中国的环境税费政策及其优化

4.2　中国的环境税费政策及其优化

我国的大多数环境政策，是在计划经济背景下制定的，以直接管制为主。在经济体制转轨和国民经济高速发展时期，各种类型的环境问题不断涌现，收费（征税）及排污权交易制度等发挥市场机制作用的环境政策措施亟待发展和完善。本节着重探讨中国的环境税费政策的优化。

一、排污收费制度

排污收费是中国最早制定并实施的环境政策之一。1970年代末期，中国环境保护主管部门根据中国的实际情况，并借鉴国外的经验，提出了“谁污染谁治理”的原则，根据这一原则，开始实施排污收费制度。

在1979年颁布的《环境保护法》中，排污收费制度得以明确规定。1982年2月，国务院批准并发布了《征收排污费暂行办法》，自当年7月起在全国执行，标志着排污收费制度在中国正式建立。

（一）排污收费制度的特点

1982年以来的排污收费制度具有如下特点。

1畅在全国范围内，针对污水、废气、固体废物、噪声、放射性等多种污染物按照标准收取费用。

2畅实行以征收超标排污费为主，以征收非超标排污费为辅的收费体制。

3畅排污收费纳入财政预算，但按照专项基金管理，因而具有一种“准税”的性质。

（二）主要不足

但是，这一时期实行的排污收费制度还很不健全，存在的问题主要表现在以下方面。

1畅收费面不全。排污收费的对象主要是大中型企业和一部分事业单位，对第三产业和乡镇企业的收费仅在一部分地区开始实行，居民生活污染物排放基本未实行收费。

2畅收费标准偏低。根据收费标准收取的排污费，至少应当不低于污染治理费用；而当时的排污收费标准，仅为污染治理设施运转成本的一半左右，某些项目甚至更低，对于污染控制缺乏刺激作用，使企业宁愿缴纳排污费买排污权。

3畅排污收费资金使用效益不高。资金使用分散，大多无偿使用，且受到各方面行政干预的影响，挤占、挪用现象严重。

（三）改进后的排污费条例

为了适应环境与经济协调发展的需要，环境收费制度的收费方法及资金管理体制都面临改革，2003年7月起《排污费征收使用管理条例》正式生效，我国开始实行新的排污收费制度。新排污收费制度改超标收费为“排污即收费”，将原来的按污水、废气超标单因子收费改为按污染物的种类、数量以污染当量为单位实行总量多因子收费，对排污超标者加一倍征收超标准排污费。新排污费制度还扩大了收费面，规定排污费征收对象为直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，对空气污染、水污染、固体废弃物污染和噪声污染全面实行收费；且对排污费实行“收支两条线”管理。

即使是新的收费制度，仍然存在收费标准偏低的问题。以二氧化硫为例，根据新排污费条例的规定^[13]，废气排污费每一污染当量征收标准为0.6元，且

某污染物的污染当量数＝该污染物的排放量（千克）/该污染物的污染当量值（千克）

二氧化硫的污染当量值为0.95，那么每排放1千克二氧化硫应征收的排污费即为0.6×［1/0.95］＝0.63元。不难发现，这区区0.63元是不足以弥补排放1千克二氧化硫造成的外部成本的。

同时，新排污费条例仍然存在立法层次低、征管不规范、处罚力度不够的问题。

因此，从长远看，我国的排污收费制度仍然有待完善，一方面应进一步提高收费标准，另一方面应本着“清费立税”的精神，课征专门的生态税收，用法律手段替代行政手段，从根本上克服排污费征收率过低、效果不显著的缺陷。

二、税收制度的绿色化

应用税收手段来实现环境目标，已成为世界税制改革的潮流之一，以欧盟国家为代表，已有越来越多的国家在实行绿色税制改革。但在我国目前的税制中，严格来说还没有设置专门的环境保护税种，能勉强归入环境税行列的只有资源税、车船使用税、城市维护建设税、消费税、城镇土地使用税和耕地占用税等，但其环境功能并不突出，也没起到相应的作用；以环境保护为目的设定的税收差别和减免非常少，总体上说，税收这一重要的经济手段在环境保护中没能发挥应有的作用。

尽管严格意义上的绿色税制改革要求开征一系列的新的环境税，同时降低所得税等传统税收的税率，是一项系统工程，它是否能实现就业和环境的“双赢”目标还存在争议，但我们认为，鉴于目前严重的城市环境问题，仍有必要对现行税制进行必要的调整，适当实施税制的绿色化。具体应从以下税种的调整着手。

（一）资源税

现行资源税主要强调调节级差收入的作用，并没有充分考虑资源税促进节约资源和降低污染的功能。对于资源税可以从如下几方面改革：

（1）扩大征税范围，增加水资源、土地资源、森林资源和草原资源税目。

（2）水资源应成为一个重要的资源税税目，应合理设计税额，理顺水资源价格体系，具体可根据各地区的水资源稀缺性和经济发展水平来确定。对农业灌溉用水可按低税额征收或免征资源税。

（3）对高硫煤（硫含量大于2%）实行高额课税，从而限制高硫煤的开采和使用。

（二）消费税

现行消费税没有将煤炭这一中国能源消费主体和主要的大气污染源纳入征收范围，而主要是对在中国能源消费中占较低份额的石油产品及其互补产品（摩托车、小汽车等）课征消费税，保护环境的效果很有限。因此可以在以下方面进行改革：

（1）择机增设“煤炭”消费税税目，根据其污染环境的特性确定消费税税额，对清洁煤可免征或减征消费税。

（2）对低标号汽油和含铅汽油提高消费税税额，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油。

（3）对于危害健康和污染环境的消费品（如香烟）提高征税额。

（三）车船使用税

现行的车船使用税基本上是按照车船的吨位数和固定税额征收的，实际上与其使用的强度无关。此项税种改革的主要方向有：

（1）将车船使用税和车船牌照使用税统一为车船税，使之成为一个规范的财产税。

（2）考虑到车船税原税负偏低的情况，为缓和城市交通拥挤，减少汽车尾气排放和交通噪声，应适当提高税额标准。

（四）耕地占用税和城镇土地使用税

我国开征耕地占用税和的目的本是严格控制有限耕地的占用和滥用，有效利用土地资源，但由于税额过低，实施后效果并不显著。因此改革的主要内容有：

（1）大幅度提高耕地占用税的税额，使之真正起到保护耕地的作用；

（2）为了有效保护湿地，对占用湿地的开发者征收高税额的湿地资源税；

（3）把农村非农业用地也列入土地使用税的征税范围，可按较低税率征收。

（五）引进若干新的环境税收

借鉴发达国家的经验，从中国税制改革的实际情况出发，也可考虑开征新的环境税收，如能源税、水资源税、臭氧耗损物质（ODS）税，以及将现行的排污收费转换到污染税等。

（六）调整环境税收优惠政策

现行税制中针对环保的优惠政策主要是对部分资源综合利用产品免征增值税，对经营废旧物资回收企业的增值税实行先征后返70%的税收优惠^[14]。鉴于环保项目都有较强的社会公益性，而且投资回报率也比较低，这些优惠政策的力度相对较弱。

为了促进环保产业的健康发展，应加强环境税收优惠政策，具体对策包括：界定环保产业的范围，在规定期限内对环保产业的企业实行以企业所得税为主的税收优惠政策；对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税；对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车，减征消费税；对经营环境公用设施的企业，在营业税、增值税和城市维护建设税等方面给予优惠；允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范工程项目加速固定资产折旧，等等。