中美两国社区矫正管理体制的比较

中美两国社区矫正管理体制的比较

赵　波⁽¹⁾

随着刑罚制度和行刑社会化的发展，国际社会对罪犯人权和罪

犯再社会化的充分关注，世界各国普遍采用了社区矫正制度。美国是世界上最早实行社区矫正的国家之一，经过长期的发展，已经形成了相当成熟和完善的社区矫正制度，成为其他国家效仿和借鉴的楷模。本文试图通过对中美两国社区矫正管理体制的比较，为我国社区矫正制度的发展和完善提供借鉴。

一、美国社区矫正管理体制

(一)社区矫正机构和工作人员

美国是联邦制的国家，联邦和各州都有独立的司法系统。在联邦一级有基本统一的社区矫正机构，美国联邦法务部下设监狱局，监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正。联邦监狱局对各州的社区矫正不具有领导和被指导的关系。在州一级虽然没有形成统一的社区矫正机构，州与州之间的社区矫正体系在组织结构、管理权限等方面差别很大，但美国绝大多数的州政府下设矫正局，矫正局的职责是分管监狱和社区矫正的管理工作，基本上实行的是两级垂直领导的体系。矫正局局长负责全面工作，下设分管监狱的副局长和分管社区矫正的副局长。州下属的市、县一般不设置社区矫正的行政管理机构，而是根据司法管辖区的需要直接设置社区矫正工作站，如缓刑假释办公室、中途训练所等机构。⁽²⁾此外，美国在社区中还建有专门的社区矫正中心，包括释前训练中心、工作释放中心、学习释放中心等，由中心组织社会力量管理和矫正罪犯。

在美国，社区矫正工作人员队伍主要由缓刑官和假释官组成，同时还包括大批社会志愿者以及刑释人员。美国社区矫正工作者的平均学历高于监狱工作者的平均水平。在选任缓刑官和假释官的过程中，社区矫正机构往往对应聘者经过严格的测试项目，内容包括笔试、心理测试、个性测试、身体测试、全身检查和联邦调查局的询问等。这些检测项目要求社区矫正工作者具备一定的刑事执法、社会学、犯罪学、社会工作和心理学、管理学等方面的专业知识，具备较强的生理、心理素质，具有管理和监督当事人方面的技能，以及在紧张状态下处理危机的能力。

美国的社区矫正工作者主要负责对执行社区矫正的犯罪人进行监督和矫治。他们既充当着法律的执行者、社会工作者的角色，强制犯罪人符合监督的法律要求并帮助其成功地适应社区生活，又充当着行政官员的角色，执行监督机构的警察职能。具体来说，他们的工作内容大致包括:监管、监视、调查案件、对更新的帮助、发展和讨论缓刑的条件、咨询、对当事人和工作及家庭的访问、实施拘留或逮捕、分派工作、写出判决前的调查报告、作记录、执行法院的任务、收集罚款、管理赔偿、对授权的服务、保持与法院的合同、判决书的建议、发展社区服务项目、帮助法律执行官员和机构、帮助法院转送案件、对刑事法律的强制、帮助当事人寻找工作、提起撤销项目，等等。⁽³⁾

(二)判决前调查报告制度

美国的社区矫正制度是刑罚个别化发展的结果。在美国的社区矫正中最能体现刑罚个别化特点的是判决前的调查报告制度(Pre sentence Investigation Report，简称PSI)，它是根据刑事法院的要求，由缓刑机构或其他授权机构通过调查所形成的文件，说明与犯罪人的犯罪有关的情况。对未成年人法院来说，这种文件一般称为“意向前的报告”。判决前的调查报告制度是在缓刑的演变过程中，随着刑罚个别化的发展而逐步确立的。从奥古斯塔开始，美国才形成早期的判决前调查制度。到1878年，法律开始明确规定要指定义务缓刑官对罪犯的犯罪进行调查并向法庭提出是否对罪犯适用缓刑的建议。1943年，联邦缓刑体系确立了将PSI作为联邦缓刑的正式程序。1965年，美国法庭办公室发表了《判决前调查报告》，对判决前调查报告的具体内容作了明确规定。其内容一般包括五个部分:第一部分是犯罪。包括法定的观点、被告的看法；共同被告的情况，证人、原告和受害人的表述。第二部分是过去的记录。包括未成年时的裁决、成人的记录。第三部分是个人和家庭的情况。包括被告的基本情况，被告的父母和兄弟姐妹的情况，被告的婚姻状况、工作情况、教育情况、健康(生理的、精神的和情感的)状态、服兵役情况、经济状况、财产状况、负债状况。第四部分是对被告的评价，对犯罪进行的分析，提出可选择的计划。第五部分是建议。建议适用何种刑罚，并说明理由。法官对缓刑部门的缓刑建议85%接受。美国联邦司法部的数据显示:美国每年大约要制作一百多万缓刑的判决前的调查报告。缓刑机关的工作量中约有超过25%的时间是用于PSI。⁽⁴⁾判决前的调查报告制度是适用缓刑的重要参考依据，是实施社区矫正的关键环节，体现了美国刑罚的个别化特点。它可以为法院提供作出判决的依据，帮助矫正机关对罪犯分类并在罪犯释放计划中确立相应的处遇项目，在假释过程中给假释委员会提供是否假释的参考依据，给予社区矫正工作者对罪犯进行有效监督的参考资料。

(三)罪犯分类体系

社区矫正机构和工作人员的首要任务是对罪犯的监管，同时承担对罪犯矫治和服务的任务，而要提供对罪犯的监管、矫治和服务的效率和质量，前提是对罪犯进行适当的分类，才能进行有针对性的监管、矫治和服务。在美国的社区矫正中，对罪犯的分类通常有三种尺度:一是罪犯的危险性，主要考虑罪犯今后犯罪的可能性。在适用社区矫正时，人们最关心的是犯罪人是否会重新犯罪，对重新犯罪可能性较大的罪犯将采取更加严格的监管。美国目前的危险评价与传统的预测有所不同。传统的预测是试图说明某个罪犯今后是否会重新犯罪，而现在的危险评价不是预测什么样的罪犯将要重新犯罪，而是根据已知的罪犯特点来说明他们重新犯罪的可能性，确定重犯可能性的程度。目前的危险评价一般是采用量化的形式，即将罪犯的一些特点分解成若干因素。如威斯康星州对罪犯的危险性评估是以列举与罪犯危险性有关的诸多因素作为打分内容进行打分的形式将罪犯分为高度危险的罪犯、中等程度危险的罪犯以及较低程度危险的罪犯等。对危险性较大的罪犯需要给予高度的注意、监管和控制。二是罪犯的需要，主要考虑罪犯与犯罪有关联的需要结构。认为罪犯的犯罪往往与他们的需要结构有关，从而形成犯罪动机。对罪犯的需要进行评价以加强控制犯罪的针对性，而且针对不同的罪犯适用不同的矫正项目和社会服务，而不同的矫正项目和社会服务能帮助罪犯改变或者满足一定的需要，从而达到监督、矫正罪犯的目的。三是矫正项目与罪犯的适应性，主要考虑矫正的处遇项目是否适应罪犯的需要和情况。对项目的适应性的考虑是为了使罪犯通过参与矫正项目能获得最大限度的受益。⁽⁵⁾

以罪犯为基础的分类，其指导思想是注重对犯罪的预防。分类的设计侧重于对危险的管理。这种分类的优势体现在三个方面:一是对危险的评价方法有利于确认什么样的罪犯需要给予严格的控制，什么样的罪犯需要给予一般的控制，什么样的罪犯需要给予较宽松的控制；二是需要的分类可帮助矫正的管理者将罪犯适当安排到不同的矫正项目中，通过对罪犯的矫治来降低其重新逮捕率，同时有利于构建适应或满足犯罪当事人各种需要的矫正项目；三是确立矫正项目的标准使对危险管理的功能更加完整。总之，这种分类把具有相同类型的罪犯进行重新组合，使他们在社区矫正中能被安排到适合他们的危险程度和需要的特别的矫正项目之中，从而提高矫正的效果。

(四)罪犯管理(危险控制)体制

社区矫正管理中的核心问题是预防罪犯的重新犯罪，因此就要加强对罪犯的管理，而加强管理的重点是对危险的控制，即控制罪犯的危险性。以罪犯的分类为基础，根据各个罪犯的不同危险情况将其划分到不同的危险小组，再根据不同的危险小组的差异决定如何采用有针对性的措施管理罪犯的对策。一般通过危险管理和个案管理来增强对罪犯危险性控制的效果。

危险管理就是根据罪犯的危险程度配置矫正资源的活动。进行危险管理涉及对危险的评价，危险的评价和分类主要基于罪犯重犯的可能性。危险管理一般包括两个方面:一是危险控制，试图改变罪犯的生活环境和通过对罪犯活动的限制而不是使用药物使罪犯难以重新犯罪，这对罪犯的犯罪动机没有直接的影响。二是危险降低，通过治疗矫正措施改变罪犯的危险程度，使有高度危险的罪犯有较低的重犯可能性，试图改变罪犯的思想和动机，使罪犯选择守法的生活。危险管理的具体措施包括:(1)确定监督水平。根据不同罪犯的不同情况给予不同程度和类型的监督和接触，再以与罪犯的接触次数和类型为基础确定监督水平。接触类型主要有:面对面接触、电话接触、现场接触(包括在罪犯的家中、邻里或者工作场所)、办公室接触(要求罪犯到社区矫正办公室)、间接接触(与罪犯之外的有关人员主要是家庭成员或雇主接触)。这种监督接触掌握罪犯在社区的进步，强化对罪犯的守法要求。(2)确定监督连续体中的具体位置。监督连续体是指根据罪犯的不同危险等级和行为建立并且按照一定顺序排列的监督等级系列。在通常情况下，对罪犯的危险等级分类应当与相应的监督等级相匹配，是罪犯所具有的危险性与监督措施的严格性相适应。这样，对罪犯所适用的监督等级可以随着罪犯危险性的变化而变化。(3)有组织的监督实施。危险管理体制的核心就是用有组织性、系统性和可预测性的规则来实施监督。赋予社区矫正机构的管理者某些权力，包括对罪犯使用的多种限制等级，以对付违法违规行为的发生。其目的就是建立一种灵活的反应机制，以便针对罪犯不同程度的违法违规行为采取相应的反应措施。

个案管理是危险管理科学化的途径之一，在美国，已经在社区矫正中普遍实行个案管理制度。个案管理制度是一种将社区矫正机构中所有工作人员的监督工作进行标准化的方法。这种方法最先由美国联邦监狱局所属的全国矫正研究所设计出来，并在该所1981年的模范缓刑和假释管理制度项目中开始使用。由此开始，个案管理制度几乎在全美的所有成人矫正机构和大多数少年矫正机构中使用。个案管理制度包括三种主要的成分:(1)分类:危险/需要评价。危险/需要评价是一种专门化的工作，需要专门的人员利用专门的方法进行，在工作过程中，要根据罪犯具有的危险因素评估罪犯的危险程度，对罪犯进行危险等级分类，把罪犯划分为不同的等级:高度危险、中度危险和低度危险。同时，还要确定罪犯对治疗矫正措施的需要类型和程度，将罪犯划分为不同的需要程度:高度需要、中度需要和低度需要。在综合考虑罪犯的危险性和需要情况的基础上，对罪犯作出准确的危险/需要分类。使用分类制度可以保证对罪犯给予有针对性的、适宜的监督。(2)制定监督计划。监督计划是指对在监督期间将要追求的目标和要采取的行动的描述。进行个案管理的重要环节，就是要根据对罪犯的危险/需要分类，制定监督计划。在监督计划中，不仅要明确描述罪犯的危险/需要等级，而且要明确对罪犯进行监督的等级、种类、内容、目标等。(3)计算工作量。系统的个案管理制度改变了人们单纯关注案件量大小的倾向，确立了结构化差别监督的概念，社区矫正官要根据不同罪犯的不同问题给予不同类型的监督。研究表明，结构化差别监督制度有利于降低罪犯的重新逮捕率，特别是有利于降低危险性最高的罪犯的重新逮捕率。工作量制度的确立，可以使社区矫正官有充裕的时间对自己负责的案件进行结构化差别监督。这种制度与过去的以案件量为基础的监督制度不同，它不是根据罪犯的数量来确定工作量，而是以对罪犯的分类结果为基础，根据花在每个不同类型的罪犯身上的时间数量为基础确定工作量。⁽⁶⁾

二、中国社区矫正管理体制

(一)社区矫正机构和工作人员

根据刑法、刑事诉讼法、《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定，笔者认为，我国社区矫正机构可以分为领导机关、决定机关、执行机关、监督机关和参与机关五类。具体而言，第一，社区矫正的领导机关是各级党委和政府，起领导和协调作用。例如，北京的社区矫正工作是在北京市委政法委和首都综合治理委员会的领导下开展的；上海的社区矫正工作是根据上海市委市政府的决定，在上海市政法委的领导下开展的。第二，社区矫正的决定机关包括人民法院和监狱管理机关。人民法院决定行使社区矫正决定权主要体现在以下两个方面:一是依法适用非监禁刑刑罚措施，主要是管制、缓刑、剥夺政治权利；二是依法适用刑罚执行措施，主要是减刑、假释，同时根据刑事诉讼法第214条和监狱法第17条的规定，如果人民法院判决时和监狱在收监体检时发现有严重疾病需要保外就医的罪犯、怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，可以决定暂予监外执行。监狱管理机关对符合暂予监外执行条件的罪犯，依照法律和有关规定的要求，依法作出暂予监外执行的决定。第三，社区矫正的执行机关包括公安机关和司法行政机关。我国现行法律将管制、缓刑、暂予监外执行、假释、剥夺政治权利的执行与监督考察的权力统一交给了公安机关，称为“执法主体”，而在社区矫正试点过程中将五种对象的日常监督考察工作交给司法行政机关(实际上是由街道、乡镇司法所具体承担社区矫正的日常管理工作)，称为“工作主体”，形成了执法主体和工作主体适度分离的运作模式。第四，社区矫正的监督机关是人民检察院。第五，社区矫正的参与机关包括财政部门、民政部门、共青团、妇联、劳动和社会保障部门等政府部门、人民团体，还包括一些民办的非营利性社会团体，如上海有上海市阳光社区青少年事务中心、上海市新航社区服务总站和上海市自强社会服务总社三家，北京有阳光社区矫正服务中心。

《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》第12条明确规定:“社区矫正工作者应当由司法所工作人员、有关社会团体成员和社会志愿者组成。”但从我国各地的试点情况来看，社区矫正工作人员的组成各不相同。例如，北京的社区矫正工作人员包括两类:一类是专业矫正人员，由区县司法所助理员和抽调的监狱劳教警察组成；另一类是社会志愿者，由专家学者、社区居委会和大学生等人员组成。上海的社区矫正工作人员包括三类:第一类是监狱、公安系统的干警及司法所干部；第二类是社会志愿者；第三类是向社会招聘的人员，2003年8月，上海参照国外的惯例，向社会公开招收“司法社工”，专门从事社区矫正等社会工作。⁽⁷⁾社区矫正工作者应当热爱矫正事业，具有刻苦钻研、深入细致的工作作风，具有高度的社会责任感、良好的职业道德和崇高的职业精神。社区矫正工作者应当具有较强的法学、社会学、教育学、心理学等专业知识以及丰富的司法实践和社会实践经验，具有较强的组织和协调能力。

(二)判决前人格调查制度

所谓判决前人格调查制度，是指在法院判刑前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、一贯表现等进行专门调查，并对其人身危险性和再犯可能性进行系统的评估，然后将调查与评估报告提交法院，为法庭定罪量刑和判后矫正、帮教工作提供基础资料的一种制度。判决前的人格调查制度对于社区矫正的有效开展尤为重要。缓刑、假释等社区刑罚措施的适用水平，在很大程度上受再犯预测水平的限制，而提高预测结果的准确性有赖于建立科学的人格调查制度。判决前人格调查制度不仅可以降低社区矫正适用的风险，而且可以增强社区矫正的可操作性。⁽⁸⁾

现阶段，我国仅将人格调查制度适用于未成年人刑事案件，又称为“未成年人刑事案件社会调查员制度”，指在审理未成年人刑事案件时，由专门的社会调查人员于开庭审理前，就未成年被告人自然情况、性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料，庭审时向法官出示，作为对未成年被告人量刑的一个参考性情节，以便于深入细致地分析未成年被告人作案的主、客观原因，从而达到对未成年被告人区别对待，教育、感化、挽救的目的。对人格调查制度，我国虽然没有专门的法律规定，但2001年4月12日最高人民法院颁布实施的《关于审理未成年人刑事案件的若干规定》第21条规定:“开庭审理前，控辩双方可以分别就未成年被告人性格特点、家庭情况、社会交往、成长经历以及实施被指控的犯罪前后的表现等情况进行调查，并制作书面材料提交合议庭，必要时，人民法院也可以委托有关社会团体组织就上述情况进行调查或自行进行调查。”在庭审中引入“人格调查制度”，委托专门人员对未成年被告人进行客观公正的调查，并向法庭提交报告。报告经过质辩，能够客观地了解未成年人的犯罪背景，以利于分析诱发其犯罪的原因，实现有针对性地进行教育和引导，达到矫治和震慑犯罪人的目的，同时为对未成年被告人科学地适用刑罚，实现刑罚的个别化提供了一定的依据。

三、两国社区矫正管理体制比较

从上述对中美两国社区矫正管理体制的论述可以看出，美国社区矫正的管理体制比较健全、科学。社区矫正机构的设置基本上是统一的，在联邦由法务部下设的监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正，在大部分的州由州政府下设矫正局分管监狱和社区矫正的管理工作，基本上实行的是两级垂直领导的体系，州下属的市、县一般不设置社区矫正的行政管理机构。这种设置与世界上许多国家将监禁刑与非监禁刑执行机构放在一起进行统一管理而不设立单独的社区矫正的行政管理机构的做法是一致的。这样做考虑到了监禁刑与非监禁刑的执行机构都共同承担着对罪犯实施惩罚，进行更新、改造和矫治的任务，同时都需要积极创造条件和采取措施，有利于罪犯对社会的回归，两项工作关系密切，需要相互衔接和相互配合，将两个机构统一管理体现了刑事执行一体化原则，有利于资源共享，优势互补。而我国现行的社区矫正管理体制弊大于利，无论从理论上还是从实践上都存在着严重的不足，主要表现为:忽视了社区矫正的刑事执法性质；忽视了社区矫正是一个专业性、法律性很强的工作；司法所的现状难以胜任社区矫正工作；公安和司法行政机关共同抓社区矫正，互相扯皮，效率低下；社区矫正与监狱工作相脱离，有违大多数国家的惯例。因此，要改变现行的社区矫正管理体制，在国家司法部设立刑事执行局(总局)，在省、直辖市、自治区司法厅(局)设立刑事执行局，即将原来监狱管理局的工作管理职能进一步扩大，包括社区矫正。在市、县、区一级司法局不设置社区矫正的行政管理机构，由省、直辖市、自治区一级对基层的社区矫正实体工作机构实行垂直领导。⁽⁹⁾

美国的判决前调查报告制度与我国现阶段对未成年人刑事案件适用的社会调查员制度或人格调查制度有很大的差异。判决前调查大多由专业机构的专业人员进行，而社会调查一般由非专业机构的非专业人员进行；社会调查所反映的内容一般仅揭示犯罪人的社会性，对犯罪人的生物性、心理性几乎没有反映，而判决前调查的内容范围相当广泛，不仅体现犯罪人的社会性，而且更为强调对犯罪人的生理的、精神的和情感的状态的调查，非常全面也较为客观；判决前调查适用于所有的犯罪人，而社会调查只适用于未成年犯罪人。应当说，人格调查制度是以刑罚个别化原则为理论基础的，也是世界各国通行的一种制度。在法治发达国家，不仅未成年人犯罪，而且所有犯罪都在适用刑罚之前对犯罪人的个人情况进行调查，这就是判决前调查制度。调查内容包括:犯罪人的素质、性格、精神状态、知识水平、健康状况以及悔改的态度等，还包括有关本人的生育史、家族、近邻、学校、同学、工作等情况，这些情况在法官量刑时应予考虑，从而实现刑罚个别化。刑罚个别化原则的要义在于，刑罚轻重不仅取决于所犯罪行大小，而且充分考虑犯罪人的人身危险性，而通过审判前调查所获得的犯罪人的人格特征正是其人身危险性的表征。因此，人格调查制度也是实现刑罚个别化的必由之路。⁽¹⁰⁾因此，我国应当借鉴世界通行的做法，使人格调查制度适用于所有的犯罪人，而且让专门机构的专门人员对犯罪人的个人情况进行全方位的、全面的调查。

美国在社区矫正中有较为科学和可行的罪犯分类体系和危险控制体制，为社区矫正的顺利、高效的开展提供了管理和技术上的支持。相比之下，我国缺乏与之相应的罪犯分类体系和危险控制体制。罪犯分类是改造和矫治罪犯的基本环节，科学地改造和矫治罪犯，必须对罪犯实施科学的分类。而我国目前对罪犯的分类基本上还是根据刑期的长短、性别、年龄、犯罪性质进行，这种分类制度比国外先进的分类制度大致要落后50年，甚至更长。⁽¹¹⁾因此，罪犯分类工作面临新的突破，应当借鉴先进国家的罪犯分类体系，改进我国的罪犯分类制度，为更好地改造和矫治罪犯提供支持。同时，随着我国社区矫正工作的推行，如何控制社区矫正对象的危险性，使其减少或者不再重新犯罪，是一个需要予以充分关注的重要问题，因此，借鉴美国社区矫正的危险控制体制，具有十分重要的理论与实践意义。

【注释】

(1)武汉大学法学院刑法学博士研究生。

(2)参见刘强:《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》，载《法学》2005年第9期。

(3)参见刘强编著:《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，第338页。

(4)参见刘强编著:《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，第50～53页。

(5)参见刘强编著:《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，第191～199页。

(6)参见刘强编著:《美国社区矫正的理论与实务》，中国人民公安大学出版社2003年版，第199～213页；郭建安、郑霞泽主编:《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第122～132页；吴宗宪:《论社区矫正中的危险控制》，载《中国司法》2005年第1期。

(7)参见王琼等:《行刑社会化(社区矫正)问题之探讨》，载《中国司法》2004年第1期。

(8)参见石先广:《判决前人格调查制度:推动社区矫正有效运行的引擎》，《北大法律信息网》http://article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp？ArticleID=30932。

(9)参见刘强:《我国社区矫正试点中的管理体制弊大于利》，载《法学》2005年第9期。

(10)参见陈兴良:《人格调查制度的法理考察》，载《法制日报》2003年6月3日。

(11)参见张晶:《中外罪犯分类制度的比较与思考》，http://www.hflib. gov.cn/law/law/falvfagui2/xf/LWJ/1279.htm。