中国皇权专制赋税制的政治基础与特征

二、中国皇权专制赋税制的政治基础与特征

中国皇权专制赋税制的政治基础无疑是皇权专制政体。在皇权专制政体下，皇帝拥有所有国家管理的最高权力，既拥有一切暴力强制的硬手段，诸如军队、警察、监狱以及仕途的升迁沉降、俸禄高低等生杀大权，而且拥有所有的舆论、教育等软强制手段；不仅垄断了全社会的立法权，而且垄断了全社会的执法权，以及全社会的司法权。严格说，在这种专制政体下，所有人都成为皇帝权力的监管对象，所有人都成为皇帝的奴仆。中国家天下皇权专制的本质特性可概括为：皇权神圣不可侵犯，下不可以犯上，臣不可以弑君，否则就是乱臣贼子，必须加以天诛天讨，以正典刑；拥有统治全国、统治社会的全权；皇权的绝对性，皇权决不可以让渡，决不可以分割；皇权的封闭性，皇权所能到达的一切地方，都属于一己之私的分内之统治，他人不得干预；法律为一朝一姓之私法，非天下之公法，以之绳正天下，但专制者一人不受法律的约束；皇权的专断，不受监督也不负责任，有权力而无义务。因此，作为皇权专制政体子系统的赋税专制权力，也都具备皇权专制的一切本质特征。赋税专制权也由皇帝控制和独掌，收多少税、向谁收税，以何种方式，在何地、何时征税，以及如何用税等这些权力，都是由皇帝一人说了算，皇帝拥有统治全国全社会赋税的所有权力，而且，属于皇权的赋税权具有绝对性，决不可以让渡，不可分割；同样，属于皇权的赋税权也是完全封闭性的，皇权赋税专制所能到达的一切地方，都属于皇权统治，任何人不得干预；税法也就是皇家一家一姓的私法，非天下之公法，专制者及其利益集团可以不受税法的约束；皇权赋税权具有专断性，不受监督，也不负责任，只有权利，没有义务。而且，皇帝的所有赋税权力不应受到丝毫的质疑与约束。这样，与皇权专制一样，皇权赋税专制具有极端垄断性及其无限性，以及由此导致的赋税实践的主观随意性与特殊性，包括税制的特定性、主观性与相对性。这些由皇权专制政体所决定的税制特征，会因为“最高领导人是一个人”的社会结构之本性和“最高领导人势必拼命追求独掌最高权力”的人性，^［32］被无限放大，最终危害社会，阻碍社会的繁荣与发展。在这种专制皇权体制下，皇帝不仅可以随心所欲地横征暴敛，掠夺任何一个人的财产，而且可以随意剥夺任何一个人的生命。对此本质，洛克早就指出：“专制权力是一个人对于另一人的一种绝对的专断的权力，可以随意夺取另一个人的生命。”^［33］因此洛克说：当皇帝、君主以专断的权力来支配他人的生命、财产和自由时，行使专断权力的人便“抛弃了上帝给予人类作为人与人之间的准则的理性，脱离了使人类联结成为一个团体和社会的共同约束，放弃了理性所启示的和平之路，蛮横地妄图用战争的强力来达到他对另一个人的不义的目的，背离人类而沦为野兽，用野兽的强力作为自己的权利准则。^［34］”“只要有人被认为独揽一切，握有全部立法和执行的权力，那就不存在裁判者；由君主或他的命令所造成的损失或不幸，就无法向公正无私和有权裁判的人提出申诉，通过他的裁决可以期望得到救济和解决。因此，这样一个人，不论使用什么称号——沙皇、大君或叫什么都可以与其统治下的一切人，如同和其余的人类一样，都是处在自然状态中。”^［35］而且，由于中国皇权专制制度的行政权力不经过任何缓冲地带直达普通农户，中国皇权专制社会的赋税便也不必以基层行政单位(庄园、村)为单位，而是以户为单位征收。^［36］

与西方专制体制相比较，中国皇权专制体制属于极端类型，皇帝的专制权力是绝对不可置疑和约束的。西方专制体制下专制者一方面像中国皇权专制者一样实行独裁专制。以法国为例，经过混战，那瓦尔的亨利(亨利四世)令各地贵族屈服，他成为波旁王朝的奠基者。其继任者路易十三继位时才9岁，由首相黎塞留执掌大权。黎塞留全力打击贵族势力，他夷平了各地贵族的城堡，坚决镇压了不服从国王的贵族。多纳德·卡根指出：“他毫不留情地进行着自己的事业。他对试图分权的各省长官和国会发起了一次又一次的打击。他指出只有一个法律，那就是国王，任何人都不要妄想不服从国王。如果有贵族不服从他的指令，他就会把他们投入监狱或者处死。”^［37］另一方面，西方不少君主、国王的专制独裁是要受制于臣属的生活的，臣属可以在一定程度上约束、制约、制衡王权。这一点杰克森·斯皮尔维格在《西方文明》中就曾指出：“如果认为欧洲专制主义国家的国王实际上控制了臣属们的生活，那就是一个错觉。……一大群特权者、有纳税豁免权的人、利益集团、用钱购买到官职的人、地方上的贵族，都限制了国王的权利。其中最突出的是土地贵族，他们的权利仍然是很大的。”^［38］就是在路易十四时，国王权威达到顶峰的时期，把皇家法庭变成了固定机构的时期，而且要求各个贵族每年都必须在国王的凡尔赛宫住一段时间，以便加强中央集权的时期，路易十四在财税问题上也很难做到随心所欲，甚至可以说十分尴尬和失败。路易十四不仅没有改变以前黎塞留的做法，而且，为了使贵族们不干涉国王对百姓征税，不得不对贵族豁免税收，并被迫同意资产阶级可以通过购买纳税豁免权不交税。^［39］再以英国为例，1215年，英国诺曼王朝的国王约翰干涉教会选举、侵占附庸的土地、滥征苛捐杂税，加上连年对外战争的失利，引起了各阶层人民的广泛反对，在领主、教士和城市市民的联合压力下，约翰被迫签署了《大宪章》，明确规定：没有全国公议，国王不得征收盾牌税和规定之外的协助税。^［40］而正是这项法律规定，奠定了后来税法的基本原则(税收法律主义)的基础。此后，有了1629年的《权利请愿书》和1689年的《权利法案》，最终，在英国宪法性法律制度中确立了税收法律主义的神圣地位。而且，西方封建中央集权制在形成的时候，虽曾设置了大量的官吏和军人，国家财政的行政费、军费也曾大幅度增加，但它有一个富裕的中等阶级在财政上支持着王权，也正是由于这个原因，王权始终受到来自贵族阶层的政治力量的限制，如安德森所说：“‘专制制度’是个误用的名词，在不受限制的意义上，没有一个西方君主曾对其臣民有过绝对的权力。”^［41］就是说，西方王权的演变始终没有达到中国皇帝这样极度专制的程度。而西欧封建时代和近代西方社会对王权的制约主要表现在对君主征税权和预算权的制约上。在英国议会制度确立之前，赋税征收已形成事先征求王国社团意见的原则。1215年《大宪章》特别强调了这一原则。为了确保《大宪章》的贯彻实施，英国议会又于1297年迫使爱德华一世签署了《大宪章确认令》，规定“如无全国公众之同意并为了王国之共同利益，除了古代应交纳协助金外，将不再征收协助金、税金等”。13世纪末，英国就出现了下议院，此后，制税权、预算权便牢牢地掌握在议会手中了。事实上，13世纪以后英国平民及其代议机构就掌握了制税权和对王室的财政监督权。1689年的《权利法案》宣布：“为了王权的支出，未得议会许可，僭称具有特权，而在比议会所允许或将要允许的时期更长的时期内，或用与议会所允许或将要允许的方法不同的方法，去征收金钱，概属违法。”^［42］而且，为了维护这种制税权和监督权，不仅由下院委员会刊行了诸如《臣民反对僭窃课税权力的自由》(1641年)等文告，以阻绝王权对平民制税权的僭窃，而且使平民代表对制税权的掌握完全法治化：从13世纪末起，平民代表们就被召唤到议会来，筹商应由英国的平民们给予国王什么样的补助金。贵族和僧侣们自己分别给予补助金；但当平民代表们给予的补助金变得更加重要，而它们在政治上也变得更加强大的时候，就和贵族们联合起来共同给予；在1407年亨利四世的一个命令中就说，补助金是由“平民代表们给予并由贵族们同意的。”可见，上院贵族们总是承认，财政事项的创制权是操在平民代表们手中。……由此可见，赋税的征收，供应的给予和指拨，以及开支的授权，其权均在下院，……用厄尔斯金·梅依爵士有名的话来说：“王权要求金钱，下院给予金钱，而上院同意这种给予；但下院除非由王权请求，否则并不投票给予金钱；他们也不课征或增加赋税，除非王权通过它的宪法上的顾问们宣布，这种赋税对于公共业务是必要的。”^［43］同样，法国赋税也必须经议会的批准方能征收。腓力六世于1338年签署文件，规定“除非有紧急需要，而且经过各等级人民同意，国王无权征收任何新税”^［44］。

就中西税制的特征，顾銮斋在“中西中古税制比较研究”中就曾做了比较全面的分析。他认为，就税权归属而言，在中国，税权归于中央，并进而归属皇帝；在西方则归于某一权力集体。例如英国，这一权力集体先后经历了御前会议、贵族大会议、国会三种形式。随着中古社会政治、经济、文化的发展，税权问题在西方得到了比较理想的解决，逐渐形成了“先补偿，后供给”的原则，即在国王向纳税人提出征税要求的同时，纳税人据此也向国王提出包括政治权力、经济利益、司法审判等方面的要求……就赋税收支而言，基于“家国一体”的建构模式，中国中古税收具有突出的强制性质，称之为强权收入。而西方中古社会由于没有形成强固的宗法制和“国、民王有”观念，且王权仅代表政府而难代表国家，西方税收在中古前期主要依靠特权取得收入，后期主要依靠协商取得收入，所以我们把前、后期分别称为特权收入和协议收入。强权收入是指政府主要通过国家强权和高压政策取得收入，它具有两个显著特点：一是随意性；二是专断性。特权收入是指依据封建特权取得收入，它也具有两方面特点：一是收入项目一般以传统或惯例作为依据；二是排他性、垄断性。协议收入是指国王通过与纳税人或纳税人代表组成的集体协商而获得的收入，其特点是国王或政府在一定程度上尊重纳税人的财产所有权，取得收入的过程体现出一定的民主性。……就中古税制与政体形式而言，中国由于在中古社会定型时期已经形成了财税专权体制，专制政体从一开始即获得了坚实的财政基础。在西方，由于某一权力集体特别是议会执掌税权，中古社会一直没有形成专制政体而主要采取等级君主制的形式。在传统社会向近代社会的转型中，由于英国议会牢固地控制着税权，王权虽有一定加强，政体形式却无实质性变化。^［45］

在这种专制赋税制制度下，中国皇权赋税权力与专制皇权一样，都无法摆脱这样一个“魔咒”——随着统治时间的延长，几乎每朝每代都走上了同一条相似的道路。即，初期，由于历史教训历历在目，开国皇帝往往为了“家天下”的千秋万代，尚能在“殷鉴不远”的古训面前自我克制皇权专制的冲动，一些大臣们也会因为曾经与皇帝一起打天下的旧交情，时时规劝皇帝，在一定程度上减少皇权专制赋税的危害，同时也会在反腐败方面作出一些努力与尝试。但是，一旦到了王朝的中期，由于各种内部制约力量的减少，一方面，由于新皇帝专制权力的内部合法性问题、个人驾驭专制皇权的素质与艺术等问题，都会挑战“家天下”的皇权基础；另一方面，为了满足皇权专制统治的新需要，加强对社会的全面控制，就需要通过不断膨胀的机构与官僚集团来维持。首当其冲加强的就是军队、警察、监狱等暴力机构和集团。对此，黄仁宇在介绍英国思想家哈灵顿的观点时说：“哈灵顿指出权利出诸刀枪，军事力量又要经济力量支持，因为军队是一只猛兽，它有硕大无朋的肠胃，经常需要喂养。”^［46］“经常需要喂养”意味着皇权对赋税需要规模的无限性、紧迫性和依赖性。这样，除过暴力机构和集团支出的膨胀，其他统治机关及其人员对赋税的需要也与日俱增，无限膨胀，结果，不得不加大对农民的进一步盘剥与掠夺。比如，唐代贞观初年(约627—630)，中央政府文武官员643位；高宗显庆年间(656—661)，九品以上官员达13465位；至玄宗开元年间(713—741)，达到369787位。而在唐代国家财政支出中，“最多者兵资，次多者官俸，其余杂费，十不当二事之一”。^［47］北宋太祖时(960—976)内外官约13000位，仁宗时(1023—1064)为20000位，至徽宗宣和元年(1119年)达48075位。因此，宋人蔡襄认为当朝“兵冗为大，其次又有官冗”。^［48］北宋太宗至道末年(997年)，全部财政收入为2224万贯，盈亏对半；仁宗皇祐元年(1049年)，全部财政收入为12625万贯，无结余；英宗治平二年(1065年)财政总收入为11613万贯，支出为12034万贯，加上非常支出1152万贯，财政赤字达1573万贯。就是说，从太宗到英宗不到70年的时间，虽然赋税收入增长了5倍多，财政却出现了严重入不敷出的局面，其中主要是“官冗”导致财政支出规模直线上升所造成的。^［49］明代、清代同样是“国家经费莫大于禄饷”，^［50］“官冗”已成为中国皇权专制社会的不治之症。明初洪武年间(1368—1398)官员为24000员，宪宗时(1465—1487)为100000员，世宗时(1522—1566)达120000员。另外，以各种名义在正赋之外的盘剥更加惨不忍睹。史载明代“巡按查盘、访缉、馈遗、谢荐多者二三万金，合天下计之，国家遣一番巡方，天下加派百余万”^［51］。在赋税支出方面，更是恣意妄为，竞相奢侈浪费。比如，晚唐懿宗的女儿同昌公主出嫁时，仅赐钱就达500万缗，仅这项支出就超过岁入的四倍。这些负担，自然全都落在了老百姓的头上。结果只能是“桑柘废来犹纳税，田园荒尽尚征苗”“蓬门未识绮罗香，拟托良媒益自伤。谁爱风流高格调，共怜时世俭梳妆。敢将十指夸针巧，不把双眉斗画长。苦恨年年压金线，为他人作嫁衣裳。”^［52］“春种一粒粟，秋收万颗籽；四海无闲田，农夫犹饿死。”^［53］又据宋代苏轼记述，即使是当时东南地区最为富庶的吴郡，当地农民也不得不为缴纳赋税而忍痛到市场上以极低的价格出卖自己用血汗换来的粮食，结果，连第二年的简单再生产也无以为继。有诗史为证：“霜风来时雨如泻，杷头出菌镰生衣；眼枯泪尽雨不尽，忍见黄穗卧青泥。茅苫一月隆上宿，天晴获稻随车归。汗流肩赪载入市，价贱乞与如糠粞。卖牛纳税拆屋炊，虑浅不及明年饥。”^［54］据《宋史·食货志》称：宋代田赋征收“既以绢折钱，又以钱折麦，以钱较绢，钱倍于绢；以钱较麦，麦倍于钱。辗转增加，民无所诉”^［55］。到了明代，赋税之害已经到了“至粮外之役，尤能破家”^［56］的地步。明代税制规定，纳税人须将所缴税粮运送至指定地点、指定仓库，而目的地有的远至千里之外，“因之计及运费及加耗‘米一石’，实质上因时不同，因地不同，其价值千差万别。有时也可以折布折银，其折换率不因时价而高低，而系由政府凭己意而增减”^［57］。《天下郡国利病书》亦称“自永乐北都，挽输道远，加号滋多”^［58］。因此，皇权专制问题专家王毓铨先生说：中国历史上，“以人身为本的徭役和贡纳重于以土地为本的田租(赋、粮)。不仅重，而且重得多”^［59］。这样，前有国家徭役的绝对沉重，后有官绅等级的转嫁，庶民的负担就可想而知了，其中户之破产也是逻辑的必然。而专制皇权统治的支出成本不得不越来越大。因为，皇帝在不断扩张皇权统治权规模与效力的同时，为自己构建了一个越来越难以控制和左右的官僚腐败集团。这样，就赋税数量而言，则呈现为皇权初期薄赋税，中期加赋税，后期无限制地横征暴敛，直至压垮骆驼的最后一根稻草掉下，引发新一轮的社会动荡混乱，砍伐征杀，改朝换代。从而形成中国式皇权交替、兴衰成败的周期性规律，即黄宗羲定律，使社会财富难以形成持续性积累，形成叠加效应。通常随着所谓“英明”皇帝的诞生，剥夺所有民众的一切权利，动员全部社会力量，去除所有“杂音”只为一个目标服务，即争霸战争或经济生活，缔造所谓的“盛世”之治。且不说这些所谓的“盛世”之治的真假及其合法性与道德性如何，其共同点都是以剥夺全体民众的政治自由权为代价，是以残酷的非人道为手段，是以极其蔑视当时民众基本权利与后代权利为代价，是以扼杀社会整体繁荣为代价换来的。况且，就是所谓“英明”皇帝的诞生，也是偶然的，不是代代都有的。按照既定的说法，几千年来，中国所谓的“英明”皇帝，不过屈指可数的几位：秦皇汉武、唐宗宋祖、成吉思汗、康乾而已。中国几千年来的国家命运，其实就是由这些“屈指可数”的所谓“一代风流人物”所决定的，是由这些“屈指可数”的所谓“一代风流人物”的喜怒哀乐所决定的。其他漫漫日月，则不得不由平庸的皇帝所把持。试想，英明皇帝尚不能缔造万世辉煌，更何况平庸的皇帝。因此，在皇权专制统治时期，不论是社会管理还是赋税管理，都无法摆脱主观随意性。“无几时无变之法，无一日无过之人”“或朝赏而暮戮，或忽罪而忽赦”，完全以个人好恶行事^［6^0］，就是说，皇帝可以根据自己统治的需要，随时派遣使臣向农民征税。而且，这已经成为“一种中央集权的特殊办法”。黄仁宇认为：“中国的传统是皇帝派遣官僚到各处向全民抽税，我们称之为‘官僚主义’(Bureaucratism)，这是一种中央集权的特殊办法。”^［61］因此，“在皇权专制的高压统治下，各级官吏打着‘圣旨’‘上谕’的旗号‘畅行无阻’地征税，征收多少全凭一时一地的需要，全然不顾农民的承受能力，对纳税农民亦不承担任何法律和道义上的责任，征税的目的十分明确，就是维护皇权专制制度。所以，皇权专制下的赋税征收实际上是毫无限制和毫无限度的”^［62］。固然在皇权专制的全盛时代，其专制政体也保留着一套抑制皇权的内在制衡机制。但正如德国哲学家雅斯贝斯指出的：“一旦建立了独裁制，便不可能从内部把它消除。……这部机器几乎自动地保持它自己。”^［63］

事实上，与西方专制赋税制的专制基础不同，中国皇权赋税制的最大特征就是“中国的制税权完全属于皇权这整个社会的全能统治者”^［64］。一句话，“征赋之权，操诸在上，贵族除差次名田以外，不得干预赋政。”^［65］而且，因为中国的赋役制度，实际上是具有无限威势的皇权及其高度发达的组织网络直接对每一编户民的人身管辖，以及在此基础之上的诛求和役使。所以，“正是因为赋役的供求双方在力量对比上有如此的天壤之别，所以权势一方实现自己欲求过程中的阻力很小，相应需要付出的政治博弈成本极低，这就是中国皇权社会中对国民的经济压榨很容易就能够达到超限度、超规模程度的根本原因。”^［66］这种超极限、超规模诛求勒索可达的严酷程度，可从北宋庆历年间朝廷强迫百姓为河东路(今山西长城以南)边防缴纳粮草见其一斑：“百姓每于边上纳米一斗，用钱三百文，而官支价钱三十，内二十折得朽恶下色茶；草价大约类此。遂致百姓贫困逃移，而州县例不申举。”^［67］就是说，百姓实际承担的此项贡赋，是其名义额度的30倍还多。最为残酷的是，除了正税之外还有无数的苛捐杂税，即“贪吏之诛求，赋敛之无名，其弊不可以尽举”^［68］。