影响我国科技创新的体制因素分析

2012年9月23日，中共中央、国务院印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》。意见指出，当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。国际金融危机深层次影响仍在持续，科技在经济社会发展中的作用日益凸显，国际科技竞争与合作不断加强，新科技革命和全球产业变革步伐加快，我国科技发展既面临重要战略机遇，也面临严峻挑战。面对新形势新要求，我国自主创新能力还不够强，科技体制机制与经济社会发展和国际竞争的要求不相适应，突出表现为：企业技术创新主体地位没有真正确立，产学研结合不够紧密，科技与经济结合问题没有从根本上解决，原创性科技成果较少，关键技术自给率较低；一些科技资源配置过度行政化，分散、重复、封闭、低效等问题突出，科技项目及经费管理不尽合理，研发和成果转移转化效率不高；科技评价导向不够合理，科研诚信和创新文化建设薄弱，科技人员的积极性、创造性还没有得到充分发挥。这些问题已成为制约科技创新的重要因素，影响我国综合实力和国际竞争力的提升。因此，抓住机遇大幅提升自主创新能力，激发全社会创造活力，真正实现创新驱动发展，迫切需要进一步深化科技体制改革，加快国家创新体系建设。^[1]

(一)科技战略决策机制亟待强化

我国一些重大科技计划组织方式与国家整体战略目标不尽一致，亟待强化国家层面的科技战略决策机制，建立有效的宏观调控机制，推动创新型国家建设，落实创新驱动发展战略。1983年以来，我国推出国家科技攻关计划，随后有高技术研究发展计划(“863”计划)、国家火炬计划、国家攀登计划、国家重点基础研究发展计划(“973”计划)，以及包括大飞机在内的16项国家科技重大专项。各种国家科技计划取得了很大成效，但仍存在一些问题。

首先，各种重大科技计划定位不清，研究领域和方向交叉重叠，存在资源分散、目标泛化等问题。例如国家“863”计划、“973”计划、国家科技攻关计划、国际自然科学基金重大研究计划等科技计划，都在向全能化方向发展，缺乏明确战略定位，一定程度上造成重复配置和资源浪费问题。国家自然科学基金和“973”计划都是支持基础研究的，但两个技术的实施主体性质不同：前者的实施主体国家自然科学基金会是事业单位，后者的实施主体科技部是政府部门。两个计划实行不同的管理模式：^[2]前者是依靠专家、发挥民主、择优支持、平等竞争和公正合理；后者是专家咨询、政府决策、首席科学家执行管理和经费全额预算。两个技术有不同的发展目标：前者以鼓励科学界自由探索和兴趣为导向，后者注重国家战略需求和服务于解决经济社会发展的重大问题。两个计划都由国家财政拨款。从目前两个基础研究主体计划的规模结构来看，“973”计划在资金强度和实施规模上远远高于国家自然科学基金(除重大课题之外)。然而，作为基础研究计划而不是科学工程，如果实施规模过大，就有可能导致研究内容偏离基础研究，向研发中下游移动，与“863”计划重合。另外，单项资助的规模过大，会导致相同专业研究人员大幅度集中，项目选择的竞争性会大打折扣，资源封闭性会大大增强，从而不利于创新。

其次，缺乏宏观组织协调机制。例如在科技重大专项管理方面，由于缺乏宏观组织协调机制，使得责权利不是十分清晰，审批层次多，协调难度大。遇到科技难题只能临时召集专家研究，难以从体制机制上解决问题。由于缺乏相关对接战略的执行体系，在市场配置资源的领域，缺乏对科技创新活动进行必要的宏观调控。比如政府相关部门对事关经济社会发展的基础性、战略性与公益性科技研究尚未形成统一战略和规划，对基础研究、科普事业等支持不足，对支持产业技术创新的政策缺乏系统部署等。我国一些重大科技计划组织方式与国家整体战略目标不尽一致，亟待强化国家层面的科技战略决策机制，建立有效的宏观调控机制，推动创新型国家建设，落实创新型国家战略。我国虽然对前端给予了大力扶持，但是在整个国家计划安排当中，包括资源配置当中，比较偏重于单向技术的研发，对产业系统性的技术改进则关注不够。以汽车行业为例，我们通常关注于发动机系统或某一个系统的研发，也有了一些独到的技术，但是整车的设计和开发仍处于较低水平。汽车行业的现象不是个案，可以看到我国很多产业都面临先进企业和使用落后装备的企业并存的现象。整个国民经济技术含量仍比较低的现实要求我们，在对整个创新链条进行政策扶持的时候，不仅要从前端转向后端，还要进一步调整、优化国家计划安排。

第三，重大科技计划绩效评估机制缺失。对重大科技计划的管理往往止步于验收，缺乏全面深入的绩效评估。目前我国还缺乏独立、权威的科技绩效评估机构。当前我国国家层面的科技战略决策调控不够得力，各个部门的工作安排难以统一到国家整体科技规划和目标上来。由于缺乏有效的重大科技决策咨询机构，《国家中长期科学和技术发展规划纲要》自2006年颁布以来，实际执行成效缺乏全面评估，也没有根据科技领域的新变化及时进行优化调整。

第四，科技资源共享不够。应当说，让科研资源共享已不是什么新话题，近些年来一些有识之士一直在呼吁。我国是一个大国，十分需要有跨地区、跨部门能为用户提供技术支持和质量保障的、基于网络的科研资源共享平台。2004年通过上海科技服务导航网，上海研发公共服务平台正式启用。这样做的目的非常明显，就是要实现上海科研资源全社会共享。作为提高科技创新能力、提高科技资源共享水平的一项重大措施，上海率先填补了一个空白，其意义和作用不言而喻。科研资源包括科学仪器设备资源、科技文献资源、科学数据资源、专业技术资源等。我国科研资源丰富，但科研资源利用率低下，浪费现象司空见惯。比如科研仪器设备，我国拥有的数量比欧盟15国的总量还多，但大多数“闲得发慌”，有的甚至成了“聋子的耳朵——摆设”，一些发达国家科研仪器设备利用率高达170%至200%，而我国还不到25%。这种现象的原因就在于各单位“门户”意识强，各自为阵，封闭使用。由于不能共享，导致了重复购置行为比比皆是。一方面，我们科研经费不足，另一方面，许多科研资源闲置。科研仪器设施及科研资料、数据等资源的巨大浪费，已成为制约我国科技人员参与国际竞争的主要障碍之一。

(二)科技法律法规不健全

1993年我国颁布实施了《中华人民共和国科技进步法》，之后出台了一系列推动科技进步的法律法规，各地推出相应的法规和实施细则等，我国科技创新法律制度体系初步形成。但仍存在一些突出问题：部分法律法规操作性不强，概括性、原则性规定太多，有不少法律条款仅停留在文字、纲领、政策层面上，造成了法律适用上的困难，有的则只是行为模式表述，没有法律后果，这种缺乏操作性的法律法规与社会实际脱节，影响了法律制度重要功能的发挥，削弱了其对科学技术创新活动的激励作用。我国科研院所也存在法律地位不明问题，导致管理体制不清，资源分散化、项目小型化、科技储备萎缩等问题，本应属于公共资源的一些大型科研设备不能为社会共享。科研单位的重大仪器数据库尚未建立，同一机构或课题申请购买仪器时，无法查询其购置状况、使用效率、开放服务等情况，造成一些科研仪器重复购置、使用效率低。需要出台相关法律法规，实现科技资源共享。国家科技投入产生的大量科技信息和数据，目前基本处于分散、搁置甚至流失状态，没有充分利用起来。欧美等国家都有系统的科技报告制度，把国家支持的科研活动产生的资料，包括研究目的、方法、过程、技术内容、中间数据以至经验教训，尽可能向公众开放共享。例如美国现有的国防部AD报告、商务部PB报告、航空航天局NASA报告和能源部DOE报告四大体系每年公开科技报告60多万份。美国航空航天局向社会公开的科技报告累计已达93万份，每月公众点击超过2.3万次。^[3]

(三)政府越位、错位与缺位并存

现行的科研管理体制、管理方式还不能完全符合创新的规律。目前，国家层面制定科技政策及掌握和配置科技资源的部门和单位众多，职能交叉，沟通不畅，对创新政策的理解和执行往往难以统一，相互掣肘，难以形成协同创新的合力。

一是科技资源配置过度行政化，分散、重复、封闭、低效等问题突出。我国科技资源配置的计划色彩仍然较浓，行政部门在科技资源配置上的影响较大，一定程度上影响了科技资源的有效配置和管理效率的提高。目前掌握科技经费预算的单位分散在国务院20多个部门，科技投入管理与调控缺乏有效的资源整合机制，科技投入资金管理较为粗放。科技管理行政化倾向一直没有发生根本性改变。从重大科技规划，到课题经费开支、时间节点，政府管理部门都有相当大的决定权和影响力。当前从科研计划制订、科研资金管理到科研项目评审、实施和验收，很大一部分是由相关政府部门自主组织实施，既是“决策人”、“发包人”，又是“监理人”，多种角色于一体，存在越位和错位。这种越位和错位使得科研监督手段难以真正奏效，滋生了权学勾结、弄虚作假、贪污腐败等现象。但是在服务、监管和制度设计方面又存在着严重“缺位”。在科技计划的安排上，比较偏重于以单个环节、单项技术指标立项，对技术集成关注不够，按照产业链整体要求和工程化的方式来组织技术的集成化应用开发不够。目前我国还没有真正做到管评分开，评审结果受行政影响比较大。当前科技奖励设置、申报机制和评选机制仍不够科学，重项目轻人员，行政主导分量较重，加剧了重复和过度包装，严重挫伤技术人员积极性。科研诚信和创新文化建设薄弱，学术造假、抄袭等不诚信行为，一方面与“指挥棒”有关，现行评价标准普遍存在重数量不重质量、重经费不重水平、重产出不重应用、重短期不重长远、重成果不重人才等问题，助长了急功近利、心浮气躁的不良风气。另一方面也与整个社会的创新文化氛围有关，整个社会崇尚创新、宽容失败的创新文化建设还很薄弱。

二是科技评价体系简单。我国科研机构众多，科研队伍庞大，在科技体制改革过程中，引入了论文、专利等刚性考核指标，虽然便于行政化管理，但是在导向上重数量、轻质量，导致一些科技人员的科研活动低水平重复。科技评价导向不够合理，科技人员的积极性和创造性还没有得到充分发挥。不管是从事基础研究还是应用研究，目前对科技人才的评价大多与论文、项目、经费数量、获奖情况等挂钩，造成了评价不足和评价“过度”并存。

三是经费分配制度不合理，竞争性经费投入过多。科技资源配置结构失衡，突出表现为对科研机构的稳定支持经费增长过慢。中长期科技发展规划实施以来，2007年至2010年4年间，竞争性经费增长了183%，而同期稳定性经费仅增长24%，竞争性经费与稳定性经费的比例从0.97∶1变为2.22∶1。^[4]无论是在科研单位还是高校几乎都是唯有争取到项目才能在单位“体面地生存”，这促使科研人员每年疲于拼命争项目、争经费。有科研人员统计其一年时间的分配：1/3的工作时间写项目申请，1/3时间跑项目，1/3时间做项目，项目做完了，结项目还得花1/3时间，事务性工作占用了大量时间，做项目时间显然是不够的，就只能从业余时间和休息时间里往外挤。