重构我国的房地产税制

重构我国的房地产税制

中国人民大学　安体富　王海勇　贾磊

党的十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”，之后北京、上海、广东、重庆、南京等地都传出了物业税试点的消息，引发了当前对房地产税费制度和房地产市场发展的热烈讨论。我们在考察房地产税收的经济效应、房地产税制的现存问题和国际经验的基础上，尝试重构科学合理的房地产租、税、费体系，使房地产税收真正发挥在组织财政收入、公平社会财富和促进经济发展方面的效用。

一、房地产税收的一般经济分析

（一）财政分权与财产税（房地产税）

事实上，财产税作用的凸现与其在财政分权中的地位是密不可分的。西方经济学家主张财政分权，主要基于以下理由：①权利与责任间的辩证关系。财政制度最为关键的要素是“地方责任”（local accountability）。也就是说，无论是中央政府还是地方政府，都应该对选民负责。但地方责任与地方财政自治是紧密相连的，因为赋予地方政府一定财政自主权的一个主要原因就是为了加强地方责任。②与中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势，因此，财政分权将带来公共物品供给效率的提高。③财政分权还将降低组织试验的风险，从而有利于组织的创新与发展。然而，只有当地方政府拥有自己独立稳定的收入来源时，真正意义上的财政分权才有可能成为现实。因此，如何为地方政府寻求一个理想的收入来源就成了财政分权得以顺利推进的前提。

财产税制度一个公认的主要优点是易于征管。因为房地产是看得见的和不能移动的，即房地产税的税源是难以对税务机关隐藏的。而且，和所得税或销售税不同，财产税的收入在商业周期的短期波动中并没有大幅度的摆动。所以，对地方政府而言，财产税可以为之提供一个稳定的收入来源。分析以下各个税种的特征（见表1），将有利于我们确定地方政府理想的收入来源。从表1中我们可以看出，无论是从财政原则、效率原则还是公平原则来看，财产税不失为地方政府理想的收入来源。

表1　各个税种的特征

资料来源：McCluskey W．J．＆Willianms B．“Introduction：A Comparative E－valuation”in McCluskey，W．J．（ed．），property Tax：A International Comparative Review，Ashgate Publishing Ltd．，1999．

很显然，征收财产税会使地方政府拥有很大的财政自主权。财产课税为不同地区的人们提供了一个工具，借此得以使地方决策具有重要意义。反之，废除财产税则会最终破坏地方政府的经济独立性。1978年6月7日，美国加利福尼亚州在通过了旨在全州范围内限制财产税的13号提案后所经历的情况，验证了这一观点。由于13号提案限制了本地区以财产税筹资的能力，因而使“征税的权力集中在州立法机关，随之原先由地方政府行使的决定政策和确定优先项目的权力也集中到州政府手里”。由此可见，财产税对于实质性财政分权制度的建立具有非常重要的作用。

（二）财产税（房地产税）的归属与效率分析

对于谁是财产税的最终承担者存在着很多争论，我们这里简要讨论三种不同的观点：①传统观点：财产税被视为一种货物税。传统观点所使用的是标准的局部均衡理论框架。该观点认为，土地部分的财产税由土地所有者承担，其负担与收取的租金成比例；建筑物部分的财产税由房屋消费者承担，其负担与房屋消费金额成比例。由于土地所有权收入份额随着总收入的上升而增加，因而土地部分的财产税具有累退性；同样，由于住房支出比例随着年收入的增加而下降，表明建筑物部分的财产税也是累退的。②新观点：财产税被视为一种资本税。由米斯克斯基（Mieszkowski，1972）提出的财产税的新观点采用了一般均衡分析，得出了一些惊人的结论。他认为，资本如果可以在辖区间流动，且资本供给对于收益率没有弹性，那么，一项全国性的地方财产税制度，会使资本家的收益降到税收平均水平。这就意味着财产税税负转嫁到了资本所有者头上，或者说财产税完全被资本化了。由于资本收入的比例会随着总收入的增加而上升，所以，财产税具有累进性。艾伦（Aaron，1975）对财产税做出的分析最全面，他通过实证分析得出的结论是：现存的证据都说明新观点是对的。③财产税被视为一种使用费。该观点认为，社区经常以财产税收入购买诸如教育和治安等公共服务。在蒂伯特模型中，财产税恰好就是购买公共服务的成本，每个人都按照他所需要的数量购入公共服务，因此，财产税根本就不是税，而更像公共服务的使用费。既然不是税，那么，所谓“财产税的归宿”就变得毫无意义了。另外，既然消费者把地方财产税看做公共服务的价格，那么，这种价格也不应该对住房市场产生扭曲作用，即财产税不产生超额负担。

以上关于财产税的三种观点并不是相互排斥的，在不同的情况下，每种观点可能都是有效的。例如，要了解取消所有财产税并代之以全国范围内的销售税会对经济产生何种影响时，用“新”观点来分析则是恰当的。因为要分析一项影响所有社区的变革需要一般均衡理论框架。另外，如果某个社区正在考虑降低财产税率，并以地方销售税来弥补财政收入损失时，以“传统”观点来分析是最佳视角，因为单个社区相对整个经济来说非常小，其资本供给曲线基本上是一条水平线。最后，如果税收和福利一起变化，而且人们在挑选社区时有充分的流动性，则以“使用费”观点来分析是有益的。

（三）税收对房地产市场调控作用的理论分析

税收作为一种重要的经济调控手段，在调控房地产业发展方面发挥着独特的作用。通过在房地产市场的不同环节设置不同的房地产税种，能够对房地产价格和房地产收益分配产生影响，从而达到保证土地收益合理分配，促进土地资源有效利用，调控房地产价格，抑制房地产投机，促进房地产业及社会经济可持续发展的目的。

1．房地产开发阶段实际上是房地产商品的生产过程，如果课税，将会影响房地产商品的供给，从而也可以起到控制投资规模和调节投资结构的作用。

我国曾在1991年开征固定资产投资方向调节税，旨在一方面将各类资金、各类主体的所有投资均列入征税范围，以实现对全社会固定资产投资进行全方位的调控，控制投资规模，确保国家重点建设；另一方面，依据投资项目的具体性质、经济合理规模，本着生产性投资和非生产性投资有别、基本建设与更新改造以及单纯设备购置有别的原则设置差别税率，以充分体现国家的产业倾斜政策，正确引导投资方向，合理调整投资结构。由于经济形势的变化，这一税种于2000年起停止征收。

2．房地产流通（转让和出租）阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，通过征税，一方面可以影响房地产市场的供给和需求，另一方面也可以抑制某些房地产投机行为。

在房地产转让环节对房地产开发商征收营业税及附加，增加了房地产企业的税收负担，其结果，一方面提高了商品房的价格，抑制了市场需求，另一方面，如果市场需求水平低，对税负转嫁的承担能力较弱，缩减了房地产的利润空间，反过来又阻碍了市场供给。在房地产购买环节对购房者征收契税，将增加购房者的购房成本，从而使消费者的有效需求减少，同时也将影响到房地产商品的供给水平。相反，在房地产转让和购买环节的税收优惠政策，则可以促进住房市场的供求平衡。比如，国家规定，1999年8月1日至2002年12月31日期间，对房地产开发商销售积压空置商品房免征营业税，对购房者购买积压空置商品房免征契税。以海南省为例，税收优惠政策出台后截至2002年5月，积压空置商品房面积由456万平方米降到了208万平方米，约54．4%的积压空置商品房得到了消化。可见，住房转让和购买环节的税费负担水平，直接影响着住房市场的供给和有效需求。

对住宅转让征收的个人所得税实行有差别的税收待遇，在实现打击住宅投机交易、稳定住宅市场价格、提高住宅利用效率、缓解住宅供求紧张等社会经济目标方面，具有积极意义。根据京财税〔2003〕732号文件规定，住宅转让所得税对住宅投资者（或自住者）和投机者分别规定了不同的税收待遇。具体规定如下：对出售前后1年之内重新购买更大价值住宅的交易者免税或退税；对长期持有住房者（5年以上）免税；对短期投机者课以20%的所得税。按照政府调控房地产市场的意图，这种差别性住宅转让所得税具有两方面的功能：对于住宅投资者（或自住者）给予免税待遇，刺激自住需求和投资需求；对短期投机者按照20%的税率征税，激励其改变住宅投机交易行为。

对转让国有土地使用权及其地上建筑物、附着物所取得的增值收入开征土地增值税，对抑制房地产业投资过热，促进产业结构、经济结构协调发展，具有积极的作用。我国曾于1994年开征了土地增值税，并实行超率累进税率，使得增值越多，税负越重，理论上可以有效调节开发商过高的利润，降低其收益和收益预期，有助于我国产业结构和经济结构的优化。此外，该税是对扣除房地产开发成本、费用后的增值额征税，从而可以更有效地限制那些没有投入或投入很少，专靠炒地皮牟取暴利的投机行为，可以为房地产业的健康发展创造良好的外部环境。

3．房地产保有阶段课税，可以起到促进节约和合理利用房地产资源的作用。理论上，城镇土地使用税可以在平抑地价、打击土地投机行为方面起到重要的作用，有利于促进土地使用者合理、节约地使用土地，提高土地使用效益。另外，从鼓励合理使用土地资源的角度看，开征土地闲置税是有必要的，这也是许多国家已经开设的税种，我国目前《城市土地管理法》所规定的“土地闲置费”与其作用相似。

二、我国现行房地产税制的现状与问题

（一）近年来，我国房地产过热的表现及影响

房地产业作为国民经济发展中的基础产业、先导产业和支柱产业，具有产业链长、关联度大、带动性强的特点，不仅以其自身发展直接促进经济增长，还能有效带动相关联的上游与下游产业群的发展，拉动经济增长。统计数字表明：房地产业的影响力系数、感应度系数在国民经济各产业部门中都处于平均数以上；与房地产业直接或间接相关的产业部门多达50多个；房地产业的产值每增加1，会促使相关产业的产值增加1．5～2；近年来，在我国每年的GDP增长率中，由房地产拉动的至少占两个百分点。

1．从我国的实践来看，房地产业取得了巨大的发展。特别是近两年，我国部分地区已经出现了房地产过热的现象，主要表现在：

（1）房地产开发投资高速增长。1997～2002年6年间，我国房地产投资增长速度是国民经济增长速度的3．2倍。2002年，全国房地产完成投资额占当年全社会固定资产投资额的17．9%，占当年GDP的7．55%，并超过了大部分国家房地产在国民经济中所占的比重。2003年，全国房地产开发共完成投资超过1万亿元，同比增长29．7%，是1995年以来的最高增幅。2004年一季度全国房地产投资增长41%，2004年上半年房地产开发完成投资同比增长28．7%，2004年三季度房地产开发完成投资同比增长28．3%。

（2）房价持续大幅上涨。2003年我国房价同比增长了30%多，超过了历年的涨幅。2004年1～11月，全国商品房平均销售价格同比上涨12．5%，其中，商品住宅平均销售价格同比上涨11．6%。

（3）房价收入比过高。目前这一指标的国际通行标准为，联合国人居中心认为房价收入比不应超过3∶1，世界银行则认为不应超过5∶1。而1996～2002年，我国许多地区甚至全国的房价收入比都远远超过了国际通行标准，全国的房价收入比均超过了7∶1，北京市均在9．5∶1以上，上海2004年这一比例甚至达到了14∶1。

（4）投资性购房比例大。据上海房管部门调查统计，剔除出租用房之后，2003年年底上海投资购房占总购房的16．6%，已经大大超过了国际警戒线10%。

（5）住房供求结构失衡。从1997～2002年开发商所提供的不同房屋所占比重来看，商品房所占的比重最高，为70%左右；另外是经济适用房，比重不足20%，用于满足中低收入者的需求。这与高收入者和中低收入者在人口中所占的比重极不相称，供需存在严重的矛盾。另有数据显示，2004年1～8月，全国经济适用住房投资占开发投资的比例由2003年同期的6．2%下降到5%，部分地方经济适用房供应量减少更加明显，表明这种失衡仍在加剧。

2．房地产过热已经并将继续对我国经济社会的各个方面产生一定程度的负面影响，突出表现在：

（1）近年来，房地产业过热是当前我国经济局部过热的主要根源。2002年以来，我国商品房销售额大幅攀升，带动了房地产开发和城市基础设施投资的新一轮高速增长。通过产业链的传递，进而又拉动钢材、有色金属、建材、石化等生产资料价格的快速上涨，刺激这些生产资料部门产能投资的成倍扩张，最后导致全社会固定资产投资规模过大、增速过快。2003年，我国生产钢材2．5亿吨，其中线材的60%左右用于房地产和建筑业；水泥消费的8亿吨中，约50%以上用于房地产和建筑业；电解铝548万吨的消费量中，也有40%～50%用于各种建筑材料。这种消耗和未来消耗的前景推动三大行业投资过热，2003年，钢铁、水泥、电解铝等的投资分别比上年增长96．6%、122% 和92．5%。

（2）房价过快上涨在推动投资增长过快的同时，已经成为抑制消费的重要因素。房价快速上涨改变了消费者的预期，导致居民的恐慌性“抢购”，使一部分消费者提前进入消费10万元级商品的消费结构升级时期。为了积累起买房子的首付资金，很多家庭必须缩减其他消费支出；为了买下房子，绝大多数居民不得不依靠银行贷款。近5年来，个人住房贷款高速增长，2003年个人住房贷款余额达到11779．74亿元，比1998年增长了26．64倍，这大大超出了社会消费和居民收入增长的速度。还贷已经成为许多家庭不小的包袱，成为影响家庭当前消费和消费长期增长的重要因素。

（3）房地产过热吸引大量资金进入，加大了金融风险的集聚。突出表现在银行中长期贷款中房地产开发和个人住房贷款的比例大幅提高，其中，个人住房贷款占个人消费贷款的比重高达75%～97%，房地产开发企业投资的70%左右依赖于银行。全国房地产开发贷款在连续5年高速增长基础上，2003年达到6657．35亿元，同比增长49．1%，是1998年的3．2倍，是1995年以来的最大增幅。

（二）我国现行的房地产税收体系

自建国以来，房地产税制作为我国税收体系的一个重要组成部分，经历了从建立到不断完善的一个渐进过程，大体可以分为四个阶段：第一阶段是建国之初至1972年，主要是建立了统一的房地产税制，并进行了一些微调；第二阶段是1973～1978年，主要是合并税种，简化征收方法；第三阶段是1979～1993年，主要是房地产税制的重塑；第四阶段是1994年以后一直到现在，主要是建立适应社会主义市场经济发展的房地产税制。

我国现行房地产税制的基本框架，是在1994年全面的结构性税制改革后形成的，涉及的税种主要有13种（见表2），包括直接以房地产为课税对象的7种，即土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、城市房地产税、固定资产投资方向调节税、契税；与房地产紧密相关的税种6种，即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加。

表2　我国现行的房地产税制

注：①根据我国相关税收法规整理。②固定资产投资方向调节税已于2000年起停止征收，所以未列入表中。

（三）我国现行房地产税制存在的主要问题

一般而言，税制建设应遵循三个原则，即效率原则、公平原则和财政原则。就目前情况来看，我国房地产税制在以上三个方面均不同程度地存在一些问题，使得房地产税制应有的效能没有很好地发挥出来。

1．从税收的效率原则来看，我国现行房地产税制在税负水平、税负结构、税种设置、税率设置、计税依据和税费体系等方面不利于优化房地产资源配置，影响了房地产业的健康发展。

（1）我国房地产行业税收占税收总额的比重远高于其所贡献GDP占我国GDP总额的比重，平均税负高于国内其他行业，也高于世界其他国家的房地产行业。①我们根据《中国税务年鉴2003》和《中国统计年鉴2004》的数据，2002年，我国房地产行业缴纳税收633．765亿元，占当年税收总额16996．6亿元的3．73%；2002年，我国房地产行业贡献GDP　2098．2亿元，占当年GDP总额104790．6亿元的2%。可见，我国房地产行业在税收上进行了超额的贡献。②根据《中国税务年鉴2003》和《中国房地产统计年鉴2002》的数据，计算出2002年，我国房地产企业平均税负率（税金／经营收入）为11．58%；如果再加上各地名目不同的收费，根据国家税务总局住房建设与消费税收政策课题组2002年对广东省和海南省房地产开发企业税率负担情况的调查，广州、中山、湛江、韶关和海口房地产开发商税费负担分别为13．7%、25．28%、18%、12%和15．33%。然后再根据《中国税务年鉴2003》和《中国统计年鉴2004》的数据，计算出我国采掘业、制造业、电力、煤气及水的生产和供应业、建筑业和批零贸易及餐饮业的平均税负（见表3）。从中可以看出，我国房地产行业的平均税负水平几乎是最高的。③与国外房地产业进行比较。以美国为例，1993年，全国房地产企业的非联邦所得税税负率（税金／销售收入）为4．6%，而同年全美各行业370万家企业的联邦所得税税负的平均水平为1%，即使房地产企业税负略高一些，其税负总水平也不过6%。加拿大是世界上有名的高税负国家，但其房地产企业税负也不过为11．3%。相比之下，我国的房地产业税负比世界上某些发达国家还要高。

（2）现行税制在房地产流通环节税种较多，税负较重，而在房地产保有环节税种较少，税负较轻。在房地产开发、销售过程中，仅税种就多达10种，如契税、营业税、印花税、房产税、企业所得税、个人所得税、城乡维护建设税、城镇土地使用税、土地增值税、教育税附加等。收费就更多，各个地方也参差不齐，这无形中增加了建房成本，也助长了不正之风。而在房地产保有阶段，只有房产税、城镇土地使用税、城市房地产税和耕地占用税等4种税，而且是在一次减除原值10%～30%之后征收。这种“轻保有、重流通”的局面，一方面，相当于给了土地保有者以无息贷款，导致了土地利用的低效率；另一方面，使得国家无法对房地产保有期间的自然增值部分参与分配，导致财政收入的流失。而“重流通”的局面，则抑制了土地正常的市场交易，助长了土地的隐性流动。

表3　房地产业税负与国内其他行业的对比

资料来源：根据《中国税务年鉴2003》、《中国统计年鉴2004》和《中国房地产统计年鉴2002》相关数据计算而来。
注：①税负率＝税金总额／销售收入（经营收入）×100%。②由于无法找到采掘业、制造业和电力、煤气及水的生产和供应业整个行业的销售收入，我们采用了上述行业全部国有及规模以上非国有企业的销售收入数据，计算结果偏高，实际上，以上行业的税负率还要低一些。

（3）税种间重复设置，难以体现税收中性原则，给经济运行带来了额外的负担。所谓重复课税，是指国家对同一课税对象或税基，在同一纳税期间，课征性质相同或相似的税。按照这一定义，我国现行房地产税制中存在的重复课税主要有：对土地课税设置土地使用税和耕地占用税两个税种；对房屋租金收入既征收5%的营业税，又征收12%的房产税；对房地产转让既按取得的纯收入征收33%的企业所得税，又按取得的土地增值额计征土地增值税；对房地产产权转让签订的产权转移书据或契约，承受方既要缴纳印花税，又要缴纳契税。

（4）税率设置不能适应房地产经济发展的要求。①城镇土地使用税和耕地占用税税率偏低，难以起到合理用地和保护耕地的作用。现在许多大城市的土地价格已达到每平方米1100元以上，而城镇土地使用税额仅为每平方米不到10元（实际征收中最高征收标准只有7元），占不到地价的1%，很难起到抑制土地投机的作用。另据统计，全国平均每平方米因占用耕地而征收的耕地占用税仅为4元左右，尚不到建设投资额的1%，对耕地闲置的制约作用极其微弱。②土地增值税税率过高，激励了纳税人的逃税动机，也不利于促进土地的合理流转。我国土地增值税实行4级超额累进税率，第一级税率就达到了30%，最高边际税率更是达到了60%。高税率影响了房地产投资者的投资意愿，阻碍了房地产市场的正常流通，税款也随之减少，使土地增值税成了政策意义和财政意义都不大的税种。

（5）部分税种的计税依据不合理，不能反映房地产的市场价值。从我国现行的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税的应纳税额计算公式来看，这些税种的计税依据都不能准确地反映财产的现有价值，不能反映土地的级差收益和房地产的时间价值，不能随着经济的发展、房地产的增值而相应增加税收收入，也就不能很好地发挥其调节经济的作用。如房产税按照房产原值扣除一定比例作为计税依据，不够合理。因为随着时间的推移，房产的账面价值会随着折旧的提取而逐渐减少，最后几近为零。这种计税方法，没有顾及房屋后期的升值因素，与房屋的市场价值相差很大，使得房产税收入无法随着房地产的增值而相应增加。

（6）租、税、费体系混乱，以费挤税的现象特别突出，限制了税收宏观调控功能的发挥。租、税、费三个经济范畴，在理论上的区别非常明显，但在实践中，以税代租、以费代税、以税代费、以费挤税的现象非常普遍。①以税代租。如城镇土地使用税、房产税等都存在着部分以税代租的现象，其中尤以城镇土地使用税最为突出。②以费代税。如《城市土地管理法》第25条规定的土地闲置费存在以费代税现象，它实际上是一种惩罚性的行为税，相当于台湾的空地税和法国的非建筑地税，其开征并非因提供相关服务而产生，也无须补偿，因而是一种典型的税而不是费。③以税代费。如城市维护建筑税实际是向享受城市建设设施利益的从事生产经营的企业、个人征收的一种费。④以费挤税。根据有关规定，我国现行的房地产收费主要有三类：即土地使用费、房地产行政性收费和房地产事业性收费。据典型调查，目前各城市在房地产开发经营中涉及的各项税费项目有60～180多项，其中税仅有12种左右。可见，费大于税的现象是非常严重的。据河南省统计，在房地产二级、三级市场上，房地产行政收费也达到了87个。武汉市在1995年之前，房地产行业明文规定的行政事业性收费项目多达71项，经过1996年和1997年国家规定的清理之后，仍有将近60项。据上海有关部门的详细调查，房地产开发项目从前期筹备、动迁、建设到验收的整个环节，共有182个收费项目，其中，征地拆迁费30多项，约占全部收费项目的19%；建设及施工期收费20多项，约占11%；勘查设计费近10项，约占5%；各种增容及配套建设费110多项，约占65%，而且这182个收费项目中，经核查有83个属于不合法、不合法的项目。另据调查估算，1998年房地产行业各项收费大约在1200亿元～1500亿元，而1998年来自房地产的税收总额仅为450亿元左右。可见，以费挤税的问题十分突出，费改税势在必行。我国房地产业现存的名目繁多的收费项目，使得房地产业不堪重负，提升了居民的购房门槛，妨碍了房地产业的健康发展。

2．从税收的公平原则来看，我国现行税制存在征收范围过窄、内外两套税制以及税收政策不统一的问题，妨碍了税收的横向公平和纵向公平。

（1）部分税种的征收范围过窄，不利于市场主体的公平竞争。如房产税和城镇土地使用税的征收范围都是仅包括城市、县城、建制镇和工矿区，而随着乡镇企业的发展，许多农村地区与城镇已差别不大，因此，应该将发达地区的农村也纳入征税范围。

（2）我国房地产税制采取了“内外有别，两套税制并存”的政策，不符合国民待遇原则。主要表现在：对内资房地产企业开征企业所得税，而对涉外房地产企业开征外商投资企业和外国企业所得税，且税率不同；对内资房地产企业开征房产税和土地使用税，而对外资房地产企业则只开征城市房地产税，并且仅对房产征税，对地产不征税；对内资房地产企业开征城市维护建设税和教育费附加，而对外资房地产企业则不征收此项税费；对内资房地产企业征收耕地占用税，而对外资房地产企业不征收。此外，我国还对外资企业实行了全面的所得税优惠政策，使得外资房地产企业的税收负担过轻。所有这些都加剧了内外资企业之间的不平等竞争。

3．从税收的财政原则来看，我国房地产税占地方财政收入的比重明显偏低，房地产税尚未成为地方政府的主体税种。

由于房地产税收具有税基不易流动，收入稳定可靠，不易发生周期性波动，以及征管复杂等特点，西方发达国家出于征管便利和提高地方公共产品和服务的供给效率的考虑，一般都将房地产税作为地方税收的主体税种，美国的房地产税一般占地方财政收入的50%～80%。近年来，我国房地产税收在地方财政收入中的比重虽然呈上升趋势，但升幅较小（见表4），房地产税在组织财政收入上明显乏力的事实仍没有从根本上得到改观。从表3可以看出，从1993～2000年，我国直接针对房地产征收的税收才2000多亿元，8年间房地产税占我国地方财政收入的比重，最低为3．46%，最高不过7．23%，平均也才6%多一点，大大低于美国等发达国家的比重，离成为地方政府的主体税种尚有很大一块距离。

表4　1993～2000年我国直接以房地产为课税对象的税收收入情况　单位：亿元

注：①本表数字不包括与房地产紧密相关的6个税种，即营业税、企业所得税、个人所得税、印花税、城市维护建设税、教育费附加的收入情况。②本表数字不包括国内外债务收入。
资料来源：Xu Shanda and Wang Daoshu，Land and property Tax in China，State Administration of Taxation of P．R．C．，Beijing；《中国财政年鉴》（2003）。

三、国外房地产税制的经验借鉴

房地产税收作为各国地方政府重要的财政收入来源，历来受到各国政府的重视，并且房地产税收历史悠久，各国均在实践中取得了不少成功经验，为完善我国的房地产税制提供了很好的参照。

（一）国外房地产税收体系概况

据有关研究，目前国外房地产税收制度可以分为四个税类：一是房地产取得税制；二是房地产保有税制；三是房地产流转税制；四是房地产租赁税制。

1．房地产取得税制。大多数国家对取得房地产的行为都要征收房地产取得税。主要包括以下几种：

（1）登录许可税。无论有偿还是无偿转移，在房地产发生权益变更进行所有权登记时，许多国家按财产价值课征登录税。如日本，所有权保存登记，税率为0．6%；继承登记，税率为0．6%；遗赠登记，税率为2．5%。

（2）印花税。芬兰对不动产等的转让行为及有关证书征收印花税，税率从1．5%～6%不等。日本房地产买卖合同应缴印花税，税率根据合同的交易金额确定，合同价值低于（含）一万日元的免税。英国对房地产买卖依买卖凭证所载的成交价格计征印花税，起征点为6万英镑，税率为1%；对房地产租赁，依契约中的租赁价格征税，一次性租金和年租金分别计征；对房地产交换，定额征收50便士的印花税；英国印花税年收入约13亿英镑，占全国税收总额的0．71%，其中房地产交易是主要税源。

（3）不动产取得税。不动产无论是原始取得，还是继承取得，均需向政府缴纳不动产取得税，计税依据为取得不动产时的评估价格。如日本的不动产购置税，税率为4%，购置房产用于居住的土地税率为3%。

（4）对继承或受赠行为课征遗产税或赠与税。遗产税制可分为三种：①总遗产税制，对被继承人的遗产总额征税，如美国、英国、新加坡等。②分遗产税制，也称为继承税，对继承人分得的遗产额征税，如法国、德国、日本、芬兰等。③混合遗产税制，如意大利、加拿大、爱尔兰等。赠与税是对财产所有者在生前将其财产无偿地转移给受赠人课征的税，也分为赠与人税制和受赠人税制。

2．房地产保有税制。对房地产保有征税，目的在于合理调节政府与房屋或土地实际占有者之间的收益分配。目前，世界上通行的房地产保有税种主要有：

（1）不动产税。这是对土地或房屋所有者或占有者征收的税，计税依据为不动产评估价值，一般对特殊用途如公共、宗教和教育等实行减免。该税又可分为三种类型：

1）将土地、房屋和有关建筑物、机械以及其他固定资产综合在一起而课征的不动产税，如日本、加拿大、芬兰、巴西的不动产税等。

2）只对土地和房屋合并课税的房地产税，如墨西哥、波兰、新加坡的房地产税，泰国的住房建筑税等。

3）单独对土地或房屋课征的土地税或房屋税。土地税有地亩税（面积税）和地价税两种形式，一般采用地价税，如奥地利的闲置土地价值税、韩国的综合土地税、科特迪瓦的已开发土地税和未开发土地税等；巴西的农村土地税采用地亩税方式。法国的房屋税属地方税收，估价基础为一定时期的平均租金价格，税率由各地自行制定。

（2）财产税。在不征收不动产税的国家里，一般征收财产税，如美国、英国、荷兰、瑞典、瑞士、丹麦、挪威等国，操作办法是将不动产与其他财产捆在一起，就纳税人某一时点的所有财产课征一般财产税，计税依据是不动产评估价值。美国对房地产征收一般财产税，而且各州税率不一致，一般为3%～10%（名义税率），比如纽约市为7．4%，芝加哥市为8．5%等。

（3）定期不动产增值税。该税种主要是针对占有房地产超过一定年限的产权者征收，通过对房地产的重新评估，对其增值额征收，一般分为10年期和5年期增值税两种。前者主要是对由于城市发展而引起的土地增值征收，后者主要是对由市政工程的改善而引起的土地增值征收。德国、英国、日本曾实行的土地增值税及意大利现行不动产增值税都含有对未发生转移的土地自然增值征税。

（4）其他税种。除以上三种税收外，房地产保有环节的税种还包括日本的城市规划税和特别土地保有税，法国的建筑地税、未建筑地税和不动产资本价值税等。

3．房地产流转税制。房地产权益的流转分为有偿和无偿两种。当房地产发生买卖等有偿流转时，大多数国家（或地区）都要让转让收益即增值部分课税；当房地产发生继承或赠与等无偿流转行为时，各国也一般要根据资产价值征收遗产税或赠与税。综合而言，房地产流转课税形式主要有以下几种：

（1）以所得税形式对房地产转让收益课税。如美国、日本、英国、法国、芬兰等国家，把房地产转让收益归入个人或法人的综合收益，征收个人所得税或法人税（公司所得税）。其具体做法又分为两种：

1）分离征收，即把房地产转让中显化的增值收益从一般财产收益中分离出来，作为单独的计税对象，实行有别于一般所得税计征的一种征收办法；

2）综合征收，这是把房地产转让中显化的增值归为一般财产收益统一征收所得税。美国、日本、加拿大、英国、瑞典等国对房地产转让收益都是按个人所得税和法人税征收（见表5）。

（2）直接征收土地增值税。意大利和我国台湾地区将房地产中显化的增值收益分离出来，单独征收增值税。意大利不动产增值税将从买入到转让时的价格上涨部分作为征收对象，按照价格增长幅度采用累进制，按5%～30%的税率征收。我国台湾地区土地转移增值税是根据土地转让的申报价格与上一次转让申报价格之间的差额确定土地增值，按一定的比例采用累进税制。

（3）对房地产投机中的增值课税。美国的房地产收益税规定一定时期内所购房地产，其增值在一定限额内免征。这种“一定限额”须按当地政府在不同年份所定的标准而定，纳税税率为加权比率。

表5　各国对房地产转让收益的课税

资料来源：唐剑青：《世界各国房地产税收制度探析》，载《外国经济与管理》1999年第8期；印堃华：《国外房地产的税制与税费政策及其启示》，载《财经研究》1999年第6期。

4．房地产租赁税制。主要针对房地产租赁收入征税。征税形式包括两种：①将房地产租赁收入归入个人所得，以个人所得税形式征收。②将对房地产租赁收入独立征收物业税或房地产租赁税。香港税法规定：房地产若作为出租使用，则其租金收入需要缴纳物业税；物业税在每一课税年按照土地或楼宇的应税评估值，以标准税率向在香港拥有土地或楼宇的业主征收；物业税的标准税率为15%；澳门特别行政区对实得或由官方估之租金（倘若没有租出者）征收分别为16%或10%的物业税。征收房地产租赁税的代表国家是荷兰。

（二）国外房地产税制的基本经验

1．从财政隶属关系来看，房地产课税多属地方税收，是地方政府的主要收入来源。在发达国家，无论是美国等联邦制国家，还是英国、日本等君主立宪制国家，大多数房地产税种都划归地方政府；近年来，许多发展中国家在财政分配关系的调整中，也把房地产税交由地方管理与支配。美国的房地产税法由各州制定，房地产税由各市、镇征收，大部分收入归地方政府所有，用于当前的各项基础设施建设。房地产税一般要占到地方财政收入的50%～80%，有的地方甚至更高。如纽约的斯科多尔区1996年房地产税收入占该区全年总收入的72%，新泽西的泽西市在该年房地产税收入则占该市总收入的90%以上。英国的房产税收入占地方政府收入的50%左右。日本房地产税收已基本上属于地方税种，市町村级房地产税收入约占政府总财政收入的45%，已成为其主要财源。发展中国家中的菲律宾不动产税收入约占地方税收收入的30%，印度尼西亚1993年财产税收入占地方税收收入的36．98%，肯尼亚1994年财产税收入占到了地方税收收入的68．56%，南非1991年财产税收入竟然达到了地方税收收入的100%。

2．从税收管理权限来看，一些分税制国家的地方政府对隶属于自己的房地产税拥有较大的税权和财权。在房地产税的税权问题上，目前向地方政府分权的倾向已成为主流，一些分税制国家可由地方政府自行决定对房地产课税的开征、停征、调节范围及负担水平和收入规模，相应对房地产税收入享有较大的财权。我们分别来考察税收立法权较为分散的国家（以美国最为典型）和税收立法权较为集中的国家（以日本最为典型）的情况。在美国，房地产税法由各州制定，可根据本州财政预算情况和税基确定计税依据、税率幅度及减免税等税收要素。在日本，财政分为中央、道府县和市町村二级，各级财政均有属于自己的税种。虽然中央通过课税否决制度对房地产课税实行严格管理，但《地方自治法》和《地方税法》却赋予地方政府一定的税率决定权和新税开征权。如固定资产税税率由各市町村在1．4%～2．1%之间制定，城市规划税开征与否亦由各地自行决定。

3．从税收分布结构来看，国外重视对房地产保有环节的征税，而对房地产权属转移环节实行轻税政策。以英国为例，直接来自于房地产转让的税收仅占全国税收总收入的1%～2%，而来自房地产保有的不动产税、经营性不动产差饷税却占总税收的30%左右。这样的税收结构极大地鼓励了不动产的流动，刺激了土地的经济供给。高额的保有税率避免了房地产空置或低效利用，促进了房地产市场的频繁交易，推动了房地产要素的优化配置。据有关资料显示，英国的房地产交易一般每季都超过40万宗，最多可达55万宗，每年汇总的交易高达200多万起，相对于该国仅5000万人口来说已是高度繁荣。

4．从计税依据来看，大多数国家趋向于按房地产的市场价值征收房地产税，使其具有随着经济增长而增长的弹性特征。房地产税的计税依据有三种：土地面积、市场价值和账面价值。在市场经济比较发达，税制比较完善的国家，一般都是以市场价值为计税依据。另外，在一些市场机制不健全的发展中国家及向市场经济转轨的国家，也已经放弃了以土地面积或账面价值作为计税依据的做法，转为以市场价值为税基。如爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、保加利亚等。其中，立陶宛改变计税依据后，1995年财产税收入占税收收入总额的比例由0．76%上升到3%。

5．从征管手段来看，大部分发达国家已形成了一套相对成熟的管理办法和配套制度。

（1）完善的房地产产权登记制度是房地产税收顺利实施的前提条件。发达国家具备十分健全的房地产产权登记和公开查阅制度，并辅之以高水平的房地产勘查、高效率的信息管理、综合性的权利登记等手段和制度，大大减少了房地产的私下交易，增强了税收制度的有效性。

（2）健全的房地产估价制度是房地产税收顺利实施的关键环节。当前世界上很多国家都实行房地产估价制度，并形成了一整套房地产估价理论和评估方法，各国在实际征收过程中所采用的房地产估价方法主要有市场售价比较法、收入法和成本法。与此相适应，许多国家的税务部门还专门设有财产评估机构，如英国的资本税收办公室，美国的财产管理处和财产评估办公室，新加坡的产业估价及核税处等。此外，各国都配有相当数量的房地产估价人员并对任职资格有严格的要求。如英国有500名政府工作人员从事商业房地立税的价格评估工作，对估价的专业资格要求甚高，要取得从业资格须经过该机构3次严格的考试。

（3）有效的处罚和法律救济制度是房地产税收顺利实施的重要保障。各国均对房地产税纳税人的违法行为实行严厉处罚，凡未按期纳税者除加收利息和高倍罚款外，税务部门还行使对财产的留置权和拍卖权。同时，绝大部分国家对房地产税纳税人也提供复议、诉讼等法律救济手段。

6．从税收立法来看，很多发达国家都建立了比较完善的房地产税收法律体系。完善的房地产税收法规，使房地产税收的强制性功能得以充分发挥，从而保证了房地产税收得以顺利实施。立法先行，是发达国家房地产税制成功的重要因素。美国在1976～1986年10年内，国会就先后通过了6次重要的不动产税收改革法案。英国政府历来重视对房地产税收的立法，曾先后多次通过不动产税改方案，涉及不动产的税收法规有《城乡规划法》、《土地赔偿法》和《办公和工业开发控制法》等。新西兰政府仅专门针对房地产估价设置的法律法规就有《政府估价法》、《土地估价法》和《估价师法》等。

四、我国房地产税制的改革思路

（一）我国房地产税制改革的基本原则

1．征税、明租、少费。在我国，租、税、费都具有增加财政收入的作用，但侧重点有所不同：税收具有宏观调控的作用，地租只是区域性的调控，而费则是对投入价值的一种对等补偿，不应作为宏观调控的手段。因此，必须实行租、税、费分离，界定租、税、费的基本内涵，划清租、税、费的基本界限，解决当前租、税、费混乱的问题。简言之，要征税、明租、少费。征税，就是要同我国新一轮税制改革相适应，考虑房地产交易的全过程，建立一个有利于房地产市场健康发展的房地产税收体系，使房地产税收既能达到一定的收入规模，又能有效地发挥宏观调控作用，促进房地产资源的合理利用。明租，就是要设立地租。如果不对土地使用者收取地租，就等于否定了国家对土地的所有权，同时，设立地租也是深化土地使用制度改革和财税体制改革的需要。少费，就是要尽量少用费的概念，严格区分各种费的类型，正确制定各种费的标准，严禁以费代税和乱收费现象。

2．依据房地产市场运行过程和市场行为设定税种。房地产市场的运行过程主要包括四个阶段，即土地批租阶段、房地产开发阶段、房地产流通（租赁与交易）阶段和房地产保有阶段。从理论上讲，在土地批租阶段不应课税，因为土地批租是国家将国有土地使用权依法出让给受让者的一种政府行为，土地受让者为取得土地使用权已缴纳了土地出让金，再行课税，一方面会导致土地供给成本的上升，影响土地资源的流通；另一方面，对土地的出让者和所有者——国家征税，也毫无意义。房地产开发阶段也不宜课税，因为这一阶段实际上是房地产商品的生产过程，如果课税，将会挤占开发资金，影响房地产商品的供给。房地产流通阶段是房地产价值的实现环节，国家应该利用税收手段参与价值的分配，但是我国现行的房地产税制对这一领域的调节力度过大，导致税费负担过重，影响了房地产资源的正常流通。在房地产保有阶段课税，可以起到促进节约和合理利用房地产资源的作用，我国目前对这一阶段的税收政策不到位，一方面，国家无法参与房地产自然增值的分配，另一方面，也导致了房地产资源的闲置和利用的低效率。

（二）我国房地产税制改革的基本思路

通过考察我国房地产税制所存在的问题，在充分借鉴房地产税制国际经验的基础上，我们认为，我国房地产税制改革的基本目标是：建立以土地年租金为基础、物业税为主导、其他房地产税费为辅助的科学合理的房地产租、税、费体系，同时提升房地产税收的立法层次并适度分权，建立完善房地产估价制度等税制改革的配套措施，促进我国房地产市场持续、健康、有序地发展。

1．开征统一规范的物业税，取消城镇土地使用税和土地增值税，适时开征遗产税和赠与税，设立土地年租金，清理乱收费，建立一个比较完善的房地产租、税、费体系。

（1）开征统一规范的物业税。鉴于我国房地产税制“轻保有、重流转”的局面，房地产保有环节税制的改革成了我们整个房地产税制改革的重点。关于这一环节的改革，目前各界讨论较多的是物业税的问题。物业税之物业是房地产（不动产）的别称，物业税即指房地产税（不动产税），是财产税的一种。针对我国房地产税制存在的问题，参考国际物业税的特点，我国物业税的基本框架应该作如下设计：

1）将现行房地产保有环节的房产税和城市房地产税合并，对土地、房产开征统一的物业税。

2）统一内外税制，纳税人为内外资企业单位、经济组织和个人。

3）适当扩大税基，要将物业税扩大到农村。同时，规范税收减免，清理税收优惠政策，以公平税负。

4）按房地产评估价值作为计税依据，以客观地反映房地产价值和纳税人的承受能力；为避免重复征税，对房屋的租金收入将不再征收新的物业税，而主要由营业税、城建税、教育费附加以及所得税来调整。

（2）取消城镇土地使用税和土地增值税。首先，我国已建立国有土地偿使用制度，即国家保有土地所有权，而将土地使用权有偿出让给土地使用人。从法学理论上讲，土地使用权属于地上权的一种，地上权人有偿取得地上权时，须向土地所有人按期支付约定地租（土地出让金）。从经济学的角度讲，市场经济条件下，土地作为一种生产要素进入市场，要求国家以所有者的身份或产权主体的身份进入市场。土地出让金是土地所有权在经济上的体现，是土地使用权的市场价格。既然以出让方式取得土地使用权的土地使用者已经缴纳了土地出让金（地租），故不应再次缴纳地租性质的城镇土地使用税。其次，从理论上讲，随着房地产市场的竞争加剧，行业利润逐步趋于平均化，土地增值税已失去了存在的意义。从实际征收情况来看，土地增值税计征烦琐，征收阻力大，征收效果差，应考虑予以取消。至于取消增值税后产生的收入流失，可借鉴国外做法，把土地增值所得并入一般所得计征所得税。

（3）适时开征遗产税和赠与税。遗产税和赠与税的开征将弥补无偿转让房地产环节税收调节的缺位。遗产税和赠与税的开征主要不是出于财政收入的考虑，而是协助个人所得税，调节财富分配，促进社会公平，因此，应该采取高起征点和高的累进税率。从目前中国的税收征管水平出发，遗产税应采用总遗产税制，即对死亡者所遗留的全部遗产进行课税，不考虑遗产的分配方向，这样有利于税源监控，也有利于降低税收征管成本。关于遗产税与赠与税的配合模式，我们认为，应该采取赠与税与遗产税分设的模式，对生前赠与财产课征赠与税，对死后遗产课征遗产税。为了保证财产所有人不论以赠与方式还是以遗产继承方式转移财产，税负都趋于均等，从而堵住逃税的漏洞，赠与税的税率不应低于遗产税的税率。

（4）设立土地年租金。即由于土地供应管理制度改革，将原来的土地批租制改为土地年租制，由一次性收取几十年土地出让金改为每年收取一次土地年租金（土地使用费）。据统计，湖北襄樊、河南许昌、山东青岛、江苏昆山等率先试行年租制的地方已经取得了显著成效。1996年年底，山西、湖南、广西、吉林4省在全省范围内开始实行年租制，至1997年10月，全国实行年租制的县市就已达到860多个，至今还在不断增加，2000年深圳市率先以立法形式推出年租制体系。改革后的土地年租金将改在土地保有环节课征，因此，有人提出将土地年租金并入物业税统一征收。我们认为，不应将土地年租金并入物业税，因为土地年租金具有明显的地租性质，将它以税的形式进行征收就会形成以税代租的现象。而以税代租很容易形成土地为部门所有、企业所有甚至个人所有的观念，而且会大大增加税务部门的工作量，甚至造成征管的失控。

（5）清理房地产行业乱收费。即取缔不合理、不合法、纯属“三乱”性质的收费项目，以减轻纳税人的税外收费负担；将具有经营性质的房地产收费从行政事业性收费中分离出去，以规范政府行为；将一部分名费实税的房地产收费改为税，如可以将耕地复垦基金、新菜地建设基金、征地管理费合并到耕地占用税中一次性征收，将土地闲置费改为土地闲置税；对确需保留的收费项目则通过“规范费”的办法分别纳入“规费”和“使用费”系列，并纳入财政预算内管理。

2．提高房地产税收的立法层次，赋予地方相应的立法和管理权限，加大依法治税的力度，提高地方政府的积极性。

（1）提高房地产税收的立法层次。目前，我国房地产涉及的13个税种，除《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》是由全国人民代表大会通过的法律外，其余由国务院颁布的《条例》或《暂行条例》都属于行政法规的范畴，立法层次不高。提高房地产税制立法层次，根据国家产业政策和房地产企业的不同类型和经营方式制定规范、可操作性强的税收法规细则，将会有效地约束房地产的开发、交易行为，维护税收征管的严肃性。

（2）赋予地方相应的立法和管理权限。世界上实施分税制的国家在地立税立法方面一般有三种情况：①税收统一由中央立法，地方只有遵循的义务。②税种由中央设定，地方政府有权决定开征停征和决定具体税率。③地方经中央授权可以开征税种。我国目前大多数地方税种尚属于第一种情况。但事实上，我国是一个幅员辽阔、民族众多的发展中国家，区域经济发展不平衡，加之财产税税基具有非流动性和对地方的强依附性，征收政策性强，管理工作要求细，交给地方便于管理和操作，有利于调动地方积极性。因此，在我国当前的立法体制下，财产税的立法可先向第二种情况过渡，即由中央负责制定财产税的基本税法，授权省级人大制定实施细则，付诸实施；授权省级人民政府调整税目税率、税收减免及征收和管理等权限，由各地根据当地经济状况，因地制宜地自行决定开征、停征，选择本地区税率和具体征管措施。这样，各地可考虑纳税人的不同情况，合理制定起征点或免征额以及税前扣除项目的地区性的减免优惠政策措施，增强税制对地方经济的适宜性。

3．完善房地产管理制度。完善房地产产权登记制度、估价制度、定价制度，改革土地供应管理制度，保障房地产税制改革的有效实施，提高房地产税收的征管效率。

（1）健全房地产产权登记制度。房地产产权登记制度是房地产管理的最基本制度，也是税收征管的最基本依据。完善我国的房地产产权登记制度，主要包括：①改变当前对房地产多部门登记、分级登记、分块登记的管辖制度，建立统一的房地产产权登记制度。②明确房地产产权登记内容，改变目前房地产登记以物权登记为主的现状，要涵盖影响房地产价值及流转的所有登记，从土地使用权的取得到房屋报废都要进行登记。③建立统一的房地产产权登记簿，统一房地产产权登记信息，主要包括坐落、利用情况、所有权状况、价格、定价日期、定价方法和城市规划用途等。④统一登记政策和程序。

（2）建立和完善房地产估价制度。房地产税的有效征收必须建立在对房地产价值的正确评估之上。我国早在1995年1月1日起开始施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》中就已经明确规定：国家实行房地产价格评估制度。从国外财产课税的实践来看，如何保证财产评估的公正和效率是关系到财产税“生死存亡”的大问题。在美国，评估问题已成为纳税人怨恨财产税的主要原因之一。而一些国家（例如马来西亚、博茨瓦纳）财产课税难以为继的主要原因，就在于评估环节出了问题。为此，必须建立和完善房地产估价制度。主要包括：①建立一套适应于市场经济发展的专业房地产评估机构，包括两个层次，即政府的房地产评估机构和社会民间的房地产评估机构，前者注重房地产市场的核心问题即价格管理，后者主要在房地产交易活动中发挥作用。②加强对房地产价格评估理论、评估方法的研究，逐步形成一套符合我国国情的房地产估价理论、方法体系，为房地产税收计征提供科学的依据。③实行房地产估价人员资格认证制度，尽快建立一支富有实践经验、精通房地产估价理论的房地产估价师队伍。

（3）建立和完善房地产市场的定价制度。为防止房地产交易中的隐瞒价格行为，保障房地产市场的正常运行，必须建立以基础地价、标定地价、土地出让底价和房屋重置价格为主，以房地产交易最低价为辅的房地产价格管理体系。同时，必须建立房地产交易价格申报制度，如申报的交易价格低于最低价格，政府有优先购买权或者可以采取强制措施收买等。

（4）改革土地供应管理制度。①科学制定土地利用规划，做好土地利用的宏观管理。合理的土地利用规划，能够协调工业、商业、住宅和基础设施用地的比重和区位，使城市建设均衡发展。②要加强对土地出让形式和年限的管理。在土地使用权出让形式上，要明确界定土地使用权协议出让、招标出让和拍卖出让的适用范围，以真正形成公开、公平、公正的地产市场竞争机制。在土地使用权出让年限安排上，可以在土地使用权法定最高出让年限范围内，补充制定若干年限档次，比如30年、20年、10年、5年、1年，从而形成存量土地“出让—回收—再出让”的良性循环机制，确保土地收益的稳定增长。

五、对物业税开征所引致问题的若干思考

（一）土地年租制所导致的地方政府收入减少的问题

与物业税开征并行的土地有偿使用制度的改革，即由土地批租制改为土地年租制，一般而言，能够优化土地资源配置，增强土地的集约使用；能够大幅降低房价，大力推动我国住房商品化进程；有利于国家筹集资金，加强基础设施建设。由于土地批租所收取的土地出让金是地方政府的一块不少的收入，加之任期内追求政绩的冲动，很显然地方政府并没有改革土地有偿使用制度的激励。短期来看，由原来一次收取土地出让金改为按年收取，会使目前地方政府收入大大减少，这就会使地方政府改善公共服务和城市基础设施的能力受到很大影响。

对于这个问题，我们认为，可以借助资本市场融资的方式加以解决，可以考虑以未来物业税稳定的现金流为担保发行市政建设债券。具体说来，对于市政基础设施建设的融资，地方政府可以采取以未来稳定增长的物业税收入为担保申请银行贷款或发行市政债券。由于投资于市政基础设施，城市环境的改善和居民生活质量的提高，会提升房地产的价值，从而使物业税有了稳步提高的基础，资金偿还有了保障。

（二）开征物业税能否有效抑制“圈地运动”的问题

理论上来讲，对土地保有环节征税，一方面会增加土地保有的成本，从而减少土地闲置；另一方面又会降低土地收益，从而也会降低土地经营者的收益预期。两方面作用，应该能有效地打击土地投机活动，抑制“圈地运动”。但也有人认为，物业税的开征和土地年租制的实行，一方面，降低了房地产开发商的门槛，使得他们可以用较为低廉的价格取得土地；另一方面，由于成本的下降而导致房价的下跌，又会引起购房者的需求高涨。两方面因素相加，最终会使市场对土地的需求增加，使地价进一步升高，激发了开发商“炒地皮”的动机，从而引发更为疯狂的“圈地运动”。

我们认为，房地产开发阶段税费的减少确实会使开发商取得土地的成本更低，但是消费者的购房需求会因物业税的开征和土地年租制的实行而升高或降低，尚有待进一步的考察。长期来看，土地年租制的实行能够大幅降低房价，从而使得更多的人能买得起房子，但是，物业税的开征增加了人们的支出预期，所以，“能买得起房，但是否能养得起房”的问题，成了影响人们购房需求的一个关键因素。短期来看，尽管房价有所降低，但由于信息不对称，购房者无法判断房价的未来走势，就有可能持币待购，所以，短期需求状况也难以判断。至于购房者无法判断房价的未来走势，就有可能持币待购，所以，短期需求状况也难以判断。至于投机行为能否盛行的问题，一方面，物业税的开征使开发商“囤积居奇”的机会成本大大提高；另一方面，门槛的降低，又使得市场竞争更为激烈，市场信息更为充分。综合而言，在土地交易市场规范的前提下，投机活动将更为困难。但是，土地交易市场不规范，暗箱操作盛行，这就不是税制改革所能解决的问题了，而是土地供应管理制度改革的任务。

（三）物业税的征收与居民实际负担能力的问题

我国物业税的开征目的：①调控房地产市场；②鼓励一般老百姓购房。为此，我们可以仿效美国的房地产税制度，对于自用房屋，采取一家人拥有第一套房屋免税、第二套房屋缴税的方式征收，且在购买第三套、第四套住房时税率要有一个较大幅度的提高。这样既能促进普通老百姓购房，又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作用，另外也能从根本上体现国情。因为我国现在还处在物质资源不丰富、人民群众尚未达到基本住房水平的阶段，要努力促使从目前投资多于消费的局面转向以消费为主导的购房局面。

从国情出发，基于我国目前尚处于城市化发展中期阶段，城市进程的日益加快对于中小城市的土地增值将产生巨大的促进作用，为此，若坚持每年评估计算物业税税基，则随着城市的发展和地价的升值，物业税必然随之提高，从而增加居民的消费负担，如果收入水平没有相应提高，就会超出其负担能力。为此，我们可以采取加拿大或美国的物业税政策，取3年（或5年）内房地产估价的平均值作为税基，对于持续增值的房地产，其用于计算平均值的年数越多，税基越小，相应缴纳的物业税越低。这样可以防止在物业税新政策实行初期给社会造成太大的动荡，也有利于还处于发展中国家的我国居民能在较合理的住房消费中获得住房，实现居者有其屋的理想。

（四）旧房如何征收物业税的问题

对城镇房地产开征统一规范的物业税，可能要将原来并不需要缴纳物业税的居民用房并入纳税范围，由于物业税开征在后，旧房拥有者在进行购房决策时，物业税并没有形成一种支出预期，从而影响居民的资产选择行为，在这种情况下，如果不加区别地对新房、旧房一律征收统一的物业税，对旧房拥有者来说，显然有失公平。另外，因为土地批租制已经实行了20多年，目前相当数量的房地产已经一次性缴纳了多年的土地出让金，即目前的买方人已经负担了多年的土地年租金，而购买新房则是采取每年交付土地年租金的形式，由于货币是具有时间价值的，很显然，旧房已经承担了一部分额外的税费负担。

解决对老房子征税问题的一个办法是对原有居民用房进行评估时，要考虑到货币的时间价值，把将一次性缴纳的土地出让金科学、准确地换算成土地年租金并加以扣除，然后对房地产评估价值适用较低的税率。另一个办法是“述而不作”，即在规定的一段时间之内对原有的居民用房只评估而不课税，通过这种“公开讲话”（open mouth）的方式调节房地产投资，从而减少原有居民用房承担的税负。