政府预算收支分类科目执行规范

第二节　政府预算的编制、执行和政府决算

一、政府预算的编制

预算的编制工作是整个预算管理工作的起点。一般说来，预算的编制工作是由各级政府负责的，具体由政府的财政管理部门进行。

(一)政府预算编制的原则

政府预算编制的原则是随着政府预算制度的建立而产生的，其目的是指导各级政府如何编制科学、合理的政府预算。目前，人们对政府预算编制原则的认识是:

1.公开性

这是指政府预算从编制到执行都必须是公开的，全部预算收支必须经人代会(议会)审查批准，并向社会公布，使之置于人民监督之下。

之所以要有公开性原则，是因为政府预算是在政府对国内和国际政治经济形势进行分析和判断的基础上编制的，因而各项收支数字本身就包含了丰富的经济信息，也包含了政府的政策信息。公开这些信息有助于企业和个人的决策。

2.完整性

这是指政府预算应包括它的全部财政收支，不准少列收支、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

政府预算之所以要执行完整性原则，是由于以下两个原因:一是人民是纳税人，人民有权知道政府收了哪些钱，是否缴到了国库，是否用于社会公共需要。二是政府要管理好社会公共事务，必须取信于民。要取信于民就必须做到诚实，而金钱方面的诚实是最大的诚实。如果政府在预算外还私设“小金库”或“秘密预算”，就是一种欺骗人民的行为，就不会得到人民的信任。

3.可靠性

可靠性原则，也称为谨慎性原则，是指各级政府预算必须建立在积极、稳健、可靠的基础上。具体地说:一是各级政府的财政收入计划应当是可靠的，即不允许编造假的、无法实现的收入计划;二是支出上要留有余地，以争取主动;三是支出上不留缺口。

4.年度性

这是指政府预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的政府预算之中。

对于年度性原则，近来，越来越多的专家们指出，仅强调政府预算的年度性是不够的，政府预算必须处理好长期性与年度性的关系，将年度预算置于政府长期发展规划之下。

5.法律性

这是指编制的政府预算一旦经过国家最高权力机关批准之后，就具有法律效力，必须贯彻执行。

上述原则是政府预算编制时必须遵循的原则，也是检验和评价政府预算编制质量的重要标准。

(二)预算编制前的准备工作

为了及时、准确地编制预算，在政府预算编制之前，必须做好一系列准备工作。

(1)要对本年度预算执行情况进行预计和分析;

(2)拟定下年度预算收支控制指标;

(3)颁发编制预算草案的指示及具体规定;

(4)修订预算科目及预算表格。

随着预算管理制度和预算收支内容的变化，在每年编制预算前要对政府预算收支科目和表格进行修订。

政府预算收支科目是政府预算收支的总分类，它系统地反映政府预算收入来源构成和政府预算支出的部门和用途。它是编制预算、办理缴拨款，进行会计核算、财务分析及进行财政统计的工具。预算收支科目分为收入科目和支出科目，为了适应预算编制和执行的需要，收支科目分为“类”、“款”、“项”、“目”;它们之间的相互关系是:前者是后者的概括汇总，后者是前者的具体化和补充。

预算表格是预算指标体系的表现形式，把预算数字和有关资料科学地安排在预算表格中，可以清楚地反映政府预算的全部内容。从种类和内容上看，预算表格分为三种:

(1)收支表。这是最基本的预算表格，可以说明收支规模、收入来源及支出去向。收支表分为汇总表和明细表两种。

(2)基本数字表。这是用来表现预算单位的事业及业务活动各项指标的表格，根据它可以编制有关预算支出，制定和修改定额、开支标准，以及检查预算支出是否同事业计划相一致。

(3)收支明细核算表。这是用来说明某些收支科目的具体核算过程和根据的，通过该表可使预算收支进一步明确化。

(三)政府预算的编制程序

随着部门预算的推行，我国的预算编制程序为“二上二下”。

一上是各预算单位报送本单位或部门与基本预算需求相关性的基础数据和相关资料;

一下是由财政部门各业务处室根据各单位上报的数据下达预算控制数;

二上是由各部门根据下达的预算控制数编制本部门的收支预算，上报财政部门;

二下是财政部门根据本级人大批准的政府预算，在规定时间内批复下达各部门预算。

(四)政府预算的审批

由政府部门所编制的中央政府预算草案及全国预算草案，必须经全国人民代表大会审议批准方为有效;各级地方预算草案也必须经同级人民代表大会审批后才有效。

(五)政府预算编制的改革与完善

借鉴美国等发达国家比较成熟的预算编制经验，今后应在以下几方面改革与完善我国的预算编制。

(1)改革预算编制机构。我国目前的预算编制机构是财政部门，由于预算编制是一项庞大且复杂的系统工程，因此，仅靠财政部门一己之力，实在是无法胜任的。此外，我国的财政部门既是预算编制的主体，又是预算执行的主体，使财政资金的作用失去有效的约束。因此，有必要单列预算编制机构，以提高预算编制的效率。

(2)规范预算编制过程。重新界定预算编制过程中国家机关与各级政府机关、中央与地方、总预算与单位预算之间的权责关系和收支隶属关系，理顺人大、政协、财政和政府部门之间的关系，从而进一步规范预算编制的过程，增强预算编制的透明度，提高预算编制的法治性。

(3)改变预算编制的观念。我国预算编制人员编制预算时不只是对所属各预算单位上报的预算简单的增或减，而应更多地注重经济预测分析，建立起财政收入和支出的预测模型，根据社会经济生活的发展与政治经济形势的变化，对所属预算单位编制的预算给予政策性指导。

二、政府预算的执行

(一)政府预算执行的目标

(1)保证政府预算执行与法定授权一致。政府预算执行过程中，即使是经过精心设计的政府各级部门的预算也有可能被执行得一团糟。因此，要想取得较好的预算执行效果，首先需要政府部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各种政策法规的要求，即政府预算的执行必须与法定授权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也不能在法定授权范围内相互推诿、不作为或乱作为。

(2)良好的预算支出控制。对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经纪律的问题。这就需要建立完整的预算及拨款会计系统、人事管理系统，为保证预算支出的正确执行提供技术保障。

(3)良好的预算收入控制。对预算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面:一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如税收征管法、政府定价制度及定价程序;二是加强对预算收入过程的监督。在收入预算的执行过程中，必须依据有关的法律法规和规章制度，进行预算收入的过程控制，避免发生不正当的税收行为，及时纠正预算收入执行过程中的偏差。

(二)预算执行机构

政府预算一经批准，就进入到预算的执行阶段。我国宪法明确规定国务院和地方各级人民政府为政府预算的执行机构。具体工作由各级财政部门负责，税收、海关、国家金库等部门为参与机构。在我国，国家金库是由中国人民银行代理的。

财政部门作为预算执行的重要参与者，其在预算执行中的主要职责如下:

(1)组织预算收入。这是预算执行的首要任务，要求按国家税法和其他法规，及时、准确、足额地完成国家规定的收入并缴纳入库。

(2)安排预算支出。要求按照国家预算项目和金额，按计划、按进度、按指定用途划拨资金，并及时对预算支出情况进行检查和分析。

(3)组织预算收支平衡。由于预算是在年初编制的，在执行过程中会受到多方面因素的影响，导致预算原有的平衡关系被破坏，因而要经常组织预算收支新的平衡。

(三)预算执行中的平衡

组织预算执行中的平衡工作，主要是通过编制预算季度收支计划和预算调整来实现的。

1.预算季度收支计划

预算季度收支计划是政府预算年度计划在各季度的具体安排，是政府预算的具体执行计划。它是根据上季度预算执行情况和本季度政治经济运行状况来编制的，其目的在于以季保年，做到长计划、短安排。

2.预算调整

为组织预算新的平衡，要求根据具体情况对预算进行全面调整或局部调整。

所谓预算调整，是通过改变收支任务或资金用途，组织预算新的平衡的重要方法。

全面调整是彻底地改变收支任务和资金用途，全面调整只有在国家政治、经济发生特别重大变化的情况下才进行。

局部调整是部分地改变收支任务和资金用途。由于主客观差异等原因，预算局部调整是经常的。

局部调整的方法主要有:

(1)预算的追加和追减，指在原核定的预算数基础上增加(或减少)预算收支数额，也称为追加预算或追减预算。

(2)动用预备费。预备费是在编制预算时按支出总额的一定比例设置的不指定用途的预算后备基金，根据我国《预算法》规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的1%～3%设立预备费。在预算执行过程中，如果发生了未预料到的自然灾害或重大政治、经济改革措施，导致出现预算安排时没有列入又必须解决的支出时，经批准可以动用。

(3)预算科目之间经费流用。这是在预算执行过程中，针对各科目资金使用情况不同而提出的。在保证完成原定发展目标基础上，在不突破预算支出总额的前提下，可以将资金在各科目之间进行调整，改变资金用途。经费流用又称预算流用、科目流用。

(4)预算的划转。由于行政区划或企事业单位行政隶属关系改变，必须同时改变其预算的隶属关系，并及时将全年预算划归新的领导地区或单位，以保证财权和事权的统一。

(四)国库集中收付制度

1.什么是国库

国库原来简称金库，为与银行储存货币和金银的库房或保险柜相区分，现简称国库，是负责办理国家财政收支的机构。

国库是一个历史概念，它随着私有财产制度的产生而产生，随着财政职能的逐步加强而发展。在历史上，国库一般是附设在财政机关的一个相对独立的机构，即按行政系统设立实物国库，这一历史在我国大约从公元前11世纪的周朝一直延续到公元1908年的清朝。1908年，清朝整顿财政，建立预算，改户部银行为大清银行，制定大清银行条例，确定该行为国家银行，规定预算收支由银行办理，开始了我国中央银行办理国库业务的历史。

2.什么是国库集中收付制度

在预算执行过程中，涉及财政收支的上缴和下拨，这个工作是由国库来完成的。长时期以来，我国的国库管理制度，是以设立多重账户为基础的分散收付制度，而市场经济国家普遍采用的国库管理制度是国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度是指对财政资金实行集中收缴和支付的制度，由于其核心是通过单一账户对现金进行集中管理，所以这种制度一般又称为国库单一账户制度。国库集中收付制度是政府预算执行的重要环节，这种制度有以下三个基本特征:一是财政统一开设国库单一账户，各单位不再设有银行账户;二是所有财政收入直接缴入国库，所有财政支出根据部门预算均由财政集中支付到商品和劳务的供应者;三是建立专门的国库现金管理和支付执行机构。在这种制度下，财政收支实现了规范管理，收入不能随意退库，支出得到事前监督，资金使用效益明显提高。

长时期以来，我国实行分散的国库收支制度，财政资金分为预算内和预算外资金，许多行政事业性单位还设立“小金库”、账外账等截留财政资金。预算内收入通过征收机关直接缴入国库，预算内资金支出时，先由支出单位编制预算草案，由财政部门审核汇总经同级人民代表大会审批后成为正式预算，财政部门按计划按预算直接将预算资金从国库经中国人民银行拨付到支出单位开设在商业银行的账户上，支出单位再根据有关规定和预算要求，自行支付购买商品和劳务的各类款项，并在年度终了时编制财务决算报表，报同级财政。预算外资金目前未纳入预算管理，其收入不直接缴入国库，而是由财政部门实行“收支两条线”管理，收入全部上缴财政专户，支出由同级财政部门按预算外支出计划和单位财务收支计划统筹安排，经批准后从财政专户拨付到单位。各单位将返还的预算外资金自行向商品和劳务的供应商支付。

这种分散的国库收支制度存在以下问题:财政部门与行政事业单位多头开户，转移、分散财政资金;不包括预算外资金的国库资金不利于财政宏观调控政策的执行;分散型的收支制度实行“以拨定支”，造成资金沉淀、财政支出信息失真;国库资金结算环节多，影响了国库资金的及时入库，降低了国库资金的使用效率;在分散型收支制度下，国家对国库资金的监督不力。为了有利于提高国库资金的使用效率;为了有利于强化对国库资金的监督和预算约束;为了有利于进一步配合政府采购制度改革，必须进行国库集中收付制度改革。

3.国库集中收付制度的内容

我国国库制度的改革始于1998年，正式启动于2002年2月，其标志是国务院通过的《财政预算国库管理制度改革方案》。在这个方案中，明确了我国要建立以国库单一账户体系为基础、资金拨缴以国库集中支付为主要形式的财政国库管理体系。这项改革的内容主要包括:

(1)建立国库单一账户体系。这个体系由两部分组成:

A.财政部门在中国人民银行开设国库账户。账户包括三个:一是国库单一账户，也称合并基金账户，所有的政府资金必须进入这个账户;二是长期储蓄账户，用于储蓄财政部门长期不用的资金;三是机构过夜账户，也称“停车场”账户，用于暂时存放财政部门已拨出但预算单位尚未全部用出去的资金。

B.财政部门为预算单位开设的账户体系，也包括三个账户，即机构部门账户、机构管理收入账户和机构管理支出账户。

通过以上账户体系，横向上使财政部门、预算单位、中国人民银行和税务部门实现财政信息及时、透明与共享。

(2)财政收支全面实行国库集中收付。

A.收入方面，取消原来层层代缴、收入过渡的模式，采用直接缴款模式。每一笔收入，都由缴款人通过其开户行直接划入国库，只有少数分散、零星的财政收入才经过特许的单位集中汇缴。

B.支出方面，主要采用财政直接支付制，即由财政部门直接将资金付给用款单位，少量、零星的支付则由预算单位在获得财政部门授权以后支付。集中收付以后，财政部门可以在任意时点监控任何一笔财政资金的来龙去脉和使用情况，大大提高了财政资金管理上的透明度。

预算外资金的支付，比照上述程序进行。

三、政府决算

(一)政府决算的概念

政府决算是政府预算执行的总结，它反映着年度政府预算收支的最终结果，也是一国经济活动在财政上的集中反映。

(二)编制政府决算的意义

(1)政府决算是国家、地方国民经济和社会发展情况在财政上的集中表现，体现一年来政府活动的范围和方向，体现社会主义现代化建设的成果和进程。国家财政决算和地方财政决算的公布，可以使广大群众了解国家和本地区的各项财政经济活动以及各项建设事业取得的成就，进一步鼓舞人民建设社会主义国家的积极性和创造性。

(2)政府决算是研究制定或者修订国家和地方财政经济政策的基础资料。通过决算的编制和分析，可以从预算资金的分配和使用方面总结贯彻执行党和国家方针政策的情况，了解存在的问题，以便进一步研究和调整国家的财政经济政策。

(3)编制政府决算是做好下年预算管理工作的基础。决算是预算执行结果的总结，通过编制决算，可以看出年度预算及各项预算管理制度的执行情况，对这些情况进行分析研究，可以探索出一些有关预算管理活动的规律，从而使下年预算建立在更加可靠的基础上，使预算管理制度更加符合客观实际。

(4)决算资料是财政统计资料的重要来源。通过编制决算，可以系统地整理出预算执行的最终实际数字，这些数字是财政统计资料的重要来源，是进行财政科学研究的重要依据。

(三)编制政府决算的准备工作

编制政府决算是一项极其复杂细致的工作，因此，要编好决算，必须做好一系列准备工作。

(1)制发决算编审办法。每年第四季度，财政部要在总结上年决算编审工作的基础上，根据当年预算执行的情况，制发决算编审办法。

(2)制发决算表格。每年第四季度，财政部在制发决算编审办法的同时，还制发各种决算的统一表格。决算表格按照预算财务系统划分，可分为财政总决算表格、事业行政单位决算表格、企业财务决算表格和基本建设财务决算表格。

(3)制发中央财政与地方财政的年终结算办法。中央财政与地方财政的年终结算，主要是明确当年有哪些结算事项及如何结算。实行分税制财政体制后，中央与地方的年终结算事项包括税收返还结算、体制上解结算、体制补助结算、定额结算、其他结算。

(4)组织年终清理核实。搞好年终清理工作，是保证决算数字准确、内容完整、编报及时的重要条件，也是编好决算的重要环节。各级财政部门和行政事业单位、企业单位、基本建设单位，年终要对预算收支、会计科目、财产物资等进行一次全面的核对、结算和清查。通过年终清理，保证各级财政总决算、基本建设财务决算、金库年报、税收年报等有关决算收支数字相符。

(四)政府决算的编制

1.政府决算的编制原则

编制决算，必须符合法律、行政法规的规定，这是编制政府决算在政策上应遵守的原则。法律、行政法规是全国人大、国务院制定的，适用于各地区、各部门。各地区、各部门要严格按照法律、行政法规编制决算。在收入方面，要将属于国家的各项税收收入及时、足额地上缴国库，并由各级财政编入决算。在支出方面，严禁将不属于国家预算开支范围和不符合开支标准的支出列入决算。

数额准确，内容完整，报送及时，是编制决算在技术上应遵守的原则。数额准确，就是要按照收付实现制的原则，凡当年已发生的财政收支，都要如实作为预算收支列入决算。内容完整，就是要严格按照国家和上级的决算编审要求以及布置的决算表格，一项一项地落实，认真填报齐全，不能自行取舍和遗漏，并要根据决算报表写出有情况、有分析、有总结的决算报告，为今后加强管理打下基础。报送及时，就是指各地区、各部门必须严格按规定的时间把握好编制决算工作中各项具体工作的进度，在保证决算质量的前提下，力争缩短编制决算的时间。

2.政府决算的编制程序

国家决算的编制，要从执行预算的基层单位开始，自下而上地进行编制、审核和汇总。

(1)在年度终了后，各基层单位按照财政部门下达的有关规定和要求，准确、及时地编制单位决算，经逐级汇总上报，由各主管部门将汇总单位决算报送同级财政部门，由财政部门汇编成总决算。

(2)各级财政部门将同级主管部门报送的汇总单位决算进行审核后，连同本级财政决算一起汇编成总决算。

(五)政府决算的审核

决算的审核，是保证决算质量的必不可少的一环。审核决算，对于贯彻执行党的方针政策，预算收支执行情况和企事业单位资金使用效果，加强财政管理等，都具有重要意义。审核一般分为自审、互审和上级部门审核三种形式。

审核的内容主要是:

(1)在收入方面。要审核本年应缴库的预算收入是否及时足额入库并编入本年决算，有无截留国家收入、化预算内为预算外的情况;收入计划的完成情况及其原因;收入退库项目是否符合规定;各项收入是否按级次入库，有无混库等。

(2)在支出方面。着重审核各项支出是否符合规定，年终有无突击花钱的情况，预算内外支出是否划分清楚，专项资金是否按规定用途使用等。

(六)政府决算的审批

《预算法》规定:国务院财政部门编制中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。

四、预算监督

我国的预算监督同世界上主要国家一样，都是由立法机构的监督和财政部门的监督所组成的。

1.各级人民代表大会及其常委会的监督

在西方国家的预算监督中，立法机构的监督，也即议会的监督居主导地位，议会在审议预算时比较细，有权对某项具体支出和税制变化提出质疑乃至否定。我国实行的是人民代表大会制度，立法机构的监督是由人民代表大会对预算的监督来体现的。根据宪法和《预算法》的规定，各级人民代表大会的职权是:预算、决算的审批权，预算、决算的监督权，对预算、决算不适当的决定的撤销权。各级人民代表大会常务委员会的职权是:预算的监督权、预算调整方案的审批权;根据授权对决算进行审计，对决算方面不适当决定的撤销权(即各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府和下一级人民代表大会关于预算决算的不适当决定)。

为了方便各级人民代表大会及其常委会的审批监督，各级人民政府须在本级人代会召开前一个月将预算草案主要内容提交本级人代会的专门委员会进行初审。在人代会开会时，本级政府财政部门负责人向大会正式提交预算草案，提请审议，待批准后，预算成为正式法律。在预算执行过程中，预算需要调整，必须经过各级人民代表大会审查批准方可进行，财政部门未经批准不能擅自变更预算。

2.财政部门的监督

《预算法》、《预算法实施条例》和《会计法》明文规定:“各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属部位的预算执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行的情况。”“各单位必须依照法律和国家有关规定接受财政等机关的监督。”

财政部门的监督除通过财政部派员在各地的中央财政监察专员办事处常驻地就地进行监督外，还由各级财政部门开展下述形式的监督检查:

(1)日常监督检查。主要是对预算执行和财政管理中的某些重要事项进行日常监控。具体内容是结合预算编制对财政资金的分配进行事前审查、稽核，对资金拨付和使用进行事中的审核、控制，对财政资金运行中的某些重要环节进行监控和实地检查。

(2)专项监督检查。我国正处于经济转轨时期，各种经济制度、经济关系正处于重新组合和调整之中，相应的法律法规政策不尽合理，在许多地方出现真空和断层。为此，财政部门根据日常监督中发现的问题，有针对性、有重点地开展专项检查。

(3)全国财税大检查。在1985～1998年期间，国务院多次统一组织全国性的财政、税务、审计和物价方面的大检查，收到很大成效。但因涉及面广、工作量大，再加上各种制度的逐步建立，日常专项检查逐步完善，国务院于1998年决定，今后不再开展全国性的财税大检查。但是，2007年春根据形势发展的需要，国务院又布置开展了全国性资金清查工作，全面清查了各级政府、事业单位等公共部门及其所属的财务收支和固定资金等方面的情况^[1]。