外贸优化发展的战略思路与政策措施

第四节　促进外资、外贸优化发展的战略思路与政策措施

一、继续扩大制造业贸易规模，优化进出口商品结构，提升制造业贸易结构

经过改革开放20多年来的发展，我国制造业外贸规模已居世界前列，并对我国制造业发展和世界制造中心的形成产生了多方面的积极推动作用。但是，也应该看到，作为一个贸易大国，我国贸易行为往往更易受到国际贸易参与方的高度关注，并导致贸易争端显著增多。目前，我国已连续多年成为全球遭受反倾销控诉最多的国家之一。这一情况说明我国原有的一味追求数量扩张的贸易方式和贸易模式已经遇到了越来越大的阻力而难以为继。因此，我国要在继续扩大制造业外贸规模的同时，把提升工业制成品的国际竞争力、优化制造业出口结构作为未来我国制造业外贸工作的重点，并以此来推动国内制造业整体水平的提升和结构的优化。为此，必须从以下几方面入手，推动我国制成品出口结构优化。

一是拉紧、拉长出口产业链条，占据附加值更高的生产环节，使我国在走向世界制造中心的同时，也成为世界制造业的利润中心。例如，从提高纺织品出口附加价值目标出发，重点发展高档纺织面料和高新技术纺织机械；从提高国产家电附加值和国际竞争力目标出发，重点发展具有自主知识产权的半导体工业及相关产业。

二是高新技术发展的产业定位主要是对传统工业的技术改造，通过新设备、新工艺、新配方的开发和应用，提高和强化食品、化纤、钢铁、交通设备、电子通信等部门的比较优势和竞争优势，实现制造业出口由以量取胜向以质取胜的转型。

三是规范国内市场竞争秩序，建立以国内统一市场为基础的规模经济和范围经济显著的合理市场结构和产业组织结构，为出口商品从价格竞争转向质量竞争奠定产业组织基础。

四是协调政府主管部门的关系，建立由综合经济管理部门牵头，外贸主管部门、科技主管部门参与的产业结构升级领导体系，推动工业制成品出口结构的优化升级。

二、继续积极扩大利用外资规模，提高利用外资的质量和效益

如前所述，我国外资规模已居世界前列并已经达到相当的规模。但是，与我国现代化建设对巨额资金的需求相比，还不能说足够了，特别是利用外资对于当前我国制造业引进先进技术和管理经验等方面仍然具有不可替代的重要作用，外资投资企业仍将是推动我国制造业结构升级和技术进步的重要因素之一。面对国际资本加速流动和一些发展中国家加大引进外资力度的新形势，我们必须扩大利用外资规模。同时，必须优化利用外资结构，合理引导外资投向，把提高利用外资质量、提升工业制成品的国际竞争力作为利用外资工作的重点。要正确处理扩大利用外资规模和提高外资质量的关系，扩大规模是提高质量的基础和前提，提高质量为扩大规模提供保障和动力。进一步提高利用外资质量，变“招商引资”为“招商选资”，更好地发挥外资在促进我国走向世界制造中心过程中的积极作用。鼓励外商投资于拥有先进技术、能够改进产品性能、节能降耗和提高企业技术经济效益的技改项目，能够提高产品档次、扩大出口创汇的项目，能够综合利用资源、防治环境污染的项目，以及支柱产业和高新技术产业。推动跨国公司来华设立更多的地区总部和投资性公司，提高跨国公司的整体投资效能。比如，对外商直接投资企业在华设立研究与开发中心，并与国内企业和科研机构有研发协作和合作的，应当给予较一般性投资项目更多的优惠，而对技术含量低的投资项目可以考虑逐步取消优惠政策。支持跨国公司设立出口采购中心，鼓励扩大在华采购出口，更多进入其全球生产销售网络。吸引跨国公司设立研发外包企业，探索在经济条件较好、基础设施相对完善、专业人才聚集的地区建立研发外包的试点基地。

三、以加工贸易为突破口，不断提升“世界加工制造业重要基地”的功能

加工贸易是我国制造业对外出口的主要方式，也是我国世界制造基地赖以建立的基础，而外资企业则是从事加工贸易的主体，目前其加工贸易额占总加工贸易的80%。因此，以加工贸易为突破口是充分发挥外资、外贸对国内产业、企业、产品以及产品内部工序的带动、辐射和扩散作用的最佳选择，也是不断提升我国作为“世界加工制造业重要基地”功能的最佳选择。

为了进一步发挥加工贸易对中国走向世界制造中心的推动作用，今后我国要在利用现有的工业条件和丰富而素质又相对较高的劳动力资源的比较优势，大力发展一般性劳动密集型出口加工业的同时，更应该提升出口加工业的技术结构、产品结构、产业结构，以在更大程度上加快贸易的“溢出效应”和产业带动效应，带动国内制造业在更大范围和更深的层次上参与国际分工，逐步提升我国制造业在国际分工中的地位。

在吸引外资和大力发展加工贸易的过程中，要制定鼓励和扶持内资企业，尤其是中小民营企业为国外跨国公司和外商投资企业提供加工配套的政策措施，鼓励包括民营中小企业在内的国内企业积极参与跨国公司的加工贸易体系和全球采购体系。在制定优惠政策吸引外资的同时，应研究制定优惠政策，切实解决国内中小企业缺少融资能力、缺少国际市场资讯和人才、缺少关键零部件生产技术、缺少技术和产品更新能力等具体困难，使更多国内企业在为跨国公司提供配套的过程中，不断加快“干中学”和“毕业”的速度，使我国制造业在国际产业分工体系中由简单技术和工序的组装，提升到辅件、一般零部件、主要零部件、关键零部件的加工制造，以至升级到高级复杂的知识技术密集型组装环节。

在这一方面，新加坡利用加工贸易促进国内制造业发展的经验很有借鉴价值。从20世纪60年代开始，新加坡引进了加工贸易，当时新加坡曾对要不要发展制造业以及如何发展制造业提出许多疑问，后来经过摸索，新加坡寻找出一条途径：利用其优良港口优势和靠近自然资源丰富的印度尼西亚、马来西亚等区位优势，引进外资发展加工贸易、扩大出口，以此带动制造业发展和结构升级。在此过程中，新加坡在中间加工领域大做文章，使加工贸易由“两头大、中间小”状态逐步转变为“中间大、两头小”的格局，让外来产业逐步转变为植根于本地的产业，并由此辐射、带动本土企业，使后者在日益融入国际分工和大循环体系之中的过程中提升产品的技术能级和档次，新加坡的制造业和经济因此获得了巨大成效，实现了国家的工业化。虽然我国国情与新加坡的不同，但是上述经验还是值得我国深入研究和借鉴的。

四、进一步优化外商投资的地区结构

如前所述，我国外商直接投资的分布主要集中在东部沿海地区。经过20多年的发展，这一地区已经形成了较大引资规模和较强的资金、技术实力，在吸收国外资金、技术密集型产业投资方面优势明显。中西部地区基础设施薄弱，投资环境不够理想而引资规模小，所占比重低。这种局面的持续将会加剧地区经济发展的不平衡，并最终危及我国向世界制造中心迈进的努力。改变这种状况要求加大中西部地区特别是西部地区利用外资的力度，扩大其外资利用的绝对规模和相对比重。

中西部地区吸收外资工作要取得突破和更大发展，从中西部地区内部来看必须发挥自身的独特优势，采取新的思路、新的模式和更加积极有效的措施，从外部来看也需要国家政策的支持。这些内外因素主要包括：

（1）尽快按照《中西部地区外商投资优势产业和优势项目目录》，制定放宽中西部地区吸收外资领域、设立外商投资企业的具体办法，扩大中西部地区享受鼓励类项目各项优惠政策的范围。

（2）按国家的政策导向，因势利导，重点鼓励外商投资交通、能源、通信、水利等基础设施项目，缓解目前制约中西部地区经济发展的主要“瓶颈”。

（3）办好国家级经济技术开发区，发挥在中西部地区对外开放中的示范、辐射和带动作用。

（4）改善对外商投资企业的管理和服务，提高政府部门的办事效率和管理水平，切实维护外商投资企业的合法权益，增强对外商投资的吸引力。

（5）加快外经贸人才的培养和引进，增强各级干部的开放意识。涉外人才的缺乏和开放意识的相对滞后是制约中西部地区外经贸和社会经济发展的重要因素。为此，要帮助和支持中西部地区加强对现有涉外干部的培训，不断提高各级干部的开放意识和整体素质。采取积极优惠政策，支持和鼓励一些优秀的外经贸干部到中西部地区工作和挂职锻炼。除从中央国家机关选送部分干部外，还应在东部沿海和中西部地区的海外之间进行干部交流，让他们把东部开放开发中好的思想观念、工作思路、工作方法和经验带到中西部地区去，同时也要为中西部地区的干部到沿海地区吸取经验提供条件，相互学习、取长补短、共同提高。

五、加强对外资的引导和监管，抓紧制定出台反垄断法

如前所述，并购投资由于具有周期短、收效快的特点，在国际上被跨国公司广泛采用。尤其是在发达国家，并购投资作为引进外国直接投资的主要方式，其比例一般要占到80%以上。在我国，虽然外商并购投资占整个FDI的比例尚不足10%，但随着我国市场发育的不断完善，整个市场经营条件包括整个法律环境，为外商并购、进入中国市场提供了广阔的发展空间。尤其是我国已经实施的《外国投资者并购境内企业暂行规定》，使外商来华投资方式更趋于多元化，使国际通行的跨国并购方式成为近些年来日益受到外商青睐的投资方式之一，并很可能随着我国投资环境的改善和政府政策的进一步放松而成为未来外商在中国投资的主渠道之一。

与“绿地投资”方式相比，外商投资的这种并购化发展趋势有可能减少我国制造业的企业数量，从而增加外资市场影响力，并很可能形成实质性的市场垄断，由此抑制我国制造业的长期技术进步，并进而阻碍我国制造业由大变强。事实上，凭借着其雄厚的资金和技术实力、娴熟的市场运作手法，外资企业特别是大型跨国公司已经通过并购等多种方式在我国部分制造行业形成了寡头垄断的态势。因此，适应外商投资变化的这种新趋势，我国应当审时度势，根据形势发展变化的新特点，尽快制定和完善反垄断法和反不正当竞争法等相关法律法规，防止跨国公司在中国市场的垄断、寡头垄断行为。在这一方面，应该借鉴欧美等发达国家的一些被实践证明了的、行之有效的通行做法。例如，美国早在1898年就制定了《反垄断法》，并针对跨国并购制定《国防生产法》，授权政府部门对危及美国国家安全的外国对美国企业的收购、合并或接管进行监管。1993年，又通过《国家防务授权法案》，规定：如果收购者受外国政府的控制，或者代表外国政府进行行动，美国政府可以中止收购行为。最近，我国国内企业联想集团收购IBM的个人电脑业务和中海油收购美国优尼科石油公司所遇到的种种障碍和严格审查，就是美国完善甚至苛刻的外资并购法律制度的生动案例。反观我国，至今反垄断法千呼万唤难出台，对外资在我国国内的并购行为对我国国家经济安全可能带来的影响进行评估和监督的制度和机构很不健全。因此，应尽快出台反垄断法及其相关配套政策法规，以规范和监督跨国公司在中国市场上的并购行为。对认定跨国并购涉嫌威胁国家安全的，或涉嫌形成垄断或垄断威胁的，应设立专门的国家并购审批机构和反垄断机构进行审查，以确保外商投资为我所用。

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【注释】

[1]考虑外商投资企业的终止运营、资产折旧和撤资等因素，截至2003年年底，中国吸收外商直接投资存量为2600亿美元，占世界FDI总量的3.2%。