正宁县区域经济与税收研究

正宁县区域经济与税收研究

张　斌　张义勤

一、正宁县基本县情

正宁县位于庆阳市东南部。全县共辖4镇6乡、94个行政村、677个村民小组，总人口23.73万人，其中农业人口21.26万人，占到了总人口的90%。主要有汉、回两个民族，其中汉族占98%以上。县域总面积1319.5平方公里，耕地面积43.69万亩。2007年纳入国税机关管理的纳税人为1130户，全年入库税收1094万元。其中：年纳税在10万元以上的企业仅有5户（县烟草公司、电力局、电力公司、石油公司、真粮液酒厂），达不到起征点的个体工商户1042户。全年国税收入60%来自烤烟产业。财政自给率1993年为69.6%，1996年为85.1%，2002年为25%，2004年为23.8%，2006年为12.9%，2007年为12.6%。是一个典型的农业大县，工业弱县，财政穷县。长期以来，县域经济以烤烟为支柱快速发展，税收靠烤烟产业的增长来带动，但是税收过分依赖烤烟产业的问题突出，导致税源单一且大起大落，财政困难且风险加大。如何正确认识县域经济和税收的现状，保持县域经济又好又快发展，走出一条聚财兴县的路子，是当前和今后一个时期经济、社会发展的难点，也是加快发展、强县富民的重点。为此，笔者进行了深入的调查研究和对比分析，希望能够对促进县域经济与税收协调发展提供帮助，同时也为税务部门加强税收征管提供借鉴。

二、区域经济与税收现状

正宁县农业生产历史久远，工业起步较晚，大多以小型家庭作坊式经营为主，规模小、水平低。多年来通过历届政府和全县人民的辛勤努力，使县域经济发展规模、水平有了很大的提升。2007年，全县生产总值完成8.4亿元；农业增加值完成3.18亿元；规模以上工业增加值完成1068万元；财政大、小口径收入分别完成4112万元、3034万元，全社会固定资产投资完成12.7亿元，社会消费品零售总额完成3.5亿元；农民人均纯收入完成2186元，城镇居民可支配收入完成6510元。县域经济结构得到优化，经济运行步入了提质增效、全面提速的良性循环轨道。全县形成“南果北烟、川区蔬菜、户户香包”的区域特色产业格局，烤烟生产质量逐年提高，苹果基地建设不断扩大，产业开发在全县经济发展中的主导优势更趋明显，个体经济也有了长足发展。但经济发展缓慢、结构性矛盾突出，区域经济发展的规模、质量对税收的制约作用明显，致使税收增长乏力，财政困难。

（一）烤烟产业优势明显，税源结构单一且风险加大

正宁县良好的自然条件，使烤烟项目自1980年开始引进后，由小到大，逐渐形成县域经济发展的支柱产业。全县优质烤烟面积由2000年的7万亩扩大到2005年的11.43万亩，增长了63.2%，总产量达到30多万担，产值达到1.2亿元，年度创税1600万元，农民人均增收600元。1994年至1996年税收增幅达到了66.5%。但是1997年以来，特别是2006年，烤烟产业受国家烟草政策、市场因素双重冲击，国家下达收购计划不足往年产量的20%，造成税收短收1000万元。2007年7月烤烟税收上划市级后，县级财政收入减少达1500万元之多。全县税收收入60%来自烤烟产业，税源单一且风险较大。

（二）工业弱小薄弱，税收增长缺乏后劲

正宁县地域偏僻、交通不便，工业仍处在起步阶段，仅有25家小型砖厂依托地域优势生产经营。煤炭虽储量可观，但尚未开发利用，税源结构仍未打破一条腿走路的局面。现有的几户加工产业规模小、创税低，以门店经营为主，大多未达增值税起征点，对财政贡献能力差，缺乏内在的稳定性和发展的持续力。

（三）非公有制经济发展缓慢，税收贡献小

由于受传统农耕和交通因素影响，非公经济存在着起步迟、数量少，以作坊式生产为主；经营粗放，低水平重复；产业层次低，企业竞争力弱，发展进度缓慢等现象。全县现有的37户非公有制企业，大多科技含量低，规模经营少，年平均实现税收不足80万元，很多改制企业已无法正常生产经营，税收贡献几乎为“零”。个体工商业户虽数量众多，但普遍投资小，项目零散，属于小打小闹，形不成规模化经营，加之个体经营者税收征收的起征点不断调高，税收征收的范围不断减少，从2003年到2006年两次起征点调整后，个体纳税户从1060户减至31户，全县来自个体经营者的税收从2005年的95万元锐减至2007年的11万元，个体经营呈现“小、低、散”的特征，短期内很难形成“聚集效应”。

二、区域经济与税收分析

经济税收分析是发展经济的着力点，也是税收征管的眼睛。通过一系列统计指标对区域经济与税收进行分析，可以揭示出区域经济和税收的内在联系，寻找出存在的问题，进而探索出加强和改进区域经济和税收工作的办法。

(一)地区税负分析

地区税负分析是指一个地区的宏观税负水平，反映某地区经济总量所承担的税收额度，用某个地区一定时期征收的税收总额作分子，同期地区生产总值（地区GDP）作分母进行比。是反映地区税收和经济相关度的重要指标，也是地区经济、税制、征管三大因素共同作用的结果。通过地区税负分析，重点把握税收政策调整、经济结构变化、企业生产经营变化、税收优惠政策执行等因素对正宁县税负的影响，从而科学判断本地区税负水平。

正宁县2001—2007年地区税负分析表

从税负分析来看，正宁县的地区税负和相关地区相比较，相对偏低。2006年，全国宏观税负为18%，甘肃省为7.79%，庆阳市为9.92%，而正宁县仅为5.70%。主要原因是正宁属传统农业县，农业产值所占比重大，而农业收入是农业生产者生产的初级农产品销售而取得的收入，除国家规定对烟草等特殊种植产品征税外，大多享受增值税优惠，农业属于低税负或零税负产业，因此受其影响，正宁县地区税负相对偏低。

（二）产业结构因素分析

正宁县1995—2007年生产总值及产业分布统计表

产业结构决定地区税源，从而决定地区税负水平。从产业结构情况来看，第一产业主要是农业，农业生产者生产的初级农产品销售受增值税优惠，因此第一产业属于低税负或零税负产业，第一产业增加值和国税收入的相关度比较小。国税收入来源于第二产业和第三产业的创造。第二产业主要是工业和建筑业，工业是国税收入的主要来源，税负相对较高；第三产业属于国税收入的主要是批发和零售贸易业，税负相对较低。在正宁县经济结构中，第一产业比重较大，呈现逐步减小趋势；第二产业所占比重较小，实现税收也相对较少；第三产业所占比重相对较大，出现年年提高的趋势，处在不断发展阶段，特别是县烟草公司经营情况在很大程度上影响了全县第三产业的发展，表现在国税收入方面最为明显。

正宁县2001—2007年国税收入在各产业的分布统计表

（三）支柱产业因素分析

正宁县2001—2007年源于支柱产业的国税收入统计表

注：从2007年7月1日烟草公司实行市级核算，税收划入市级征管。

支柱产业决定区域经济的发展方向和发展水平，对地方经济的拉动作用不容忽视。正宁县栽种烤烟延续多年，农民有丰富的栽种烤烟技术，大多连片种植，形成一定规模，成为区域经济发展的支柱产业，成了富民强县、农民增收的优势产业。从国税征管的实际看，税收来源于第三产业的税收比重大，而在第三产业的税收中，仅县烟草公司一家贡献的税收就达到60%以上，全县国税收入对烤烟支柱产业的依赖度很大，形成“烤烟兴，国税增”的格局。随着2007年7月1日县烟草公司税收划入市级征管后，国税收入锐减，县级财政压力加大。

（四）区域经济因素分析

区域经济的影响主要体现在三个方面：一是从全国这个大区域来看，正宁县位于最不发达或欠发达的西部地区，这个不利的经济区位以及周边地区经济的发展缓慢，都不同程度地钳制着正宁的发展速度。二是从甘肃省这个中区域来看，甘肃省目前经济发展主要集中在中部、东部和河西三大工业区（中部区是兰州—白银经济核心区；东部区是以秦城、北道两区为依托的天水经济中心；河西区是嘉峪关—酒泉—玉门河西经济核心区），而庆阳老区未列入全省经济核心发展区，这种经济布局的不均衡性，导致经济发展的不平衡加剧。三是从庆阳市这个小区域来看，近年来税收收入增长较快，2004年突破10亿元，2005年税收收入实现13.6亿元，2006年税收收入达到16.8亿元，2007年首次突破20亿元大关，年平均增长比例在20%以上。但是从税收收入结构来分析，税源结构仍然不合理，来自于石化行业的税收占到了全市税收的82%以上，成为庆阳市经济社会发展的支柱性财源，而且税收增长也主要依赖于石化行业的产量和加工量的逐年增加，其他行业左右不了全市的税收收入。正宁县是庆阳市目前唯一一个不产油的县，没有油田税收的支撑，税收增长幅度很小。而左右正宁收入的烟草税收，在上划市级财政收入后，导致税收下降幅度较大。煤炭还处于勘探阶段，没有形成新的税收增长点。

（五）税收弹性分析

税收弹性分析是税收增长速度和税基增长速度的比值，反映税收和经济增长的动态关系，这里用税收增长速度与现价GDP增长速度的比值来表示。

正宁县2001—2007年税收弹性系数分析表

对上表的具体数值进行分析，可以得出这样几条结论：一是正宁县的税收弹性系数和全国的税收弹性系数不协调。从全国的弹性系数来看，2001年至2007年的税收弹性系数均大于1，2001年为1.88，2004年、2005年稳定在1.4左右，呈现出税收与现价GDP同步增长的趋势。税收弹性与税收负担是密切相关的，宏观税负上升，税收弹性系数必然大于1，全国的税收负担从1996年后持续上升，弹性系数一直大于1。而正宁县的宏观税负从2004年持续下降，税收弹性系数一直小于1。二是正宁县的税收发展和经济发展不协调。税收弹性系数反映的是税收增长速度与现价GDP增长速度的协调程度，税收弹性系数越趋近1，说明税收增长和经济增长越协调，而正宁县的税收弹性系数从2004年开始一直小于1，而且和1差距较大，说明正宁县的税收增长和经济增长不协调，呈现出税收发展速度明显低于经济发展速度。三是正宁县产业结构不协调。从上表的数值来看，表面反映出税收增长速度明显低于经济增长速度。但结合正宁县的具体情况进行分析，上表的数值和正宁经济发展非常吻合，在2003年以前，由于国家没有减免农业税和农林特产税，正宁县是农业大县，来自农业方面税收比例较高，整体的税收收入较好，税收增长也较快，地区税负一直较高，税收弹性系数就大于1。而从2004年以后，由于全面减免了农业税和农林特产税，来自农业方面税收趋于“零”，致使正宁的总体税收收入大幅度减少，尤其在这几年，中央政府重视“三农”问题，农村经济发展较快，使正宁的GDP增长速度加大，而正宁的工业增加值和“三产”发展相对缓慢，使税收增长缺乏后劲，体现出经济结构中各产业发展不协调。

（六）税收征管因素分析

在经济发展水平和税收制度既定的条件下，税收征管质量和效率越高，税负也就越高，反之，税负就越低。高质量的税收征管，可以将潜在的税收最大程度地转化为现实的税收，也就是常说的“挖潜增收”。多年来，正宁县国税局根据不断变化的经济发展形势，努力探索新的征管办法，建立了“分析、评估、稽查、管理”四位一体的互动协作机制，对全县砖瓦企业实施耗能控税，对真粮液酒厂实行核定征收，使税收征管工作迈上科学化、精细化的轨道。全县的税收征管水平和效率不断提高，税款入库及时、准确，纳税人依法纳税意识明显增强。但是税收分析尚不完善，表现在税收分析深度不够、数据信息来源不对称、纳税评估质量不高、互动协作不完善等方面；税务人员虽具备扎实的税收理论知识，却没有较强的数理统计分析能力，停留在就收入论收入、就数字分析数字等表面分析的浅层次上，不能对税收数据的各项业务指标从不同角度进行深层次、多角度的挖掘；通过分析后，有些虽然在宏观上找到了问题，但在微观上找不出原因，对发现的问题缺乏针对性的解决办法。

三、区域经济与税收协调发展的对策

经济决定税收，税收反作用于经济。这既反映了经济是税收的来源，也体现了税收对经济的调节职能。要实现县域经济与税收协调发展，就必须立足工业小、三产弱、财政穷的县情实际，贯彻落实科学发展观，攻煤兴工、促贸活商、开源节流，在开发优势资源上做文章、在调整产业结构上下功夫、在涵养税源上多谋划，抢抓西部大开发的历史机遇，全面推进县域经济又好又快发展。

（一）县域经济协调发展必须优化产业结构

正确应对县域经济发展中的矛盾和问题，立足农业支柱产业发展不动摇，加快以煤炭开发为主的工业化进程，拓展城镇化建设空间，使一、二、三产业统筹协调发展，重点发展和提升扩大“五大经济”：

一是提升扩大特色经济。发挥区域优势、发展特色产业，巩固提升产业规模效益。围绕优质烟叶基地抓烤烟，积极争取项目，完善基础设施，实施标准化管理，提升烤烟质量，使烤烟种植面积稳定在10万亩以上；结合川区开发抓蔬菜，发展种菜区域，建设蔬菜大棚，扩大大葱和食用菌规模，努力建设服务煤电开发的“菜篮子基地”。坚持小群体、大规模，扶植规模养殖户培育壮大草畜产业。坚持以产业化经营为着力点，巩固提升西龙公司、奥神洲公司等龙头企业，培育新办一批农产品加工企业，完成苹果、大葱等特色农产品产地认证和小杂粮、香菇、紫苏保健油等绿色认证，构建产加销一条龙、贸工农一体化的开发格局。坚持把劳务输出作为大项目来抓，进一步巩固壮大基地，抓好订单培训，提高技术素质，打造劳务品牌，扩大输出规模，力争每年劳务输出达到5万人（次）以上。

二是提升扩大工业经济。正宁县煤炭资源丰富，发展煤炭、电力、煤化工和运输等产业具有明显的资源和区位优势。现已探明正南煤田现矿区面积159平方公里，平均可采厚度为13.94米，煤层埋深600米至900米，为低灰、低硫、高发热量不黏煤及弱黏煤，为优质的民用及动力用煤。一定要牢固树立“以工强县、以煤富县”的思想，把正南煤田开发作为新的经济增长极，精心谋划、积极争取，加快开发建设步伐。以正南煤田开发为中心，以工业小区建设为重点，进一步提升扩大县城、榆林子工业小区规模，不断壮大工业群体，延伸产业链条，推动工业提速发展。

三是提升扩大民营经济。坚持放心放胆发展、机动灵活扶持、优质高效服务，广泛吸引各地客商投资兴业，扶持建办一批集约型、科技型、外向型、创汇型民营企业。大力开发旅游产业，不断活跃旅游经济。想方设法激活民间资金，带动民间资本有序流动，促进区域经济发展。

四是提升扩大财源经济。积极培育扶持以煤炭为主的工业财源、以烤烟为主的基础财源、以建筑服务为主的工商财源，构建“三位一体”的财源体系，提高增收创税能力。坚持大小税源齐抓、挖潜清欠并举，突出抓好建筑安装税收征缴工作，确保各项收入足额入库。严格执行人大审议通过的财政预算方案，调整优化支出结构，精打细算、讲求实效，提高财政资金的使用效益，确保工资发放、社会保障、扶贫救灾等重点支出到位。

五是提升扩大外向经济。积极实施“走出去、引进来”战略，主动参加各类商贸洽谈会，进一步加强正宁信息网建设，畅通对外交流渠道。以“正宁金秋苹果节”为舞台，通过外出洽谈、节会推介等多种形式，加大苹果推介力度，宽领域扩大招商引资，不断提高开放开发水平。在巩固提升果品出口创汇的同时，全力加快紫苏保健油厂、宏源种业公司、西龙食用菌开发公司等企业自营出口创汇生产体系建设，壮大创汇产业群体，建设出口商品基地，力争外贸出口创汇达到100万美元以上。

（二）县域经济协调发展必须充分发挥税收的职能作用

经济决定税收，经济发展了，税源相应增加，但要使税源转化为税收，需要依靠国家法律、法规进行有效的税收管理才能实现。同样，运用税收政策，发挥调节作用，也需要靠税收管理来落实。因此税务部门要充分宣传好、利用好、落实好国家的各项税收优惠政策，支持县域企业做大做强。同时，税务部门要深入推进科学化、精细化管理，不断提高税收管理的质量和效率，促进税收收入随着区域经济发展持续快速增长。在日常税收管理工作中，要从县域经济布局、经济总量、产业结构等经济指标的分析对比入手，把区域经济发展与税收征管联系起来进行分析研究，以县域经济的各项指标分析税收收入的完成数量，以产业结构分析税源结构，通过经济运行数据分析，明确税收征管的重点和方向，努力探索出新的税收征管办法，如对砖瓦企业实施“耗能控税”等比较有效的征管办法，在税收实践中更好地发挥监控税源的作用。在加强征管、依法治税的同时，切实提高服务意识和服务水平。进一步简化和规范办税流程，优化资源配置，实现办税零距离，流程零障碍，服务零投诉，使税务部门的服务态度满意率和业务水平满意率达到双优，自觉地服务县域经济又好又快发展。

（三）县域经济协调发展必须获得“体制性输血”

当前，中央对地方的转移支付有许多是以项目的形式来实现，而这些项目需要有一系列配套设施和基金为基础，导致经济发达地区由于配套设施相对完善而得到中央政府的支持大于经济不发达地区。西部农业县域由于受自然条件、资源禀赋、资金、技术和人才等要素制约，很难获得“体制性输血”。加之区域经济发展缓慢，税收动力不足，增长乏力，无法保证财政自求平衡，收支矛盾突出，严重制约了落后地区经济的发展。中央财政应该在“三奖一补”（奖励对经济困难县加大财政转移支付，奖励精简机构改革和粮食生产县，给过去工作做得好的给予业绩补贴）的基础上，按照十七大报告提出的“完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”要求，调整、改进省以下财政体制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展，统筹区域发展”的目标。一是中央要加大对经济薄弱地区的扶持力度，确保县乡财政最低限度的财力保障。二是进一步完善转移支付制度，促进公共服务均衡化。中央、省级财政在不断增加转移支付总量的基础上，提高财力性转移支付的比重，降低专项转移支付的比例。三是加快财政结构性改革步伐，促进县乡社会事业发展，增加社会保障支出，加快构建具有中国特色的社会保障体系框架，尽快形成国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障“三条保障线”。四是提高县乡财政管理能力，扩大“省直管县”试点。