚则解除风险，不需要进行下一步工作，以节约时间、节省成本、增加税务机关执法的透明度，改善与纳税人的关系，同时能促进税法的正确执行。ATO专家认为，风险评估一开始就介入法律程序，易造成税务机关与纳税人关系紧张，增加税收成本。如果纳税人解释不清或解释不能使评估人员满意，由评估人员进入审计程序，进行实地审计。审计后如果确认纳税人有逃税、避税行为，予以处罚；如果税法本身存在问题，则向有关部门提出修改、补充税法的意见。审计结束后，所有税收风险评估资料进入ATO资料库，供以后评估者参考，以保证对下一个纳税人处理的前后一致性。

五、对加强税收执法风险管理的建议

税收执法风险管理是一种较新的管理理念和方式，税务部门及其工作人员要有效防范税收执法风险，就必须尽快转变长期以来固化的观念和思维方式。税收执法风险管理包括对税收执法风险的事前预防、事中控制、事后监督，它是实现税收执法风险源头防范、长效管理、有效监控的重要举措。推进税收执法风险管理应当以依法治税为目标，风险管理理念为引领，以明确职责为基础、以权力制约为重点、以信息化运行为依托、以完善制度为保障、以考核评价为手段，将风险管理贯穿于税收执法的全过程，着力构建责任明晰、分权制衡、流程制约、信息化运行的税收执法风险管理体系。

（一）以推进依法治税为目标，优化税收执法环境体系

建立健全税收执法环境体系是防范税收执法风险的重要保障，完善的税收执法环境体系是依法治税之本。要以推进依法治税为目标，进一步完善税收法律体系、税收征管体系、税收执法监督体系，形成科学、有效的税收执法环境体系，增强税收执法体系的风险防范能力。

1．完善税收法律体系

健全、完备、严密的税收法律体系是规范税收执法行为，防范税收执法风险的前提和基础。完善税收法律体系，要从健全税收法制和实现税法的统一出发，加快研究制定税收基本法和税务机关组织法，明确税收基本制度、税收的立法原则、税收立法权的划分、税收管理机构权限及其职责、纳税人的权利义务等；进一步提升税收实体法的法律层次，完善税收程序法，增强税收执法程序的规范性、可操作性；严格约束和规范行政法规和规范性文件的制定，强化税法的系统性、稳定性、权威性，确保规范性文件与税收法律法规衔接一致，防止法律规范之间相互矛盾、交叉重复而导致执法不统一、不规范。

2．构建科学的税收征管体系

一是科学、合理地设置征管机构。遵循法治、精简、高效、分工与协作、执行与监督的原则，科学、合理地设置税收征管机构与职能，突出专业性和相互制约性，既能满足分工制约，又能加强紧密联系，既有利于提高税收行政执法效率，又有利于加强执法权力的监督管理。二是构建科学、高效的征管模式。按照税收管理科学化、专业化、精细化的要求，合理配置征收、管理、稽查专业化管理职能，减少职能交叉，增强职能之间的协调和制约；推进税收管理职能的扁平化管理，扩大管理幅度，减少行政管理层次，将有限的税收管理人力资源用于专业化管理和基层征管一线，减少审批层级，提高税收征管质量和效率。三是建立科学、严密的岗责体系。按照精简效能、信息共享、监督制约的原则，细化执法岗位的工作规程，合理分解岗位职责，做到以岗定责、以责定人，相互促进，相互衔接，相互制约，最大限度地提高税收执法的合法性和规范性，有效解决“疏于管理、淡化责任”的问题。

3．构建严密的税收执法监督体系

一是加强税收执法权力全过程监控。围绕税收征收、管理、稽查等税收执法重点环节和事前、事中、事后三个重要过程，加强执法权力运行的全过程监控，将执法监督重点从事后监控向过程监控、违法查处向注重预防、责任追究向主动防范转变，确保执法权力规范运行。二是强化税收执法责任考核。以推行执法责任制和落实执法责任追究为核心，合理分解岗位职责，完善工作规程，强化评议考核，严格过错追究，确保依法治税落实到位。三是完善外部监督体系。依法推行公开办税，做到税收政策法规、办税流程、工作制度、工作标准、纪律规范和监督途径公开，健全外部监督网络，广开监督渠道，主动接受全社会对税收执法过程的监督和制约，形成有效的外部监督预警机制，促进税收执法公开化、透明化、规范化，有效预防执法风险，确保干部执法安全。

（二）以风险管理理念为引领，推进执法风险管理文化

在税收执法过程中要牢固树立风险管理理念，注重将风险管理理念融入税务组织发展战略目标，加强风险管理理念的宣传，培育良好的风险管理文化，使税收执法人员充分认识风险管理的必要性和重要意义，并自觉参与对风险管理机制的学习、宣传、实践和创新，不断推进风险管理现代化进程。

1．强化风险管理意识

国家税务总局在《2002—2006年中国税收征收管理战略规划纲要》中明确提出“引进风险意识可以使各级税务机关更加深刻地从战略管理的角度认识自身工作的本质及其规律”。税收执法部门要从战略管理的高度，将风险管理的理念贯穿于税收执法管理的全过程，运用风险管理的视角分析、判断形势，承认、正视并控制风险，运用风险管理的方法进行决策和管理，从思维理念、管理模式、工作制度等方面积极创新，自觉采取风险管理的方法去审视和处理问题，提高风险防范与控制能力。

2．加强执法风险管理文化建设

将执法风险管理文化建设融入税务文化建设全过程，采取多种途径和形式，加强对风险管理理念、知识、流程、管控核心内容的培训，培养专业风险管理人才，培育风险管理文化，明确各单位、各部门、各岗位在税收执法风险管理中的职责和义务，将风险管理意识转化为执法人员的共同认识和自觉行动，促进税务机关建立系统、规范、高效的风险管理工作机制。

3．发挥风险管理理念的先导作用

要积极引导税务人员将风险管理理念贯穿税收执法的全过程，做到用现代风险管理理论和方法推进、指导其他各项工作的开展，从而降低执法风险、征管风险、廉政风险的发生。

（三）以全面风险管理为核心，健全执法风险管理体系

建立有效的执法风险管理体系是防范和控制执法风险的关键。健全执法风险管理体系要抓好以下几个环节：

1．完善税收执法风险管理组织机制

建立健全执法风险管理的专职机构，合理配置专业税收执法风险管理人员，加强对税收执法风险管理的统一领导和协调，着力解决当前风险管理主体分散和职能交叉的情况，把现行监察、法规、征管、税政、稽查存在的较为分散的风险管理措施和手段进行系统性的整合，形成协调有序、运转高效的执法风险管理组织体系，提高风险管理的整体合力和效率。加强税收执法风险管理制度建设，明确风险管理的主体、对象、程序、标准，落实各部门、各岗位、各环节的风险管理职责，为加强执法风险管理提供制度保障。

2．建立风险管理各环节的协调运行机制

在风险识别环节，按照可控、可测、可描述的原则，建立、健全执法风险识别库，明确风险识别对象、规则、标准，对税收执法工作流程每一阶段、每一环节、每一节点进行风险调查分析，全面排查潜在风险源和风险点，提高风险识别能力；风险衡量环节要深入应用现代风险评估技术、方法，量化风险损失的概率及影响程度，寻找执法风险的变化规律，为风险防范和控制提供科学依据；风险预警环节，在风险衡量的基础上，按照经常发生环节关键控制、重点风险环节重点控制，要完善税收执法风险预警指标体系，利用现代信息手段，挖掘潜在风险点，及时发布风险预警信息，消除执法风险隐患；风险管理绩效评价环节，要运用科学、合理的绩效评价方法，加强风险绩效管理评价考核，明确风险管理责任，落实风险责任追究，确保风险管理的有效运转；风险应对环节要根据不同类别、不同等级的执法风险，采取不同的风险防范和控制措施，降低风险发生的概率和损失。

（四）以执法风险防范为导向，加强执法内控体系

建设税收执法内控机制是指税务机关通过加强对税收执法全过程的协调和监督，确保税收执法信息准确，提高税收执法工作效率，推动税收法律政策和各项管理制度的落实和执行，防范税收执法风险的一种工作机制。税收执法内控机制是有效防范风险的前提和基础，其健全与否直接影响税收执法体系的风险防控能力。只有将执法内部体系与风险管理相结合，构建科学、规范的税收执法内控体系，才能真正发挥其在防范与控制税收执法风险方面的作用。

1．健全税收执法内控组织体系

要按照权责统一、条块结合的原则，对税收执法各环节的监控职责、监控层级及监控对象进行科学分解设定，设立和完善内部监督管理部门，实行内部监督归口管理，形成相对独立、上下一致的内控体系，重点审查和监督税收征管、税务稽查、纳税服务和行政管理中出现的违法违规行为，简并各种监督检查形式，统一监督内容和考核标准，建立和完善税务系统的内控机制，形成部门共同参与，分层闭合监督的内控组织体系，提高内部控制管理工作效能。

2．规范税收执法工作流程

按照系统论的原理，分对象、分事项、分领域，对税收征管、纳税服务、税收执法和行政管理等环节与流程进行重新梳理，通过对实际工作中容易出错、责任不清、潜在风险较大的征管、稽查业务的实行标准化、规范化管理，加强税收执法风险的全程监控，对非重点部位的岗责和流程进行合并，按照权责对等原则进行监督和控制，提高执法风险管理效率。

3．完善行政权力制衡机制

要根据税收执法工作流程，对各关键环节进行细致分析，科学设置部门和岗位，合理分配相关权力和职责，严格划分不同税收执法权的使用范围，对不同类别权力，做到因需设岗、因岗授权、权责对等，形成职权清晰、责任明确、相互制约的权力制衡机制。在科学设岗配权的基础上，认真落实执法责任制和岗位责任制，使全体人员准确掌握内部机构设置、权力事项、岗位职责等情况，严格按照所拥有的权力办事，不擅权，不越权。同时，又有利于内控体系对各个重点岗位和重点环节进行有针对性的监督和控制。

（五）以风险管理制度为保障，完善风险管理工作机制

加强税收执法风险管理，建立健全各项管理制度是关键。要加强风险管理程序性制度、标准性制度、监督性制度建设，规范部门风险管理机制的各项要求，使之具有可操作性，从而产生针对所有税收执法人员的普遍的、强有力的风险管理工作机制。

1．要建立程序性制度

健全涉及风险信息管理、分析协作、综合处置、绩效评估等环节的程序制度，完善各管理流程作业制度和操作规范，明确各部门在风险管理动态运行过程中的分工、定位、职责和运行方式，形成严密、有序的风险管理制度规范，使各部门始终清楚地知道自己应该“怎么做”。

2．建立标准性制度

根据风险管理的目标任务，在科学分析的基础上对各部门、各岗位在风险管理机制中的工作目标和工作责任予以量化，形成完备的责任标准体系，并作为绩效考核的依据，使各部门始终清楚地知道自己应该“做什么”。

3．建立监督性制度

建立健全税收执法监控、绩效考核、过错纠正、责任追究等一系列制度，明确监督部门、方式、手段、内容、程序，确保每一项执法行为都受到严密的制约和监控。对在风险管理中消极懈怠、造成风险危害的，追究其相应的责任。

（六）以现代信息技术为依托，搭建风险管理信息平台

风险管理信息平台是税务机关开展风险分析、评价的重要工具，是建立统一风险管理机制的重要载体。加强税收执法风险管理要紧密结合税收执法工作实际，依托现代信息技术，开发税收执法风险管理平台，推进税收执法风险管理现代化步伐。

1．建设风险管理信息平台

对现行的税务管理信息系统进行整合，建立涵盖所有税收执法范围的风险识别、风险衡量、风险监控、风险决策、风险控制的风险管理信息平台。风险管理信息平台要体现出以下三种功能：一是突出事前预警功能。对各种税务事项的办理程序、手续、时限及时进行提示，对出现问题和偏差的行政、执法行为及时发出警报，做到防患于未然；二是体现事中控制功能。真实反映各种税务事项办理的进程和状态，并在一定权限范围内予以公开，保持一定的内部舆论监督压力，同时也为内控机构实施内控活动提供依据和线索；三是反映事后追究功能。按照事先设定的标准和要求，对已经发生的税收执法行为由系统自动进行计分考核，杜绝人为因素，体现公平公正。

2．完善风险信息采集机制

按照风险管理的要求，将每项税收执法工作尽可能地纳入风险信息管理平台，建立经办人主动上报、职能部门督促催报、信息系统自动提取的信息采集机制。即对涉及可能存在风险的内容要求经办人主动自觉申报，并将相关信息及时上报信息系统；风险管理部门根据上报的信息进行初步分析，对存在的执法风险点及时进行预警提示；信息系统根据最初设定的指标值自动提取筛选相关信息，并进行分析，对分析后的数据要及时反馈到经办人和相关职能部门，促进风险管理工作的有序开展。

3．实施风险信息定期传递

风险信息的价值不在于发现和采集，而是在于分析和利用，以达到防范风险和消除风险的目的。信息平台要对从不同层面、不同角度采集到的信息进行梳理，并定期向风险管理部门传递，同时这种传递又应该是多向的，即各个信息采集员向系统传递，对处理过的信息，要及时向相关人员进行反馈，及时解决出现的执法风险问题，严格控制事态的发展，实现内部控制、内部管理。在处理结束后，将内控活动的结果向系统税务干部进行信息反馈。对突发性重要问题或某一个阶段发现的普遍性问题，要及时进行不定期情况反馈，分析产生问题的原因，促使税务干部提高风险意识和风险防范能力。要通过风险管理信息的交流反馈，使工作人员充分理解和坚决执行税收政策和执法程序以及制定的各项制度，促进各项规章制度和工作任务的落实。

4．推行行政权力网上运行

按照政府信息、政务公开的相关规定，定期向社会公开各项税收政策、税收处罚、减免税、人事任免等主动公开的内容，积极准备依申请公开的内容，做到政务、党务、财务的公开、透明。在传统的政务栏、公开栏的基础上，积极探索新型公开媒质，通过网络、纳税人之家等多种平台向社会公开。同时，在全系统大力推行行政权力网上运行系统，将税收行政处罚等各项内容都通过网上运行系统及时反映出来，提高权力运行的透明度和公开性，切实保障纳税人的知情权，同时也有效防范税收管理员和基层单位违法违规行为的发生，变被动公开为主动控制，进一步降低执法风险和廉政风险的发生。

（七）以风险评价考核为抓手，健全风险管理评价体系

绩效评价是风险管理有效性的重要评价手段。通过风险绩效评价，可以对各部门、各层级税收执法风险管理做出客观、公正的评价，及时发现风险管理中的偏差，促进持续改进，进而提高风险管理水平。税收执法风险管理绩效的评价标准主要体现在以下三个方面：一是执法权力运行规范。即税收执法有法可依，有章可循，税收执法公平公正，权力运行不出轨、用权不失范、决策不失误、监督不失控。二是纳税环境优良。即税收法规和政策及时准确地得到执行、纳税人办理涉税事项方便快捷经济、纳税人的合理需求能及时得到满足、税收工作得到社会公众的认同和支持等。三是税收征管质量和效率高。即国家税收不流失，做到应收尽收；税收管理不缺位，做到应管尽管；征管质量不降低，做到办税优质、高效；征管成本不增加，做到办税负担不转嫁。执法风险管理评价体系不是孤立的单一个体，其职能的发挥需要诸多环节的共同作用。要积极探索构建内部监督考核评价体系、外部评议监督体系以及绩效考核评价体系相结合的风险管理评价体系。

1．完善内部监督考核评价体系

完善税收执法工作规范，明晰执法工作流程，按税务登记、申报征收、税源监控、税务稽查、税收法制等五大类执法内容，对每个执法管理岗位的工作职责、操作规程、评价考核、责任追究作出明晰规定，使每个管理岗位的工作人员知道自己应该做什么、不应该做什么，否则将会产生什么后果。同时，建立各部门、岗位和个人之间的权力监督制约机制，防止有些部门和岗位权力过大，权力责任脱节现象。定期开展税收执法检查，重点对税收执法工作中高风险环节实施专项监督，对风险管理信息总结和反馈出的内容，及时做出评价，按次给予提醒和扣分，定期进行汇总，并根据风险的发生频率和影响程度做出科学、合理的评价。

2．健全外部评议监督体系

完善外部执法评议制度，通过办税服务厅电子评价器、网站办税平台、12366办税服务平台及纳税人权益平台、双述双评、第三方满意度调查等外部评价，客观评价税收执法人员的执法工作绩效，推进执法质量和效率的持续改进；加强税收执法外部监督，邀请纳税人和行风监察员定期召开行风监督座谈会议，对地税行风建设情况进行监督评议，评价地税干部的行为规范、服务质量、政策执行、廉洁从政情况，使各项权力的运行公正、公开、规范、透明；加强与纪检监察、司法、审计等有关部门联系协作，建立预防工作联席会议制度，及时进行信息交流，定期通报情况，积极合作查办案件，形成整体合力，增强预防职务犯罪工作效果。

3．完善绩效考评体系

在风险管理评价过程中，要细化考核对象，科学设置风险考核标准，明确考核目标、考核对象、岗位职责等方面的要求，运用定量分析的方法科学设计风险管理考核指标体系，构建一个切合工作实际的绩效管理模式，以增强绩效考核的有效性。要注意分析绩效考核过程中所采集到的相关信息和数据，针对一些经常出现的问题和存在较大执法风险的重点岗位、关键环节和相关人员实施风险全过程监控，制定应对的防范措施和整改措施，做到事前预警、事中监控、事后监督。同时，要建立风险管理绩效考核与奖惩办法，引入激励竞争机制，将风险管理绩效结果应用到工作绩效考核当中，提高执法风险管理的积极性、主动性。

作者单位：贺州市地税局