我国地方政府预算执行审计问题分析

我国地方政府预算执行审计问题分析⁽¹⁾

◎裴　育　吴　凯

摘　要：地方预算执行审计作为审计的重要组成部分和预算监督的重要环节，对于保证财政资金合理有效使用，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要作用。但是，随着改革的深化和一系列客观情况的变化，也出现了一些亟待解决的困难和问题，主要有：法律法规不健全、审计的内容不全面、审计重点选择不当和审计结果公告进展缓慢。当前比较切实可行的解决办法是：健全相关法律法规、有效拓展审计的范围合理选择审计重点、完善审计结果公告制度和强化审计整改工作。

关键词：预算执行审计；现状分析；问题与成因；措施

自1995年《审计法》颁布实施以后，确立了财政审计在国家审计中的重要地位。以此为契机，国家审计从单一的“上审下”制度发展为“同级审”和“上审下”相结合的财政审计监督机制，即国家审计的范围从下级政府预算执行情况和决算扩大到本级预算的执行情况。为配合《审计法》的实施，国务院发布了第181号令《中央预算执行情况审计监督暂行办法》，各地方参照此办法也相继制定了对本级预算执行情况的审计监督办法。在“同级审”与“上审下”相结合的国家审计监督机制下，各级审计机关积极开展了对本级预算执行情况的审计监督工作。通过审计监督，在规范预算管理、推动财政改革、提高财政绩效水平等方面发挥了积极作用。

党的十七大提出：“完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督。”地方预算执行审计作为审计的重要组成部分和预算监督的重要环节，对于保证财政资金合理有效使用，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要作用。自1996年地方预算执行审计工作开展以来，经过十几年的探索和发展，审计的范围不断拓宽，内容逐步深化，力度不断加大，审计效能逐步显现。但是，随着改革的深化和一系列客观情况的变化，也出现了一些亟待解决的困难和问题。积极研究解决这些问题，使我国地方预算执行审计工作能够与时俱进，在未来经济社会发展中发挥应有的作用，具有十分重要的现实意义和长远意义。

一、我国地方预算执行审计的发展和现状分析

（一）地方预算执行审计的发展历程

依据《审计法》颁布实施的发展脉络，我国地方预算执行审计可大致分为三个时期：预算执行审计的准备时期（1989-1994年），预算执行审计的探索时期（1995-2006年5月），预算执行审计的深化发展时期（2006年6月至今）。

1．预算执行审计的准备时期

自1989年《审计条例》开始施行，我国开始了对预算执行审计的认识和准备工作。此前的审计内容主要是与财政、税务等部门联合进行税收、财务、物价大检查，这些工作为审计事业的开展打开了局面，为以后独立开展审计监督创造了良好的基础。从《审计条例》实施开始，审计机关不再以联合大检查为主，而是独立开展了对下级政府财政支出的审计监督活动。随着财政审计工作的逐步展开，地方各级政府及其财税部门自觉接受审计监督的意识基本已经树立起来了。审计机关财政审计的经验逐步丰富，工作思路逐渐清晰，开展预算执行审计的条件已相应成熟。

2．预算执行审计的探索时期

自1995年1月1日《审计法》开始施行，我国财政审计进入了一个新的发展阶段。

与《审计条例》相比，《审计法》有两处重要突破：一是明确规定了审计署和各级地方审计机关在本级政府行政首长领导下，对本级预算执行情况进行审计监督，即“同级审”；二是实行“两个报告”制度，即审计机关要向本级政府和人大分别提出本级预算执行情况的审计报告和审计工作报告。这两处突破，在我国审计发展史上具有划时代的意义，不仅使本级财政审计工作变得完整，也使各级审计机关与政府和人大的联系渠道更加畅通。审计对完善国家财政管理产生了重要影响。

自1996年开始，预算执行审计在中央和地方全面展开。各级审计机关不断拓宽审计领域，注重突出重点，选择涉及预算执行的重要部门以及掌握大宗财政资金调拨和管理使用权的重点部门和单位进行审查，围绕政府中心工作和人大关心的热点问题开展审计监督，并及时客观地向同级政府和人大进行了报告。各级审计机关边探索、边总结，预算执行审计逐步走上法制化、规范化的轨道。据不完全统计，全国各级人大、政府及其审计机关共制定有关预算执行审计的法律法规和规章制度326项⁽²⁾。截至2000年地市级和县级审计机关开展预算执行审计情况见图1。

图1　截至2000年地市级和县级审计机关开展预算执行审计情况（单位：个）

各级审计机关按照“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”审计工作方针，全面落实《审计法》赋予的职责，进一步加大预算执行审计的力度，集中力量揭露和查处重大违法违纪问题，不断增强预算执行审计的广度和深度，发挥审计监督在促进财政体制改革、促进预算单位加强财务管理、提高资金使用效益方面的重要作用。2001-2006年，全国审计机关共审计了66.97万个单位，应上缴财政金额1495亿元，移送司法机关案件3982起；其中地方审计机关共审计了66.69万个单位，应上缴财政金额1176亿元，移送司法案件3480件。⁽³⁾

3．预算执行审计的深化发展时期

2006年6月1日，新修订的《审计法》实施，为审计工作提供了更为完备的法律依据，预算执行审计也得到进一步的深化发展。各地审计机关不断探索新思路，拓宽审计领域，加强组织管理，提升审计层次，增强与各专业审计相融合，预算执行审计工作取得了新成就。刘家义审计长在中国审计学会第五届三次理事会暨第二次理事论坛上提出，财政审计应该紧紧围绕“管理、改革、绩效”六个字来开展工作，通过发挥审计的建设作用，推进财政体制改革，建立健全公共财政制度，推进财政绩效预算的建立，促进财政政策目标的实现，实现审计监督在我国经济社会运行中的“免疫系统”功能。在审计内容上，预算执行审计将视野扩展到全部政府性资金，不但要摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模，还要分析其管理状况、支出结构、变动趋势等。在审计过程中，预算执行审计要体现“民本审计”理念，在强化已有审计范围的同时，还突出了对民生领域的监督，坚持以人为本，体现审计的社会价值。在工作方法上，树立“一盘棋”理念，将财政审计和其他专业审计紧密结合起来，坚持和完善“统一审计计划、统一审计方案、统一审计实施、统一审计报告、统一审计处理”的工作模式。预算执行审计正逐步走向成熟。

（二）地方预算执行审计工作取得的成就

《审计法》颁布实施以来，预算执行审计在促进廉政建设、维护财经秩序、推进财政体制改革、完善体制法规建设、提高财政资金的使用效益、保障国民经济和社会事业健康发展方面，发挥了重要的作用。

1．依法查处大量违法违纪问题，规范地方财经秩序

自开展预算执行审计以来，各级审计机关根据审计署提出“全面审计、突出重点、注意发现大案要案和经济犯罪线索”的指示精神，以真实性、合法性审计为主要审查内容，针对重点行业和重点部门，采取上下级核对、延伸调查等方式方法，集中精力查处了一系列重大违规问题和经济犯罪案件线索，对严肃财经法纪、规范财务核算水平、保障财政资金安全运行起到了十分重要的作用。正是由于各级审计机关客观公正、严肃认真的工作作风，才使“审计风暴”刮遍全国，各地财经秩序得以逐步规范，审计工作令人大关心、政府重视、社会关注。

以地方审计机关为例，2000年至2008年，地方各级审计机关通过预算执行审计共查处违纪违规问题金额11771.5亿元，移送大案要案6057起，应缴财政1696.8亿元，促进增收节支176.4亿元。⁽⁴⁾

2．推动财政改革，注重民生建设，完善地方管理体制与机制

自1996年以来，各级审计机关都把财政管理中存在的收入应收未收、预算管理不完整、分配秩序混乱、资金使用分散等问题作为审计重点，揭示了一批具有代表性的问题。为适应财政体制改革，各级审计机关又将工作重点及时调整到财政资金的支出管理领域，重点检查各项支出管理改革措施是否完善和规范到位，对于改革过程中存在的问题给予及时披露，并分析原因，提出了切实可行的改进意见，为推动部门预算、国库集中支付、政府采购等财政改革工作的顺利开展，促进公共财政建立发挥了重要作用。

以海南省为例，2008年是海南省实施民生发展规划的第一年。省审计厅开展了民生发展规划落实总体情况审计，重点对农民“三补贴”、中小学“两免一补”、就业再就业资金开展专项审计。从审计情况看，落实民生发展规划开局较好，预算安排上给予了充分保障，民生项目支出进度较好，产生了明显的成效，使更多群众受益。

对八个市县2008年度农民“三补贴”资金管理使用绩效情况进行了审计调查。从调查结果看，省级财政及时拨付农民补贴资金，对调动农民种粮积极性，保障粮食生产，取得了较好的社会效益。对2963户农民问卷调查结果显示，群众对种粮补贴政策满意率达到96.8%。对全省2007年至2008年度中小学“两免一补”资金管理使用绩效情况进行了审计调查。从调查结果看，海南省在财力并不充裕的情况下，按照中央规定标准将“两免一补”资金全部补助到位，并逐年增长，群众满意度高达97%。义务教育阶段上学贵的问题基本得到解决，全省小学适龄儿童入学率保持在99.74%以上，初中阶段毛入学率保持在101.2%以上。对六个市县2006年至2008年度就业再就业资金管理使用绩效情况进行了审计调查。市县财政部门与人力资源和社会保障部门及时拨付资金，保障各项就业措施的开展，一定程度上提高了下岗失业人员和农村富余劳动者的劳动技能，对促进就业再就业工作发挥了积极作用。⁽⁵⁾

3．加强资金管理，提高财政资金使用效益

《审计署2008年至2012年审计工作发展规划》要求：全面推进绩效审计，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。地方各级审计机关积极响应审计署提出的开展绩效审计的要求，在审计方式上，以专项审计调查为主；在审计内容上，以揭示查处损失浪费为主；在审计目标上，以促进提高资金使用效率、推动相关部门单位深化改革和提高管理水平为主。通过加强会计核算和监督，资金使用更加规范，部门经费支出中的显性违法违规问题已明显减少。不仅查处了大量严重损失浪费问题，还从源头上促进建立预防财政性资金低效益和损失浪费的长效机制。

以安徽省为例，2004年至2006年，全省审计机关通过开展政府性投资项目审计，共核减工程款分别为1.16亿元、2.29亿元、3.64亿元，有效防止了损失浪费，为政府节约了大量财政性资金。⁽⁶⁾

二、现阶段我国地方预算执行审计存在的主要问题及原因

（一）法律法规不健全

地方预算执行审计适用的法律法规依据，主要有《审计法》、《预算法》、《监督法》、《行政处罚法》、《会计法》、《税收征管法》等。我国现行的法律法规还不够健全，这就导致地方预算执行审计的依据不够充分，对问题的定性比较难。其具体表现在如下方面。

1．法律法规滞后，适用法律困难

例如，《预算法》是地方预算执行审计定性、评价、处理的主要法律依据之一，但是，该法律1994年颁布，1995年开始施行。15年来，我国的经济及财政政策发生了根本变化，国家经济体制由计划经济转向了市场经济，并且还在不断深化中，财政体制也有了很大的变化，财政管理的改革不断推进，《预算法》中的许多规定与现实严重脱节，造成地方预算执行审计中出现的一些新情况、新问题难以判断、定性及处理。

2．相关法律法规不统一

例如，《审计法实施条例》第五条规定，预算执行审计的内容应该包括九项：预算批复、调整、执行情况，组织征收部门的征收情况，预算资金的拨付情况，转移支付和办理结算情况，债务情况及还本付息情况，部门预算执行情况，预算收入的上缴情况，国库收入的收纳和支付拨付情况，专项管理的预算资金的收支情况等。《审计法实施条例》第六条规定，其他财政支出情况包括：财政部门管理使用预算外资金和有偿资金情况，部门预算外资金管理使用情况，下级部门和下级政府决算情况。《审计法实施条例》第十七条规定，审计后，向同级政府提交的预算执行审计结果报告只有三方面内容：一是财政部门具体组织本级预算执行的情况；二是组织预算收入的情况；三是国库办理收支的情况。另外，还有审计评价、存在的问题及措施、处理意见和建议。

同时，《监督法》规定，政府向同级人大常委会关于预算执行的审计工作报告要包括七个方面的内容：预算收支平衡情况，重点支出的安排和资金到位情况，预算超收分配和使用情况，部门预算制度建立和执行情况，向下级转移支付的情况，批准预算决议的执行情况，地方上级补助资金的安排和使用情况。

由于法律法规之间规定的不统一，造成法定审计事项不统一；法定的审计事项与应该给政府报告的内容不统一；向政府报告的内容与向人大常委会报告的内容不统一；法律规定应该向人大常委会报告的部分内容没有列入审计范围，致使部分地方出现审计监督的空白点。

（二）审计的内容不全面

在审计的内容上，普遍存在“三重三轻”现象：重预算执行，轻预算编制；重预算支出，轻预算收入；重预算结果，轻预算过程。突出表现在两个方面：一是审计的收入部分不完整，如由国税局组织完成的地方分成预算收入等未纳入地方预算执行审计范围；二是大量的财政性资金没有纳入预算执行审计范围，如政府债务、贷款转贷回收本金收入、社保基金等，尤其是许多地方政府掌管的行政事业性收费和土地出让等基金收入，因为未完全纳入财政预算，开展预算执行审计时也未监督，造成地方预算执行审计内容不完整。随着经济社会的不断发展，政府所掌握的财力规模逐步扩大，此时各级政府和人大最关心的就是要着力摸清家底，以便于加强管理、开源节流。审计机关应及时更新理念、与时俱进，按照实际情况适时扩大审计范围，增强审计机关的服务与监督作用。但是，由于受种种因素影响，预算执行审计的完整性受到制约。

（三）审计重点选择不当

由于审计目标定位不够准确，所以很容易导致在预算执行审计中审计重点不突出或是审计重点选择不够适当。主要表现为：一是在计划阶段，一般由各业务处室提出建议，综合处室汇总，局办公会审定，这种方式忽略了财政资金的内在联系和资金流动的连续性。二是年度审计的重点与长期建设没有处理好。预算执行审计既有长期的重点，又有年度重点。有一些问题应该连续审计、连续披露，体现长期重点；而每一年的预算执行审计应该各有侧重，体现出年度重点，而且重点应该有机结合起来。从各地的实际情况来看，两者之间也缺乏有机结合。三是预算执行审计与其他专业审计的衔接不够，存在脱节情况。由于预算执行审计牵涉点多、涉及面广，贯穿于政府审计工作全程，但由于预算执行审计现场作业时间紧，受审计力量的限制，预算执行审计与建设项目、经济责任、专项资金审计等的结合不够紧密，导致审计的覆盖面和审计项目的深入程度受限。

（四）审计结果公告进展缓慢

虽然《审计法》对实行审计公告制度做出了明确规定⁽⁷⁾，近年来，审计署也陆续出台了一些法规和制度，在一定程度上指导、规范了审计公告制度，然而绝大多数地方审计机关没有将预算执行审计的结果公开，或者没有真正公开，或者公告的内容不全面，与审计署形成鲜明的反差。究其原因：一是地方审计机关不积极主动。一方面是，对审计的质量不放心，担心给审计工作带来负面影响；另一方面是，地方的范围狭小，部门和单位之间比较熟悉，人员关系难处。尤其是现行的工作考核和干部考核方法，部门之间相互评分，审计工作本来就得罪人，实行审计结果公告后将更加严重，得分太低直接影响单位工作考核和审计机关领导人员的个人考核，影响职工的奖励和领导的任用。二是地方的党政领导思想上有顾虑，担心实行审计结果公告后造成家丑外扬，影响地方的和谐与稳定，影响上级领导和部门的印象，影响上级的投入和支持，影响地方经济的发展。因此，在对审计查出问题的处理和审计结果的披露等问题上，一些地方党政领导从部门利益、个人政绩等方面出发，对审计工作存在或多或少的干预，从而导致审计公告的独立性不能充分体现。

三、深化地方预算执行审计的途径和具体措施

（一）健全相关法律法规

建议完善有关法律法规，把审计监督真正纳入国家预算管理体系之中，进一步确立审计监督在国家预算管理中的地位和作用。通过审计机关制定规定、规章以及规范性文件来弥补法律体系的不足，并做好与相关部门法律法规的衔接。把与组织地方预算执行有密切关系的部门纳入地方预算执行审计的正常监督范围。健全法律法规应从以下几个方面入手。首先，应尽快修订《预算法》。我国《预算法》是1994年颁布，1995开始施行的。在这十多年间，我国财政体制发生了很大的改变，财政管理改革不断推进，部门预算、会计集中核算等随着财政预算制度改革不断深化，这就使得《预算法》的许多规定与现实严重脱节，与现实情况不符。《预算法》是地方预算执行审计定性、评价、处理的主要法律依据之一。因此，《预算法》的修订成为当务之急。其次，要注意不同法律法规之间的协调，尽可能避免相互冲突。对同一审计监督事项的规定，应该注意相互协调，尤其是《审计法》与《预算法》之间的协调，《审计法》和《监督法》之间的协调，尽可能增强一致性，为地方预算执行审计提供健全的法律保障。第三，完善地方审计的法律法规。省、市审计机关要将地方审计的法律法规建设作为大事来抓，通过省、市地方人大立法，制定符合地方实际的地方法规。⁽⁸⁾

（二）有效拓展审计的范围

审计机关成立27年，开展地方预算执行审计也有15年，根据国家政治、经济体制改革的进程和民主法制建设的特点，审计工作的发展也进入了一个新的历史时期。在贯彻“全面审计，突出重点”的审计工作方针时，要准确把握。“全面审计”是前提，“突出重点”是关键，两者不可偏废。当前，应该做适当调整，要着力解决“全面审计”的问题，有效拓展审计的覆盖面，充分体现地方预算执行审计的全面性和完整性。

结合现阶段的实际情况，有效拓展地方财政预算执行审计的范围主要应从以下五个方面入手：一是有效拓宽审计覆盖面，消除地方预算执行审计的盲区，大幅度提高地方预算执行审计的覆盖面，尽量杜绝审计监督长期缺位的现象。在地方预算执行审计中要有意识地纳入范围安排，特别是对10年以上未接受过审计的部门和单位，应该在三年内消除审计监督的盲区。二是充实审计内容。要积极推进对全部政府性资金进行审计监督，充分体现出地方预算执行审计完整性。促进全部政府性资金规范管理。三是扩大审计范围解决真空带问题。一方面，按照《预算法》的规定，地方财政预算收入中的税收收入，包括国税机关征收的增值税、消费税分成等共享收入，占地方财政收入的比重还较大，但是，根据审计署关于审计管理权限的规定，国税部门属于审计署的监督范围，地方审计机关无权审计。这一规定的结果是，在审计署监督过程中，除有个别地区国税部门被审计署驻地方特派办审计过外，区县一级的国税部门基本上没有被审计过。而地方审计机关在预算执行审计时，对税收收入的监督不完整，造成基层国税部门的税收监督成了真空点；另一方面，区县地税部门也是上级直管，在审计地税收入时，同样普遍存在着工作不配合，提供资料不完整，审计无法深入的问题，对地税收入的审计也是不深不透，基本处于无法监督的状态。同时，对审计机关只审计地税而不审计国税，也认为不公平。因此，建议审计署及省、市审计机关要高度重视，从机制、体制上完善，在不重复的前提下，审计署应该授权地方审计机关审计，并如实上报审计结果，省、市一级的审计机关也可以根据情况，授权区县审计机关审计。为了保证质量，上级审计机关可以加大过程控制、结果上报及监督检查的力度。四是要拓展新领域，加大民生资金的审计。在地方预算执行审计中要树立民生理念，要将群众最关心、最直接、最现实的利益问题纳入审计范围，高度关注群众利益。对养老保险基金、住房公积金、医疗保险基金、体育、福利彩票收入、收益及社会捐款等，以及涉及公众交通、天然气、水、电的保证金或工本费，涉及群众多的房屋大修基金等均要加强审计。五是将民营企业、私有企业及其他组织使用财政资金的真实性、合法性及效益性纳入地方预算执行审计内容。

（三）合理选择审计重点

审计重点的选择，要与审计目标相匹配。地方预算执行审计涉及面广、政策性强，要在全面掌握预算安排总体情况的基础上，划分层次，并根据不同层次审计的审计目标，选择相应合适的审计重点，以突出相应的重点领域、重点资金、重点项目审计。结合现阶段实际情况，地方财政预算执行审计可以划分为三个层次：第一层次是对预算的管理部门要进行管理审计。第二层次是对预算执行部门要实行合规性审计。第三层次是对专项资金和国家建设项目要开展绩效审计。在实际预算执行审计工作中，要结合不同的审计层次选择合适的审计重点。

1．对预算管理部门的审计重点选择

这些管理部门主要包括财政、发改委、税务、国库等部门，它们既是财政预算的具体执行部门，也是财政预算的主要管理部门。

对财政部门的审计。要在把握预算资金总体运行和管理的基础上，重点审计预算管理和资金分配，将《监督法》规定的人大常委会审查预算执行情况的七个方面内容作为审计重点。

当前，对财政的审计要特别关注六个方面的问题：一要关注体制、机制运行情况。财政管理与监督中的有些问题反复出现，如预算编制不够细化、执行率低、结转结余量大、投资失误、损失浪费、资金闲置等问题，很多是体制与机制方面的原因造成的，财政审计要关注影响公共财政体系建设的体制性、机制性问题，把促进解决现实问题与促进建立完善的体制、机制结合起来，推进预算编制细化、国库集中支付等改革创新，建立适应经济社会发展、充满活力的财政管理体制、机制，发挥财政资金的整体效益。二要关注宏观调控政策落实情况。紧紧围绕中央“扩内需、促增长、调结构、保民生”中心任务和国家出台的一系列积极的财政政策和适度宽松的货币政策，重点揭示和反映这些宏观调控政策措施执行情况，以及执行政策措施过程中出现的新情况、新问题，在揭示问题、分析原因的基础上，从宏观管理方面提出改进建议。三要关注地方政府性债务情况。要围绕“摸清情况，分清责任，揭示风险，提出建议”的总体要求，实现以下工作目标：（1）摸清地方政府性债务规模、结构、资金投向、管理现状等情况。（2）分析地方政府性债务的偿债责任归属。分类评价政府性债务的偿债风险，为宏观决策提供依据。（3）提出加强和规范地方政府性债务管理，有效防范和化解债务风险，维护财政安全。四要关注财政转移资金支付情况。当前的转移支付制度上还存在很多不完善的地方，如：一般性转移支付数额实际上仍采用“基数法”作为依据，未能有效地发挥地区间财力均衡调节功能；专项转移支付种类繁多，并且缺乏明确、严格的事权依据和规范的分配方法，分配过程随意性较大，等等。因此，要加大对转移支付资金的跟踪及追审力度，审查转移支付资金拨付和使用的合法、合规性，审计转移支付的依据、支付的合理性以及公平和透明度。五要关注财政资金结余结转情况。在以往年度预算执行审计基础上，结合预算管理制度如预算编制、预算执行、财政定额标准、部门预算细化、转移支付、政府采购、国库集中支付和财政预算公开透明等管理制度建立健全和执行情况，进一步检查分析本级财政资金结余结转的规模、构成，以及结余结转的原因等情况，重点对超过两年以上的结余进行分析，提出加强管理、提高财政资金效益的意见和建议。六要关注专项资金的效益情况。加强对农业、环保、社保、医疗、教育等关系民生的各类专项资金的审计监督，及时反映专项资金在批复、分配、管理和拨付项目资金过程中的主要问题，促进资金安排、分配的公开透明、公平公正，促进各项利民惠民政策的落实，促进专项资金管理制度的进一步完善和使用绩效的提高。

对发改委的审计。要在把握政府投资规模和结构的基础上，重点审计政府建设性资金的投资领域和方向，资金分配的合法性、合理性、科学性；重点审计投资项目立项和前期管理情况，及项目库的建设管理情况；重点审计国家投资政策的执行情况，政府投资管理体制改革中存在的问题。

对税收部门的审计。公共财政制度要求税收收入兼顾效率和公平原则。从效率原则看，应尽可能地保持税收对市场机制运行的“中性”影响，充分发挥市场对资源配置的调节作用。从公平原则看，按照能力标准，支付能力相同者应缴纳同等税。加强税收审计，是抓住财政源泉、整治税收征管秩序的有效措施。主要应关注五个方面：一是有税不征的问题，主要有房地产税收、资源税、土地使用税及增值税、个人所得税、契税等，尤其是房地产领域的税收征管漏洞大，审计大有可为。二是高额奖励或分成问题，在大多数区县，地税、国税与当地政府在税收入完成方面要讨价还价，既要固定分成，还要高额超收奖励。如果不能满足他们的要求，征收的税款也不入库。地方政府无可奈何，财政部门也是有苦难言，造成税收成本高、部门分配不公。三是任意减免税收或缓交税收的问题。四是虚报代征税额以骗取“三代手续费”用于职工的福利、补贴、建房等支出问题。五是人为调节税收的入库进度、违规开设过度账户滞留税款等问题。

对国库的审计。加强对国库集中收付的审计。国库集中收付制度，也称国库单一账户制度，是指政府将所有财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开立账户，使所有的财政支出均通过这一账户拨付。实行国库集中收付制度后，主要审查各级财政、税务和征收机关预算内外收入缴库方式、程序是否合规，收入是否全部进入国库统一账户，有无违规进入过渡户，或私立账户截留；未纳入预算管理的行政事业性收费、预算外资金，以及“收支两条线”、财政专户管理是否合规：国库是否实行独立核算；国库支付资金是否真实、合法，有无违反预算和程序进行的支付；政府支付系统、国库核算网络是否健全有效。

2．对预算执行部门的审计重点选择

预算部门或单位是财政预算执行的主体，他们大多有资金二次分配权，掌握的资金多，下属单位也承担了重要的社会管理和公共服务职能。财政预算资金分配、使用的情况如何，预算资金的使用效益高不高，主要在于这些部门或单位。审计发现，他们往往也是违纪违规的主体。对有关重点部门，要实行合规性审计。通过审计要达到三个目的：一是强化预算的刚性，纠正部门“预算”意识淡漠问题，杜绝“只要想办事，什么钱都敢花，什么资金都敢用”的现象。二要强化财政纪律，纠正预算部门或单位的违纪违规问题，包括截留预算收入，挤占挪用预算资金、随意举债等。三要关注行政成本管理问题，以招待费、出国公务费、会务费、交通费等作为突破口，注重研究绩效，遏制行政成本的急剧膨胀。在审计中，要强化延伸，重心要下沉，做到“深化一级，强化二、三级”。注意从总体上把握和分析部门单位的预算执行情况，揭露预算执行中的突出问题，使一级单位预算管理基本达到规范，二、三级单位违法违纪问题明显下降。

3．对专项资金和国家建设项目的审计重点选择

强化对教育、科技、文化、卫生、社保、就业、住房、环保等关系经济社会发展、涉及广大人民群众切身利益的专项资金的审计监督。当前要重点审查项目实施单位是否按申报及批复的用途使用专项资金，是否专款专用，项目的实施和运行是否正常。重点揭露决策失误、管理不善造成的损失和国有资产的流失，虚报冒领骗取财政资金的问题，努力提高财政资金的使用效益。

（四）完善审计结果公告制度

1．依法推行审计结果公告制度，增强审计结果透明度

重视审计报告的公开应是促进审计整改，提高预算执行审计成效的有力举措。正如审计署前任审计长李金华所说：“增强审计的透明度，公开审计结果，也许是落实责任，推动一些问题整改的最好的办法。”

目前，我国审计公告制度还处在初级阶段。虽然《审计法》要求审计机关通报或者向社会公布审计结果，审计署也颁布了《审计机关公布审计结果准则》和《审计结果公告试行办法》，但仍存在许多不完善的方面。实际执行中也遇到了许多困难。因此，可从两方面加以完善：

一是提高制度层次，增强制度约束性。由审计署颁布的《审计机关公布审计结果准则》和《审计结果公告试行办法》属于审计部门内部规定，层次上不够高，合理性、公正性受到质疑，无论是对审计主题的约束性，还是对公告的社会效应以及公告制度的推行均不利。因此，这一制度应该上升到法律或法规的层次。审计公告制度要真正发挥其应有的作用，就必须构建一个完整、科学、操作性强的法律法规体系。《审计机关公布审计结果》第五条规定：“审计机关公布审计结果，必须经审计机关主要负责人批准；涉及重大事项的，应当报经本级人民政府同意。”各级审计机关必须按照此规定的要求，严格执行审批程序，杜绝随意发布审计公告的行为，对未经批准擅自发布审计结果公告的，应当追究有关单位和个人的责任。

二是规范公告的形式、内容和程序。公告的内容要全面、完整，除涉及国家机密、商业秘密以及其他不宜对外披露的内容外，全部对外公告；公告程序上无须经政府审批，审计机关可以依法公告，国家或政府保留对其违法行为的追究。公告的方式应保证统一、规范、通俗和便于公众查阅。在公告渠道上，把新闻媒体作为审计结果公开的主渠道，定期在主流媒体上发布审计结果公告。每半年召开一次审计部门与新闻媒体协调会，研究审计结果公开和审计宣传工作。通过专栏、专题节目等形式，充分利用新闻媒体全面审视和报道审计工作的发展成果，争取新闻媒体和社会公众更加关注、支持审计工作，形成审计监督、舆论监督、社会监督的合力。

2．规范和加强审计成果的运用

审计工作的成效、审计监督的作用，最终要体现在审计成果的运用上。多年来的实践表明，审计成果应用主要有以下途径：一是被审计单位按照审计决定、审计意见和建议认真整改，依法接受处理、处罚，纠正存在的问题，改进管理。二是依法将审计发现的违法违纪问题移送司法机关、监察机关和有关主管部门处理，追究有关人员的作用，挽回或减少国家的经济损失，最大限度地教育干部，增强被审计单位广大干部和管理人员的法制观念，增强被审计单位依法行政和依法理财的能力，促进廉政建设。三是人大、政府及有关主管部门针对审计发现的问题，加强对被审计单位整改工作的监督，必要时要根据问题的情节对被审计单位有关人员实施问责，予以追究，达到严肃政纪，促进政令畅通。四是人大、政府研究和采纳审计机关提出的审计建议，针对审计发现的问题所暴露出来的制度、体制、政策上存在的缺陷，深化改革，完善有关制度、政策和体制，加强管理，堵塞漏洞。五是审计结果的公告，可以使广大群众了解预算执行的情况，增强广大群众的管理监督意识，推进财政的民主化进程。

3．从财政管理体制、制度和财政绩效的高度来整合审计信息

按照整体性、效益性、宏观性、建设性的要求，从整个国家的财政体制和省以下财政体制、国家财政管理体制、财政政策目标的实现情况等方面充分挖掘和利用审计取得的各类信息，提出建设性的意见和建议，更好地发挥预算执行审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。

（五）强化审计整改工作

审计整改工作不仅是整个审计工作的重要环节，也是行政执行的一个重要组成部分。审计整改不到位，不仅影响到审计执法的权威性，而且会动摇政府公信力基础，使民众对政府执行力产生怀疑，从而影响政府形象。依照《审计法》的规定，接受预算执行审计的部门和单位要在审计报告和审计决定生效之日起30日内，向审计机关书面报送审计决定的执行情况。为保证审计结果真正落到实处，接受预算执行审计的部门和单位还应在一定的期限内，向审计机关报送审计整改结果报告。各级政府每年年底前应有必要向当地人大常委会报告审计整改的结果。

四、结束语

地方预算执行审计工作开展十几年来，对于深化财政管理体制改革、规范财政税收管理、促进地方经济发展，稳定社会起了重要作用。但也面临一些问题和困难，制约了加快发展的步伐。需要在审计内容、审计方法、审计体制等方面进行研究和创新。应当以科学发展观为统领，确立以预算执行审计为核心、其他各类审计紧密联动的战略布局，提高整体审计监督效能；实行预算执行审计系统管理，优化审计资源配置；规范审计内容，分类设计地方预算执行审计实务操作指南；创新审计办法，建立具有中国特色的审计内容和方法体系；加强队伍建设，为预算执行审计的创新发展提供源头活水；构建国家财政审计大格局，加快审计转型，不断开创预算执行审计新局面。

主要参考文献

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Research about the Local Budget Implementation Audit of China

Pei Yu　Wu Kai

Abstract：Local budget implementation audit is an important part of the audit and the supervision of the important link budget，it has an important role to ensure effective and reasonable use of fiscal funds，and to promote the economic and social comprehensive，coordinated and sustainable development．However，with the deepening of the reform and the objective conditions changed，there are some problems and difficulties needs to solve also，which include laws and regulations areimperfect，the audit content is not overall，key audit is improper selection and the audit results announcement slowly．The feasible solution is：completing related laws and rules，expand audit scope of reasonable selection effectively，improve audit proclamation system and strengthen the audit results rectification work．

Key words：Budget Implementation Audit；Current Situation Analysis；Problems and Reasons；Measures．

【注释】

(1)*　裴育，南京审计学院，E-mail：peiyu＠nau．edu．cn；吴凯，南京审计学院，E-mail：wukai＠mail．shufe．edu．cn。

(2)李金华主编．中国审计史（第三卷）．北京：中国时代经济出版社，2005．

(3)根据《中国审计年鉴》（2000-2006年）中全国审计机关分行业审计情况统计表整理。

(4)根据《中国审计年鉴》（2000-2008年）地方审计机关审计情况统计表整理。

(5)陈如军．关于2008年度省本级预算执行情况的审计工作报告．海南审计，2009（4）．

(6)根据《安徽审计年鉴》（2008）地方审计机关审计情况统计表整理。

(7)中华人民共和国审计法、中华人民共和国审计法实施条例．北京：中国审计出版社，1998．

(8)谭志武．规范预算管理，强化预算约束——关于修改《预算法》若干问题的建议．审计研究，2004（3）．