加强非税收入管理

加强非税收入管理　提高地方可用财力

尉惠莉

(浙江省浦江县财政局　浦阳镇　322200)

摘　要　政府非税收入在经济领域中占有举足轻重的地位，加强非税收入管理，对提高政府对财政的统筹调控能力意义重大，对构建科学合理的财政收入体系具有重大的政治、经济意义和现实必要性。

关键词　非税收入　管理　地方　财力

2004年财政部发布了一份名为《关于加强政府非税收入管理的通知》中，为非税收入划定了范围。政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国有收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入的管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入。

一、加强非税收入管理的必要性

政府非税收入作为国家财政性资金的重要组成部分，几乎成为政府收入的半壁江山。在我国社会主义的各个历史阶段曾发挥了重要的作用，在经济领域中也已经占有举足轻重的地位，对提高政府对财政的统筹调控能力意义重大，对构建科学合理的财政收入体系具有重大的政治、经济意义和现实必要性。

第一，加强非税收入管理，是落实党的十六大精神，实践“三个代表”重要思想的必然要求。党的十六大明确提出，初次分配注重效率，再分配注重公平。十六届三中全会进一步提出了健全公共财政体制，实行全口径预算管理的要求。非税收入与税收收入一样，都是国家财政性资金，必须遵循“取之于民、用之于民”的原则，纳入公共财政框架，规范管理，统筹安排。通过加强非税收入管理，可筹集资金支持地方建设，促进社会经济文化事业的发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，实现最广大人民的根本利益。

第二，加强非税收入管理，是推进依法行政、建设法治政府的迫切需要。国务院《全面推进依法行政实施纲要》明确要求：要完善依法行政的财政保障机制，完善集中统一的公共财政体制，清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。通过加强非税收入管理，可逐步实现规范的部门预算和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益，从更高层次和更宽范围推进依法理财，找准建设法治政府的突破口。

第三，加强非税收入管理，是理顺收入分配关系，增强政府宏观调控能力的重大决策。通过对非税收入实行统一征收、统一管理、统筹安排，才能增强政府宏观调控能力，保证政府承担公共事务的财力供应。

第四，加强非税收入管理，是市场经济条件下理顺政府收入分配关系和建立健全公共财政职能的客观要求。综合财政预算、部门预算、国库集中支付、政府采购制度等一系列的财政改革，就是要理顺政府收入分配关系，建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分，加强非税收入管理，将所有财政收入由政府集中征收和管理，既是实行部门预算、国库集中支付和政府采购制度的前提条件，也是建立公共财政收支体系的客观要求。

第五，加强非税收入管理，是优化经济发展环境，从源头上治理和预防腐败的重要举措。通过加强非税收入管理，可以有效遏制“乱收费、乱罚款、乱摊派”的“三乱”现象，防止在非税收入征管方面的腐败行为，促进财经秩序的进一步好转，从源头上预防和治理腐败，为地方经济的发展和财政收入的稳定增长创造良好的制度环境。

各级财政部门是政府非税收入的征收主管机关，近几年来在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，对于规范政府收入分配秩序，优化经济发展环境，从源头上防范腐败起了积极作用。

但是，随着清费减负和非税收入“收支两条线”管理的不断深入，非税收入管理过程中出现了许多新的情况和新的问题。因此，研究和探索非税收入管理新途径，对于深化财政改革、强化财政职能具有十分重要的意义，尽快建立统一完整的国家财政预算，推进国库集中支付制度，已成为当前财政工作的一项重要而紧迫的任务，也是健全财政运行机制的必然选择。对于这个庞大的收入体系，财政部门如何实施管理是当前财政实践中亟待解决的现实问题。

二、非税收入管理存在的问题

虽然非税收入管理方式不断改进，并逐步走上了法制化、规范化、科学化管理的轨道。但仍存在一些问题，主要体现在：

第一，思想认识不统一。政府非税收入大部分没有纳入财政预算管理，认为非税收入的所有权和使用应归部门所有，视为单位的自有资金，似乎非税收入不是正规的财政收入，政府不必调控，财政无需管理；有的认为非税收入不能有效增加政府可用财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失；有的认为加强非税收入管理的根本目的是为了大量地增加财政收入，还下达征收计划内任务，使各部门思想认识不统一。

第二，财务收支管理中问题较多。一是各项收费等收入未按规定由单位财务部门统一管理核算，有意转移、隐匿各项收费，将各项非税收入存放在私设的“小金库”或账外账内，以供个别人挥霍或满足其小集团利益的需要。二是有些单位未执行或未完全执行“票款分离”、“罚缴分离”办法，未将政府非税收入及时足额缴存财政专户或国库，而是直接坐支、截留或挪作他用。三是从财政部门拨回的政府非税资金未按规定使用，将资金用于乱发奖金、补贴、实物，超标准招待，公款送礼等等。

第三，违规收费问题比较突出。一是有些单位擅自提高收费标准，擅自设立收费项目，扩大收费范围，达到高收费的目的，造成非税非入增长过快和加重企业、农民负担。二是有些单位不执行国家已明令降低的收费标准或征收标准，或继续征收或变换名称继续征收国家已明令公布取消的收费项目。三是有些单位甚至随意降低收费标准，慷国家之慨，或拿收费做交易、送人情，应收不收，造成国有资产流失。四是有些行政部门将政府收费项目有意转给其下属企业或实体单位，明目张胆地将政府收费项目转为经营服务项目，造成财政资金流失。五是有些单位只收费不服务，或高标准收费，低水平服务，以收代罚的现象也比较突出。

第四，票据管理使用不规范。一是不按规定使用收费票据。在征收非税收入时，有些单位不填写收费基数，有的不填写收费标准，根本无法检查其收费的准确性。二是有的单位把收入用往来款票据开，入为往来款项目，为了申请资金时简单，减少调剂资金。三是未按规定建立行政事业性收费和政府性票据管理制度，未设立专门的票据登记簿，未设专人负责管理。还有些部门不重视票据的领购、缴验工作。

第五，管理主体不明确。由于非税收入的所有权、使用权和管理权未真正归位，因此，目前仍由执收执罚单位分散征收，尽管国家和政府对各项收费和罚没规定有严格的标准和范围，并实行了“收支两条线”管理，但乱收、乱罚、乱支的现象依然存在。

第六，监督机制还不健全。目前，非税收入管理尚没有一套完整统一的法律法规，使各地财政部门的管理模式不一样，管理办法也有一些不一致，特别对非税收入管理中的违规总是缺乏强有力的法规约束，这是非税收入管理的难点，也是改革政府非税收入需要研究的关键所在。

三、加强非税收入管理的对策

如何加强非税收入，提高地方可用财力呢？我们认为应该做到以下七点：

第一，加大宣传力度，明确非税收入的管理范围。政府非税收入涉及面广、政策性强、利益牵动性大，要加强对它的管理，需要得到各有关部门的理解、支持、配合。因此，宣传部门及新闻单位要充分利用广播、电视、报刊等媒体，对政府非税收入管理的重要意义、主要范围、步骤措施等进行广泛宣传，逐步淡化预算外资金概念，尽快确立非税收入新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。强调规范和加强非税收入管理的政治经济意义，使非税收入管理得到社会各界的认知，为非税收入的征管改革创造良好的舆论氛围。

第二，加大对非税收入监管，建立健全非税收入稽查制度。将政府非税收入的收缴、预算管理和使用的全过程置于政府行政监督和外部监督所组成的监督体系之中，是规范非税收入管理的必要条件。各级财政、监察、审计、计委和金融部门要密切配合，逐步建立非税收入年度稽查制度。对同级和下级各项非税收入的执行标准、票据使用、账户设立、“收支两条线”管理以及资金使用情况进行定期或不定期的监督检查，严肃查处违法违纪问题。要加大收费政策的宣传力度，通过建立收费信息查询系统、收费公示等阳光政策，为公众创造一个方便、快捷的查询和情况反映渠道，强化社会舆论在政府非税收入收缴和使用监督中的作用。要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。

第三，加大对非税收入项目清理，进一步规范收费项目申报程序。对现行的行政事业性收费、政府性基金、主管部门集中收入、罚没收入等项目进行全面清理，由主管部门按系统向财政局申报，并由财政局会同各有关部门审核后上报政府部门。政府部门将依法采取列举的方式重新明确各项行政事业性收费和政府性基金的名称、范围、对象、标准、依据、执收单位和征收方式等。凡未在列举范围内的项目，不论是哪个部门审批的，不得再收取。对于项目遗漏、收费范围和标准调整、新增等情况，由财政部门和物价部门审核后在权限范围内审批，不在权限范围内的报省财政和各有关部门审批。清理后的行政事业性收费和政府性基金的有关情况要在政府网站上公布，供公众查询和监督。

第四，加大对非税收入的支出管理，实行财政综合预算。非税收入必须实行“收支脱钩、综合预算、绩效考评”的支出管理办法统筹安排，纳入财政综合预算，在满足成本性支出和资金规定用途的前提下，对非税收入统筹调剂，最大限度地保障地方财政重点支出的资金需要。非税收入征管机构要根据行政事业性收费、政府性基金及其他非税收入政策审定各单位非税收入收支计划，提供给财政部门统一纳入部门收支预算；年度执行中由非税收入征管机构牵头，根据收支计划对各单位非税收入征收情况进行监督检查。对违反规定乱收费或不按规定收费，擅自减收、少收、应收不收的单位和个人，按有关规定予以处罚。

第五，加大对非税收入票据稽查力度。票据和银行账户是非税收入管理的源头，现在各地普遍建立会计核算中心，取消了纳入管理的行政事业单位的所有银行账户，因而票据管理尤为重要，一方面票据稽查作为票据管理的重要内容，没有稽查作保障，就不能保证票据的正确、合理使用，就不能保证收费项目是否按规定收取。另一方面查处票据违法要动真格，只查不处罚反而会助长使用票据的不规范和不合法，引发一系列问题，后患无穷。以票据作为征、管、查的主要手段和依据票据是非税收入管理的基础和主要手段。财政部门对单位出具的票据监督力度直接决定了对非税收入资金的监控程度，管住了每一张票据，就从根本上堵塞了非税收入征收使用过程中的“跑、冒、滴、漏”问题，使所有的非税收入置于财政部门的监督之下。

第六，加大对非税收入网络系统投入，健全网络管理系统，提高收缴工作效率。充分利用现代信息管理技术，结合国家正在实施的“金财”工程，依托财政和银行的计算机网络，按票款分离原则建立健全收费项目管理、票据领购和票据结报核销管理等系统，实现代理银行、执收单位与财政三方网上对账，保证缴款人的每一笔缴费及时进入非税收入财政专户，实现“单位开票、银行代收、财政统管”的收缴方式，完善网络管理系统。在核拨非税收入中可以引入信息化管理，并与开户银行的电子银行相连接，这将提高财政部门的办事效率，提高服务水平。通常情况下，在核拨非税收入过程，先审批，再拨付，而在紧急情况下，单位急需使用经费，但遇上审批人不在，或印章保管人不在，那就只好等了，这在客观上降低了办事效率。如果引入信息化管理，无论审批人在哪里，只须上网输入审批意见及输入支付密码，出纳人员就可即时通过电子银行划拨资金，如此的办事效率，想必单位连想提意见的机会都没了。

第七，加大对财务性资金管理，促进财政体制改革。非税收入征管机构要摸清非税收入家底，从征收非税收入项目到标准，做到应收尽收，为实行部门预算提供科学依据，为实行国库集中支付和政府采购提供稳定的资金保障。政府非税收入应该按照实行“单位开票、银行代收、财政统管”的征管制度，加大纳入财政专户管理的单位和资金进行清理。企业化管理事业单位、社会团体不纳入财政专户管理；单位的往来款项不纳入财政专户管理，单位的往来款项以纳入会计核算中心管理较为妥当，以降低了非税收入规模。要逐步创造条件，按照公共财政的要求，推行人事和机构改革，精简财政供养人员，尽量避免将非税收入用于补充新增人员的经费支出。要在摸清各单位福利补贴发放水平的基础上，统一公务员岗位津贴，建立透明的公务员收入分配制度，消除部门间“苦乐不均”的现象。要认真研究，制定出一套比较科学合理的收入和支出评价机制，处理好应收尽收和经费保障的关系。

参考文献

[1]财综[2004]53号《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》.

[2]贾康，刘军民.非税收入规范化管理研究.公共经济评论，2003年12期.