进一步深化体制创新，促进科技创新

体制创新，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，破除制约科技创新的制度障碍，激发全社会的创新活力和创新潜能。

(一)从科技管理体制到科技创新治理体制转变

治理(governance)一词的原意是控制、引导和操纵，长期以来它与统治(government)一词交叉使用，主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以来，治理理论在西方学术界日渐兴起，不再只局限于政治学领域，而被广泛应用于社会经济领域。“治理”不断被赋予新的含义。在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会1995年发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告，报告对治理做出了如下界定：“治理是个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”它认为治理有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。因此，治理有多个主体，强调多元主体的互动、协作，进而实现共同目标。

从本质上讲，传统的科技宏观管理机制更多地强调政府职能部门的资源配置和行政管理，科技主管部门始终局限在特定的科学技术政策领域，科技政策、产业政策、经济政策等在横向层面没有形成统筹协调的创新政策，没有形成由科技部门主导，产业部门、经济部门和地方政府等多元主体参与的创新治理格局。^[5]

从国际经验来看，20世纪以来，发达国家和部分新兴工业化国家都相继设立了为国家最高决策层服务的科技政策咨询机构。20世纪50年代，美国设立了总统科学顾问委员会；20世纪90年代，韩国成立了科学技术咨询委员会。英国、法国和德国等科技强国也有类似的机构。为了统筹安排创新链条的各个要素和环节，世界各国也在不断进行机构变革，以促进本国创新，提高创新能力和效率。1993年，法国将原来的教育部与研究部合并在一起，建立了教育、研究和技术部。该部的主要任务是协调科研和教育两方面的工作，以战略眼光进行科学与教育的宏观管理和运行调控，赋予高等教育部门和科研机构更大的自主权；对高等教育和科技工作进行审查和评价；保证全国科技政策的及时制定和协调。教研部下设部长办公厅、科技高级顾问委员会、研究与技术司、技术创新司、科技情报司、国际事务司和研究财务司。2009年，为了更好统筹协调管理技术创新和经济发展，英国将商业、企业和制度改革部和创新、大学和技能部重组为商业、创新和技能部，该部的主要职能包括加强科技创新，促进科技成果产业化，进而提高英国的核心竞争力。2011年，澳大利亚将其原来的创新、工业与科研部与教育、就业和劳动关系部的高校教育部分进行合并，成立了创新、工业、科研与高校部。

(二)转变政府职能推进体制创新

加快政府职能转变，是科技体制改革的关键。我国以往科技体制改革主要围绕科研机构和研发人员开展，系统性不够、整体性不强，导致宏观科技管理体制改革相对滞后。在新一轮科技体制改革中，政府应加快职能转变，消除“越位”，弥补“缺位”，优化宏观科技管理组织结构和协调机制，推动科技工作管办分离，尽快理顺宏观科技管理体制，营造良好的创新环境。

1.转变政绩考核体系。我国当前的政绩考核体系对科技创新的驱动不足。在目前的政绩考核体系下，政府官员比较注重能够拉动GDP增长的资源、资金等要素的投入，而不会将科技创新驱动发展放在重要位置，这种考核导向与建设创新型国家战略目标是不尽一致的。节能减排、环境保护等指标虽然越来越受到重视，但在考核体系中所占权重依然偏小，使得各级领导干部推动科技创新的动力不足。因此，应加大创新能力在政绩考核体系中的比重。

2.弥补缺位。除了加强对科技创新宏观调控之外，要改革中央财政科技计划管理方式，建立公开统一的国家科技管理平台。重点支持基础研究、前沿技术和重大关键共性技术研究，鼓励原始创新，加快实施国家科技重大项目，向社会全面开放重大科研基础设施和大型科研仪器；加强科技创新平台建设，优化科技创新条件。

3.进一步优化科技宏观管理组织结构和协调机制，打破条块分割，统筹配置资源。可以进一步强化全国科教领导小组的作用，对科技创新实施跨部门领导协调。加快实施政府部门组织体系和运行机制改革，将决策、执行、监督相分离，部门之间相互协作又相互制约，实施官员和专家问责制度。

4.营造良好的创新环境。营造公平的科技创新环境，是政府在公共管理和服务中的重要职责。当前在科技创新项目分配、税收优惠、行业准入等许多政策方面，还存在不少壁垒，影响了市场配置科技创新资源的成效。企业、科技类民办非企业机构与事业类科研单位在获得项目分配、税收、人才引进等政策支持上，存在不公平问题；民营企业与国有企业在行业准入、信贷支持等政策享受上存在不平等问题；大企业与中小企业在政府采购等政策享受上存在不平等现象，应尽快予以解决。2014年企业研发支出占全社会研发支出比重达76%，企业研发人员占我国研发人员总量达77%，企业发明专利超过国内有效发明专利总量55%，国家科技进步奖获奖项目企业参与的占76.3%，企业作为第一完成单位的占40%，首次超过高校位居第一。正如政府报告中提出的那样：“企业是技术创新的主体。要落实和完善企业研发费用加计扣除、高新技术企业扶持等普惠性政策，鼓励企业增加创新投入。支持企业更多参与重大科技项目实施、科研平台建设，推进企业主导的产学研协同创新。中小微企业大有可为，要扶上马、送一程，使‘草根’创新蔚然成风、遍地开花。大力发展众创空间，增设国家自主创新示范区，办好国家高新区，发挥集聚创新要素的领头羊作用。”

(三)完善和落实支持科技创新的法律政策体系

1.建立健全综合性科技进步法。完善《科学技术进步法》这一基本法，完善科技创新链条各个环节的法律法规以及相互之间的衔接。强化法律政策保障，有效引导社会资源流向科研活动。如制定科技资金投入法、科学基金法，充分体现科技投入的法定性、合理性和权益保障性，最大程度为科技创新配置资源。

2.修订完善政府采购法、合伙企业法、反垄断法等，有效保障科研活动。完善各类财税、金融政策，支持科技创新。创新创造关键在人。完善科技成果转化、职务发明法律制度，扩大股权和分红激励政策实施范围，使创新人才分享成果收益。要加快科技成果使用处置和收益管理改革，加快科技成果转化法修订和试点工作。导致高校与科研院所科技成果转化不通畅的主要原因，是科技成果的处置权和收益权，按照现行规定，高校和科研院所的科技成果转让等同于国有资产处置，成果转化需要不同形式的审批，从而制约了科研成果的转化和产业化。因此，可以考虑把科技成果的处置权和收益权归属高校和科研院所，使科研人员能够分享科技成果转化的收益。目前这项改革已经在中关村试点。

3.完善科技评价体系。(1)完善评价标准。科技评价要体现差异化，对于从事不同研究的科研人员，采取不同的考核方法，要遵循科学规律，营造能充分发挥科研人员自主性、创造性的宽松创新环境，要容忍失败。对于基础研究的人才，评价的核心应该是新理论、新方法，衡量指标应侧重于是否首创以及论文的影响力等；对于技术研发人才，评价的核心应该是技术成果和技术服务，衡量指标应为专利和技术水平；对工程开发类人才，评价的核心应是成果转化，衡量指标应侧重于新工艺、有市场前景的新产品；对产业化支撑人才，评价的核心应该是产品质量和经济效益。(2)科技评价的评价主体应逐步由行政部门改为独立的学术团体，构建公开透明的科研资源管理和项目评价机制，增强评价的透明度和科学性。(3)增加企业在项目评审中的发言权。长期以来，我国项目“裁判权”主要掌握在专家手中，专家可能在学术上是权威，但在市场应用的判断上未必准确。科研立项的主导思维很大程度上还是学术思维和专家思维，缺少市场思维。但实际情况是，某一个应用技术项目应不应该立项、立项时机是否恰当、应该投入多少经费等问题，企业往往比专家更清楚。因而，在项目征集、立项、评审中都应增加企业人士的比例，最终评价也要将市场所产生的效益作为重要标准。

4.完善促进科研人员流动机制。破除人才流动的体制机制障碍，促进科研人员在事业单位和企业之间合理流动。为此，应启动人事制度改革：符合条件的科研院所的科研人员可带着科研项目和成果、保留基本待遇到企业开展创新工作和创办企业；允许高等学校和科研院所设立一定的比例的流动岗位，吸引企业家和企业科技人才兼职；加快社会保障制度改革，完善科研人员在事业单位与企业之间流动时社保关系转移接续政策，从而促进人才双向自由流动。

5.深入实施知识产权战略行动计划。坚决打击侵权行为，切实保护发明创造，让创新之树枝繁叶茂。经济学家诺斯认为，工业革命的实质不是技术革命，而是一场制度革命。工业革命的成功离不开对产权特别是知识产权的保护。没有对知识产权的保护，就不会有持续不断的革命性创新。美国之所以能“大国崛起”，与其建国之初起草宪法时就考虑到了保护知识产权不无关系。创新需要研发投资，是高投入、高风险的。如果不能有效地保护知识产权，研发投入就很难完全收回，创新的积极性就会丧失。经济社会发展证明，世界上哪个国家的知识产权保护做得好，哪个国家的创新就处于领先地位。因此，政府应营造尊重知识的氛围，不断增强全社会创新的主动性，加大假冒侵权打击力度，提高侵权成本，保护创新主体的积极性，让创新者获利。

(陈宇学：中央党校经济学部教授)

【注释】

[1]中共中央、国务院《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，人民出版社2012年版，第3页。

[2]陈劲等编著：《科学、技术与创新政策》，科学出版社2013年版，第110页。

[3]温家宝：“关于科技工作的几个问题”，《求是》，2011年第14期，第10页。

[4]黄宁燕、王培德：“实施创新驱动发展战略的制度设计思考”，《中国软科学》2013年第4期，第64页。

[5]杨继明、冯俊文：“从创新治理视角看我国科技宏观管理体制改革走向”，《科技进步与对策》2013年第2期，第3页。