预算执行和其他财政收支情况

第一节　国家预算概述

国家预算是政府集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制。按照社会主义市场经济的要求，完善和改进我国国家预算制度，是新时期财政体制改革和财政工作的中心内容之一。

一、国家预算的内涵

国家预算也称政府预算，是国家年度财政收支计划，是以收支平衡表形式表现的具有法律地位的文件，是国家有计划地筹集、分配和管理财政资金的重要工具，是调控国民经济运行的重要杠杆。通过国家预算，人们可以清楚地了解一定时期政府财政收支的具体来源和使用方向。

从形式上看，国家预算就是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格，以使人们清楚地了解政府的收支活动，成为反映政府财政活动的一面镜子。

从实际经济内容来看，国家预算的编制是政府对财政收支的计划安排，预算的执行是财政资金的执行和使用过程，国家决算则是国家预算执行的总结。

从更深层次上说，国家预算反映的是政府活动的范围、方向和政策，同时，国家预算必须通过国家权力机关的审批方才生效，因而又是国家的重要立法文件，体现了国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督。

自17世纪第一个国家预算诞生于英国后，其他资本主义国家也陆续开始编制国家预算，到了20世纪，几乎所有的国家都建立了国家预算制度。我国从新中国成立起就开始编制国家预算。

【知识拓展】

我国的国家预算肇始于半封建、半殖民地社会条件下的清末宪政改革时期，是参酌中西制度，从外国引进的。1889年6月11日，光绪皇帝接受变法，推行新政时，才真正提出“清理财政，筹办预算”；1907年颁布“清理财政章程”；1910年宣统皇帝又拟定“预算册式及例言”，同时公布了“统一国库章程”，并逐渐形成了半封建、半殖民地性质的国家预算。中华人民共和国成立后，正式建立了新民主主义国家财政预算；1956年社会主义改造取得决定性胜利，社会主义制度在我国已经基本确立，社会主义的国家预算也随之建立。

二、国家预算的组成体系

一般来说，有一级政府即一级财政收支活动主体，也就应有一级预算。在现代社会，大多数国家都实行多级预算，从而也就产生了国家预算的组成体系问题。

国家预算一般由中央预算和地方预算组成。与中央预算和地方预算有联系的一个概念是总预算。一级政府在一般性财政收支之外，往往还有一些特别项目的收支预算，如政府所有企业的财务收支、特别工程的收支等。在相当长时期内，这类收支与政府的一般性财政收支是分别核算的，这种做法有损于预算的统一性和完整性，因而现代国家都将二者合并在一起并统一列表核算，于是形成总预算。同时，一级政府的总预算不仅包括本级一般性财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算，从而形成完整的国家预算体系。

我国国家预算组成体系是按照一级政府设立一级预算的原则建立的。《中华人民共和国预算法》规定：我国设立以中央为第一级，以省、自治区、直辖市为第二级，以设区的市、自治州为第三级，以县、自治县、不设区的市、市辖区为第四级，以乡、民族乡、镇为第五级的五级预算；不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以暂不设立预算；地方各级总预算由本级政府预算（以下简称本级预算）和汇总的下一级总预算组成，下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算，没有下一级预算的，总预算即指本级预算。

三、制定国家预算的原则

国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针。具体说来，它具有公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性原则。

1.公开性

国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置于人民的监督之下。

2.可靠性

每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资料，并总结出规律性，进行计算，不得假定、估算，更不能任意编造。

3.完整性

该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造假账、预算外另列预算。国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。

4.统一性

虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共同组成统一的国家预算。因此，要设立统一的预算科目，且每个科目都应按统一的口径、程序进行计算和填列。

5.年度性

政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算之中。

上述预算原则是就一般意义而言的，不是绝对的。一个国家的预算原则一般由预算本身的属性决定，并与本国的经济实践相结合。

【知识拓展】

预算年度是预算收支起讫的有效时间，通常以1年为标准。当今世界上许多国家的预算采用历年制或跨年制。

历年制是指从1月1日至同年12月31日。采用历年制的国家最多，如法国、德国、奥地利、西班牙、意大利、中国等。

跨年制是指从某年某月某日开始至次年某月某日止，中间历经12个月，跨越两个年度。它又细分为以下三种。

（1）自4月1日至次年3月31日止为一个预算年度，被英国、加拿大、日本、新加坡、印度等国家采用。

（2）自7月1日至次年6月30日止为一个预算年度，被瑞典、孟加拉国、巴基斯坦、澳大利亚、埃及等国家采用。

（3）自10月1日至次年9月30日止为一个预算年度，被美国、泰国、尼泊尔等国家采用。

各国预算年度的采用主要考虑两个因素：一是与各国权力机关开会时间一致，以便在预算年度一开始就执行生效的预算；二是与收入旺季一致，以便在预算年度初期就有充足的预算收入，保证各项预算支出的顺利执行。

四、国家预算的分类

最初的国家预算是十分简单的，政府将财政收支数字按一定程序填入特定的表格，国家预算也就形成了。因此，有人曾将国家预算称为政府收支一览表。随着社会经济生活和财政活动逐步复杂化，国家预算逐步形成包括多种预算形式和预算方法的复杂系统。

1.按预算编制的形式分类

按预算编制的形式，国家预算可以分为单式预算和复式预算。单式预算是指将国家的全部财政收支汇集编入一个总预算内，形成一个收支项目安排对照表。复式预算是指将国家的全部财政收支按其经济性质汇集编入两个或两个以上的预算，从而形成两个或两个以上的收支对照表。

2.按预算的内容差别分类

按预算的内容差别，国家预算可以分为增量预算和零基预算。增量预算是指新的预算年度的财政收支计划指标的确定，以上年财政收支执行数为基础，再考虑新的预算年度国家经济发展情况加以调整确定。零基预算是指新的预算年度财政收支计划指标的确定，不考虑以前年度的收支执行情况，而以“零”为基础，结合经济发展情况及财务可能，从根本上重新评估各项收支的必要性及其所需金额的一种预算形式。

零基预算事实上还未成为确定的编制预算的一般方法，通常只用于具体收支项目上。世界各国的预算，无论是单式预算或是复式预算，主要仍采用增量预算法。

3.按收支管理范围和内容的分合关系分类

按收支管理范围和内容的分合关系，国家预算可以分为总预算和单位预算。总预算是指政府财政部门的汇总预算。单位预算是指部门、单位或项目的收支预算。

4.按预算作用的时间长短分类

按预算作用的时间长短，国家预算可以分为年度预算和中长期预算。年度预算是指预算有效期为1年的财政收支预算。中长期预算是指预算有效期为1年以上的财政收支预算。

5.按预算收支的平衡状况分类

按预算收支的平衡状况，国家预算可以分为平衡预算和差额预算。平衡预算是指预算收入等于预算支出的预算。差额预算是指预算收入大于或小于预算支出的预算。

国家预算从总体上看，还存在很多其他类型，如项目预算、行动预算、绩效预算、国民经济预算、充分就业预算等，对预算进行科学、合理的分类，是进一步认识和研究国家预算的前提。

至于其他各类预算，有些属于政府预算政策的代名词，如充分就业预算就是政府按照凯恩斯主义财政思想设计的实现充分就业、缓解经济危机的一种政策措施；有些则是预算执行情况的考核方法，如中长期预算实际是政府的中长期财政状况的预测；有些是某项或某几项财政收支指标的测定方法，如项目预算、行动预算和绩效预算是某些建设项目或某些行政支出的安排和核算方法，属于工程预算或行政事业单位预算的范畴。

我国的国家预算，过去一直是单式预算，近年来开始试行复式预算，主要采用增量预算法，同时在具体收支项目计划和核算上也采用类似项目预算和零基预算方法。合理地吸收先进的预算形式和方法，是我国经济体制改革的客观要求。

【即时案例】

从京沪高速铁路看基础设施建设的国家预算

京沪高速铁路是《中长期铁路网规划》中投资规模最大、技术含量最高的一项工程，也是我国第一条具有世界先进水平的高速铁路，正线全长1318km，全线设有五个始发终到站，分别是：北京南站、天津西站、济南高速站、南京南站和上海虹桥站。这五站之间将根据需求开行点到点列车。此外，京沪线还设有16个中间停靠站。与既有京沪铁路的走向大体并行，全线为新建双线，设计时速350km，初期运营时速为300km，共设置21个客运车站。

该项工程预计5年左右完成，2012年投入运营。京沪高速铁路建设资金按照“积极探索市场化融资方式，吸纳民间资本、法人资本及国外投资，构建多元投资主体，拓展多种投资渠道”的要求，充分调动各方面积极性，采用货币、实物、知识产权、土地使用权等多种出资方式，利用国内外资本市场进行权益、债务融资，实现多元投资主体、多种筹资渠道、多样融资方式。

五、国家预算的有关程序

（一）预算编制、审查和批准

1.预算编制

预算编制是整个预算工作程序的开始。在我国，预算编制一般采取自上而下和自下而上相结合，逐级汇总的程序。由国务院下达关于编制下一年度预算草案的指示，具体事项由财政部门部署。省、自治区、直辖市政府应按国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。

依据《中华人民共和国预算法》的规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。县、自治县、不设区的市、直辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。”

2.预算审查和批准

中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。

各级政府预算草案经本级人民代表大会批准后，为当年本级政府预算。县级以上地方各级政府财政部门应自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起30日内，批复本级各部门预算。各部门应自本级财政部门批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位预算。

（二）预算执行

预算执行是整个预算工作程序的中心环节，包括预算收入入库、预算支出资金拨付、动用预备费以及预算调整，这些工作都必须按照法律和有关规定的程序进行。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。

预算收入征收部门，必须依法及时、足额征收应征收的预算收入。有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法规，将应上缴的预算资金及时、足额地上缴国库。

各级政府财政部门必须依照法律和规定，及时、定额地拨付预算支出资金，并加强管理和监督。

各级政府预算预备费的动用，由本级政府财政部门提出方案，报本级政府决定。各级政府预算周转金由本级政府财政部门管理，用于预算执行中的资金周转，不准挪做他用。

预算调整是预算执行的一项重要程序。预算调整是指经过全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

（三）预算决算

决算是整个预算工作程序的总结和终结。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按国务院规定的时间编制，具体事项由国务院财政部门部署。决算草案的审批和预算草案的审批程序相同，各级政府决算批准后，财政部门要向本级各部门批复决算，地方各级政府还应将经批准的决算，报上一级政府备案。

【知识拓展】

与预算管理有关的法律规定

预算管理包括预算的编制、审查和批准、执行、监督。我国有关预算管理的法律主要有宪法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、《全国人大常委会关于加强中央预算审查与监督的决定》等。我国宪法规定，国务院行使编制和执行国家预算的职权，全国人民代表大会行使审查和批准国家预算的职权，全国人大常委会行使审查和批准预算调整方案及监督国家预算执行的职权。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则规定了全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财政经济委员会和有关专门委员会在预算审查监督中的职责、审查方法和程序。预算法明确了全国人民代表大会、政府、财政部门，以及各有关部门、单位在预算编制、预算审批、预算执行、决算审查中的职责、作用和操作程序。审计法规定了进行预算执行情况和决算审计的对象、内容及职权和程序。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》提出，要加强对中央预算的审查监督，并将有关人大进行预算审查监督的条文具体化，明确了全国人大常委会预算工作委员会在预算审查监督工作中的具体职责、任务和有关工作程序。