中国农村金融发展的环境支持

四、中国农村金融发展的环境支持

要从根本上解决农村金融供求矛盾，增强农村金融机构持续支农能力，离不开良好的外部政策、法制、信用等方面的环境支持。

(一)建立和完善有利于农村金融发展的制度环境

不承认农村现有资源的资本属性，就剥夺了其交易价值，其结果是使农民无法取得资产增值的效益，从而不断扩大城乡的财富差距。在近20年城市居民的财富增量中，80%是资产溢价的贡献。因此，要解决农村金融供求矛盾，关键是解决农村劳动力、土地、房地产等要素市场的发展问题，让丰富的农村资源成为资本，让农民可以享受到现代资产价值升值带来的财富，让资本具备满足农村金融服务所需要的抵质押能力、抵补能力和变现能力。一是要深化农村劳动力市场改革。改革现行人口登记制度，破除城乡分割的二元社会管理体制，保障公民的自由迁徙权利，为构造城乡统一的劳动力市场提供条件。推动农户之间的分工分业，提高农业专业化、现代化水平。通过工业化和城市化发展创造更多的非农就业机会，加快农村劳动力转移步伐，利用劳动力市场机制提高工资性收入，为农业和农村发展创造有利条件。二是促进土地等生产要素的市场化。从立法层面进一步细化和明确农村土地产权安排，强化农村土地承包经营权的物权性，明确所有权主体范围及其职能，建立包括占有、使用、收益和处置在内的完整的农户土地承包经营权，农户可通过承包权的继承、转让、交换、抵押、出租等方式实现收益权;延长和稳定农户的土地承包权期限，鼓励农户及其他部门对农村土地增加投入;在维护基本农田保护制度的同时，扩大农户对承包土地的使用权范围，为农村土地升值提供更多的空间;保障农户对承包和使用土地的自主流转权，提高农户在土地市场交易中的法律地位，为农户在土地交易中能获得更高收入提供制度基础;承认农民住房的物权，允许并规范其市场交易行为，扩大农户对宅基地、山林及其他非基本耕地保护范围内的土地拥有开发、交易和收益的权利范围;改变现有农地征用规则，让农户具有直接与征地主体和市场进行博弈的地位，特别是要创设农户能直接进入土地承包权一级市场的权利规则，使农户从征地中获得合理收益的权利得到有效保护。三是积极发展农村资本市场。随着农村市场经济的繁荣和活跃，国家宏观调控特别是金融监管体系的健全，国家应当重点考虑在完善银行信贷等农业间接融资的同时，增加农业直接融资的渠道和规模。如:发行农业长期建设或开发债券;扩大农业企业上市数量，重点是支持符合条件的涉农企业到股票主板市场、中小板市场和创业板市场实现上市融资和再融资，支持符合条件的涉农企业通过银行间债券市场发行企业债、短期融资券、中期票据、高收益债券、可转换债券等直接融资产品，进一步拓宽涉农企业融资渠道和融资来源;积极鼓励和支持农产品生产经营企业进入期货市场开展套期保值业务，发挥好期货交易机制规避农产品市场风险的积极作用;推动期货业经营机构积极开展涉农业务创新，稳步拓展农产品期货交易品种;对于目前在农村要素市场中发育程度最低的农村技术市场，政府应当加快农业科研、教育和技术推广体制改革与创新，特别应当鼓励私有资本参与农业科技创新与转化;开拓农村保险市场，完善农村金融服务，为农业发展、农村建设和农民的创业提供强有力的资本支持。

(二)建立和完善扶持农村金融发展的政策环境

从目前国家对农村合作金融机构改革试点扶持政策来看，大多具有一次性的特征，只能部分解决历史包袱问题，而建立持续、长效的农村金融政策扶持机制，不仅是农村金融机构自身发展所必须，也是农业、农村经济发展所必须。当前，要在稳定和延长现有政策期限的基础上，综合采取一系列扶持政策，引导、激励农村金融机构进一步强化对“三农”和县域经济的服务与支持。一是继续实施财税扶持政策，支持农村金融机构发展。“三农”是市场风险高、自然风险大的弱质产业，这种风险和成本不能转嫁给农民，但也不能完全转嫁给金融机构，如果完全转嫁给金融机构既不公平，也会导致金融机构撤出农村。如江西有27%的农村信用社网点亏损，按商业化原则必须撤销，但为了保证农村基本金融服务不得不保留，对这种因政策性支农任务形成的亏损国家应该给予补偿。对农村信用社等农村金融机构，政府应该实行长期的减免营业税和所得税政策，以降低农村金融机构服务农村的成本。建议参照对4家金融资产管理公司的税收政策，对农村金融机构接收、处置抵债资产给予免征增值税、营业税、契税、印花税，免缴登记费、交易费和过户费，降低评估费等中介服务费标准等税费优惠，进一步降低农村金融机构处置不良贷款损失和成本，切实增强支农实力。扩大《财政县域金融机构涉农贷款增量奖励资金管理暂行办法》试点范围，全面落实县域涉农贷款的增量奖励政策，发挥财政资金的杠杆作用，引导和激励县域农村金融机构加大涉农信贷投放，支持农业发展。二是建立农业风险补偿和化解互动机制。农业的自然和市场双重风险，必须建立政府主导、社会化的分散机制。实行政策性农业保险支持和商业性农业保险相结合，对参加种养保险的农户实行政策性的保费补贴制度，以规避农业风险。可按照政府主导、财政扶持、市场化运作的原则，建立财政性入股的担保公司为农业项目贷款提供担保，完善农业政策性保险体系，专营“三农”贷款保险，变灾后救灾为灾前预防，有效分散农业信贷风险，免除农民、农业组织、农村金融机构后顾之忧。政府应该尽可能通过财政贴息、损失弥补等途径为政策性业务风险埋单，对因自然灾害或国家政策性调控等造成的农贷资金损失，以与央行专项票据置换相类似的方式给予及时补充，提高农村金融机构农户贷款的风险控制与保障能力。建立存款保险制度，并逐步放开县及县以下贷款利率，以分散农村金融机构经营风险。探索政府牵头建立农村金融机构系统性、突发性风险的处置机制，形成农村金融风险防范和处置的合力。三是进一步出台扶持政策，帮助化解农村金融机构计划经济时期支农形成的不良贷款包袱。农村金融机构因计划经济体制下行政管理、乡镇企业欠款、乡村负债、农业灾害等造成的不良贷款，较国有商业银行更具有社会性、综合性、复杂性，而且农村金融机构很长时间是作为国有商业银行在农村地区的基层分支机构，对经济社会特别是“三农”的贡献不亚于国有商业银行，不等同于国有商业银行出台改制的资产剥离政策，是不公正的。仅靠农村金融机构自身力量难以化解的大量历史包袱，如农村信用社由于复杂的历史原因，形成了巨额不良贷款高达8000亿元以上，现有扶持政策要化解大量的历史包袱还远远不够。建议人民银行以专项票据形式对2007年末五级分类不良贷款予以置换，并以专项票据形式置换国定和省定贫困县农村信用社2002年末的历年亏损挂账。具体操作上应以五级分类数据为准，因为历史形成的不良资产核实难度大，而2007年末信贷资产五级分类结果已经监管部门确认，且这一结果基本反映了农村金融机构不良贷款现状，其中多为2002年末未反映的隐性不良贷款。或者参照国有商业银行的资产剥离做法，将这部分不良资产通过竞价方式剥离到国有资产管理公司，或成立类似资产管理公司性质的实体，有效处置不良资产，使农村信用社真正轻装上阵。帮助化解乡村两级集体拖欠农村金融机构债务。多年来，农村金融机构积极响应国家和地方政府号召，向乡政府、村委会发放了大量贷款，主要用于兴办农村教育、乡村道路、通电、造林、农田水利建设等公益性基础设施建设和农业开发、乡镇企业建设项目等，这些贷款成因复杂、政策性强、清收难度大，绝大部分已经形成了不良，给农村金融机构背上了沉重的历史包袱，仅靠农村金融机构自身难以清收和消化。据江西省农村信用社调查统计，全省乡村共拖欠农村信用社不良贷款131922万元，并全部形成了损失，占不良贷款总额的19.48%，拖欠利息96543万元。至2007年末，全国农村信用社共有乡村两级不良贷款近600亿元。因此，建议国家在化解乡村两级债务中，重点解决拖欠农村金融机构的债务问题，把乡村两级拖欠农村金融机构的不良贷款纳入财政预算，通过中央和地方财政共同分担的方式，逐年予以偿还。

(三)建立和完善促进农村金融发展的文化环境

加快农村社会征信制度建设，改善农村信用环境。各级政府要积极支持配合农村金融机构深入开展创建“文明信用农户”、“诚信社区”等建设活动，灵活采取群众喜闻乐见的多种形式加大农村地区信用法制与信用知识宣传力度，进一步营造重信用、讲诚信的社会风气，切实优化农村和社区信用环境。要建立正向激励和逆向惩戒机制，对信用户、信用村、信用镇、信用企业等在资金上给予重点倾斜，并实行优先、优惠政策支持和服务;对金融信用等级度差的，在信贷支持上实行疏远政策，并通过媒体公开曝光，实施停止贷款、停止开户、停止结算等措施予以制裁，充分发挥信贷杠杆作用和农村小额贷款优化信用环境的功能，为优化农村和社区信用环境提供物质力量，使信贷手段成为优化农村信用环境的重要载体和推动力量，形成农村金融机构与农村社区的良性协调发展机制。加快社会征信系统建设。进一步收集完善各类客户信用数据，广泛向金融、税务、公安、房管、土地、车管、保险、商家采集客户信用资料，推动以银行信贷征信体系建设为基础的社会信用体系建设，加快征信立法，建立个人和企业包括征信数据库、诚信奖励与惩罚体系、追偿制度等完整的征信体系，实现银行、政府、执法部门间的社会信用信息数据互联互通，提高社会信用信息的共享程度。运用法律、制度、行政和经济手段，健全信息披露制度，切实解决信息不对称问题，形成高度发达的信用制度，有效避免农村金融机构的经营风险。广泛开展农村信用评级活动，推进农户电子信用档案建设，积极开展农户信用评价工作。加快农村中小企业信用体系建设，探索建立农民专业合作社等农村经济组织的信息采集与信用评价机制。

(四)建立和完善保障农村金融发展的法治环境

农村金融机构的可持续发展，离不开良好法治环境的支持。一是加快农村合作金融的立法步伐。完善农村金融相关法律法规，明确或赋予地方政府对属于地方银行的农村金融机构承担最终风险的行业管理和监管权力，把属于地方银行的农村金融机构监管权力交给地方政府，使地方政府承担的风险责任与其权力相对等，也可以使地方政府利用其掌握的资源，帮助属于地方银行的农村金融机构更好的发展。二是建立完善农村资金回流机制，取消对农村金融机构的存款歧视政策。建议制定《社区再投资法》，建立资金从城市流向农村的回流机制，解决农村金融市场资金匮乏问题。应尽快出台“将农村地区一定比例新增存款投放当地”的实施办法，建立农村资金强制回流机制，要明确县及县以下金融机构新增存款投放当地农业和农村经济的比例。必须尽快消除上世纪90年代国家有关部委出台的对农村信用社等农村金融机构禁止开立社保、医保、公积金等存款账户的歧视性政策，使农村金融机构与国有商业银行享有同等待遇，实现公平竞争。要全面下放农村资金存款的管理权，允许财政、社保、住房、教育及国家其他基金在农村金融机构开户存款，鼓励地方有关涉农单位、企业在农村金融机构开户，以增强农村金融机构的支农实力。三是优化农村金融外部法律环境。健全社会信用维护机制和协作机制，加快建立工商、税务、司法、金融等部门共享的公共信息平台，加大司法执行力度，提高案件执行率，联手控制各种形式逃废金融债务的行为。对党政干部在农村金融机构的欠款，政府要采取行政、组织、纪检等各种有效手段帮助清收，使党政干部的诚信度与职务升迁、为政品行相挂钩，对确实难以收回的党政部门自借、担保欠款，有条件的地方可由政府用有价值的土地等有效资产予以置换，从而为优化信用环境发挥示范作用。依法制止和打击各种逃债、赖债、废债、骗债、恶意欠息等行为，加大债务案件受理、审理和执行力度，提高办案人员工作效率和案件的执行率，切实维护农村金融机构债权，要进一步规范企业破产改制行为，坚决防止虚假破产行为。