三、公民财产权的行政法保障之路径
(一)完善宪法对公民财产权的保护制度
由于宪法与行政法之间的特殊关系，要完善公民财产权的行政法律保护，必须首先完善宪法对公民财产权的规定。针对我国宪法对公民财产权的规定，应当有针对性地从以下几个方面着手:第一，树立所有财产权平等保护的观念。我国《宪法》在国家财产、集体财产和公民私人财产的保护上虽然与以前相比平等对待观念日渐增强，但是在保护的力度上所呈现出的层次性还十分明显。如《宪法》第12条规定:“社会主义公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”但是《宪法》第13条对私人财产保护的表述仅为“公民的合法的私有财产不受侵犯”。两者的表述差异还是比较明显的。(17)“要神圣都神圣，要不神圣都不神圣，单单挑出一种所有制下的财产宣布其神圣，到今日已显得很不合理，也完全没有必要。”(18)尤其是对各部门法具有规范和导向作用的宪法，其对问题的表述意义非同小可。第二，将公民财产权上升为公民的基本权利。私有财产权是公民的基本人权，也是宪政生存的基础。在西方国家的宪法中一般将财产权放在公民基本权利部分加以规定。我国《宪法》则将公民财产权保障放在总纲的基本经济制度部分加以规定。也就是说我国宪法是将公民财产权作为经济制度的一项内容加以规定的，这就将公民财产权排除在基本权利之外。这不符合现代宪政的发展趋势，不利于对公民财产权的保障。因此，应当将公民财产权置于公民基本权利范畴予以规范并加以保障。具体来讲，应当把对公民私有财产权的规定放到第二章“公民的基本权利和义务”中加以规定。
(二)正确认识公民财产权在行政法中的地位
财产权对于公民来讲，在不同的法律关系中具有不同的意义。要建立健全公民财产权的行政法律保障制度，必须充分认识公民财产权在行政法中的地位。从总体上来讲，在民事法律关系中，一方主体并不负有保护另一方主体财产的义务，只要不对其实施侵害行为即可。但是，在行政法律制度中，行政主体不仅负有不得实施违法或者不当行政行为侵害公民财产权的义务，而且还负有保护公民财产权的义务。如果未尽保护公民财产权的法定职责致使其受到损害的，还要承担赔偿的义务。具体来讲:
首先，公民财产权在民法与行政法上具有不同的属性。这种不同的属性决定了公民作为民事主体的财产权与作为行政相对人的财产权有所差别。而这种差别在形式上又主要表现为:第一，作为民事主体的财产权是由民事法律规范设定或确认的权利，而作为行政相对人的财产权则是由行政法设定或确认的权利;第二，作为民事主体的财产权只是在民事活动中行使和享有的权利，而行政法意义上的财产权则属于在国家行政活动范围中行使和享有的权利;第三，作为民事权利的财产权发生于平等民事主体之间，是一民事主体对另一民事主体的权利，而作为行政相对人权利的财产权发生于行政相对人与行政主体之间，是行政相对人针对行政主体的权利。
其次，公民财产权要求行政主体履行法定的行政法义务。不管是在特定的行政法律关系中，还是作为一般公民来讲，公民不仅有权要求行政主体不得以违法或者不当行政行为侵害其财产权，而且有权要求行政主体履行法律规定的相应职责，对公民的财产权加以保护。这种特定的义务主要表现在:行政主体不得以行政权力侵害公民的财产权;行政主体必须履行法定职责对公民的财产权予以保护;行政主体应当依法确认、授予公民财产权并保障这些权利的实现。行政主体因违法或者不当的行政行为侵害了公民的财产权，或者因不履行法定职责而导致公民财产权遭受损害，公民有权要求赔偿。(19)
(三)构建完善的公民财产权行政法律保护体系
完善宪法对公民财产权的保护制度，是建立健全公民财产权行政法保障制度的前提，正确认识公民财产权在行政法中的地位，是建立健全公民财产权行政法保障制度的基础。而构建完善的公民财产权行政法律保护体系，才是问题的落脚点。“公法对私有财产权的确认与保护主要是通过规范和控制公权力，以促进公权力有效运行来实现的。公民的私有财产权相对于政府的义务来说，可以分为两类:一类是自我实现的权利，对此，政府负有不作为的义务，不得侵犯;另一类是靠政府履行作为的义务才能实现的权利，对此，政府要积极履行职责保障其实现。同时，公法通过设立正当的程序及设定相应的责任与救济机制以防止政府恣意与专断，抑制公权力违法与不当行使，保障公民的权利与自由，并使公民受损害的权益得到恢复与补救。”(20)因此，构建完善的公民财产权行政法保护体系一般应当注重实体法、程序法和救济法等几个方面。
“基本权利是设立主权权利、客观法律规范和一般解释原则的基础，对一切国家权力和国家机关具有直接的约束力，只有根据法律或者通过法律才能限制基本权利。”(21)为了达到以制度保障公民的财产不受非法侵害的目的，在具体行政法规范上必须要求行政主体遵守行政法的一般原则，特别是法律保留原则、比例原则、信赖保护原则。法律保留原则要求政府在作出对公民包括其财产权在内的基本权利的不利行为时，必须有明确的法律规定。否则，该行为即为违法，即使以公共利益之名义也不可以。因为“在现代宪法保障基本权利的理念下，无条件以牺牲人民基本权利，以满足公益之绝对性，已面临考验!”(22)比例原则要求政府在作出对公民财产权的不利行为时“两害相权取其轻”，而在作出对公民财产权的授益行为时，在法律和条件许可的情况下“两利相较取其大”。(23)信赖保护原则不仅在一般意义上要求政府对公民正当合理的信赖利益要给予保护，而且还进一步要求政府“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护方式”。(24)德沃金曾经说过，如果某人对某物享有权利，那么政府要剥夺他的此项权利就是错误的，即便这样做有利于一般利益。(25)虽然德沃金的话有点绝对，但是它表明了公民财产权作为一种“防御国家的自由”，在设定政府与公民之间的关系方面的重要地位。从某种意义上来讲，正是财产权划定了公民受保护的个人自由与政府合法范围之间的界线。不仅如此，“现代国家由于国民之生活对行政机关依赖与日俱增，给付行政已成为国家作用之重要机能”。(26)因此，现代行政法治在要求政府是有限政府的同时，还要求政府必须是服务政府，即政府必须主动履行法定职责，尽作为之义务以服务于社会。政府应当“尽其所能保护每一个在其管辖下的人的人权，并且必须尊重因而绝不以任何行动侵犯与它有关的所有人的人权”。(27)这应当成为我国行政法律制度建设的重要理念。在实体法的建设方面，针对我国行政法律制度的现状，特别是要在宪法指导下加强关于行政征收、行政征用的制度建设。
长期以来，我国公法一直缺乏自治性，其重要原因之一在于，公法缺乏应有的程序，使得公法理论的实现必须借助于外部力量，即使其中很有价值的理论也不能幸免。没有程序，公法就失去了自治的根据，甚至不可避免地沦为解释政治合法性的工具。公法能够而且应当表达出自己独特的法律科学基础。公法的独特性来自于它的特殊的研究对象。公法所调整的法律关系具有根本的政治性。但是不能以传统政治理论的方法来探讨公法领域的基本问题，因为这只能导致公法丧失其应有的独立性，忽视公法应有的基本要素，如权利、义务、程序、责任等。程序越是完善，公法的自治功能就越强。“公正的程序本身就意味着它具有一套能够保证法律准确适用的措施和手段，并且由此能够形成保障法律准确适用的常规机制。”(28)这在作为公法核心内容的行政法中表现得尤为突出。甚至正当程序本身就“包括了所有对政府干预财产权的行为所作的来自宪法的明示和默示的限制”。(29)相对于行政实体法来说，行政程序法已不仅仅是形式和手段。行政程序法在体现和实现行政实体法的内在精神、具体规则的过程中，始终以独立的身份与地位出现，并发挥着独立的作用。王名扬教授对此曾作过精辟的论述，他认为，“行政机关掌握巨大权力，权力的行使必须公平而且有效率。达到公平和效率的目的，在很大程度上取决于行政机关所使用的程序。从抽象的观点来说，实体法是基础，处于首要地位，程序法是执行，处于次要地位。然而从实际观点来说，程序法的重要性超过实体法，法律的生命在于执行。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序法执行，不能发生良好的效果，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱不良效果”。(30)“从某种意义上说，程序控制(权力)比实体控制更重要，因为权力的划分是相对稳定的……而职权的行使却是经常性的，若无程序规则约束，则会时时构成对人民权利、自由的威胁。”(31)在程序法的建设方面，要以正当法律程序原则为指导，加强对行政行为的程序控制。在涉及公民财产权时，行政主体必须遵守信息公开、听取意见、说明理由、案卷排他等基本程序规范。特别是作为现代行政程序核心制度的听证程序，在涉及公民财产权时必须予以更加充分的关注。对财产权的程序而非实体保护，意味着在政府干预公民财产之前，要给他听证的机会。这种条款可以完成两项任务:第一，它有助于正确发现事实。独立的法庭主持的听证，保证财产不会被随意地、忽发奇想地或基于歧视性和无关的理由而被征用。在听证中，必须列举事实，以证明对财产的剥夺是有法律依据的。第二，听证的权利发挥了重要的尊严性和参与性功能。不经听证不能剥夺公民的财产，就是说，政府在对公民作出不利行为之前，必须听取他们的意见。这个限制也增进了政府的正统性。有充足的证据表明，在对相对人的利益采取损害行为之前，政府给予他们听证的机会，能使人们感到更加安全和值得信任。(32)
有权利必有救济，无救济即无权利。人性尊严之尊重和有权利即有救济是现代行政法的两个最为基本的原则。在现代社会“很难设想有一种没有救济办法的权利;因为缺少权利和缺少救济办法是互为因果的”。(33)加强公民财产权行政法保障制度，离不开救济制度，特别是司法救济制度。救济是权利本身题中应有之义。正因为如此，现代法治国家都将行政复议、行政诉讼、行政赔偿等救济制度，作为行政法律制度不可或缺的重要内容加以建设。一旦公民认为其财产权受到行政行为侵害时，就可以选择相应的救济制度予以救济。从这个意义上来讲，我国最近出台的《行政复议法实施条例》(34)和已经提上议事日程的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的修改，正是适应日益强化的公民财产权保障之趋势的重要举措。
当然，我们强调行政法在保护公民财产权方面的重要性，并不是否认其他部门法对公民财产权的保护功能。事实上，任何一个国家的法律体系都是一个有机联系的统一整体，对公民基本权的保障单靠任何一部法律都是不可能的。它不仅需要包括政治、经济、社会、文化等各方面的立法，而且需要各部门法之间在执法以及司法方面的配合协调、相互促进。因此，在宪法指导和规范下实现各部门法，特别是民法、行政法、经济法之间的有机互动，是公民财产权能够在广度上和深度上得以全面和有效保护的重要保障。
【注释】
(1)黄学贤(1963年—)，男，苏州大学法学院教授，法学博士(苏州215006)。
(2)孙明烈.论私有财产权的保障机制［EB/OL］.http://www.deheng.com.cn/asp/paper/ LIST_lw_edit.ASP?id=345.
(3)参见黄学贤，郭殊.行政紧急状态中公民基本权利保障研究［J］.当代法学，2004(4).
(4)这不仅是因为对公民财产的有效保护必须有一套完整的对个人财产权予以确认和保护的规则，而且《物权法》中就有大量的公法因素，如不动产的登记、财产的征收、征用等就涉及行政机关。因此，虽然《物权法》第2条规定，因物的归属和利用而产生的民事关系适用该法。但是实际上因《物权法》的适用而产生的具体法律关系，有时可能是私法关系，有时则可能是公法关系，必须根据具体情形来认定。
(5)孙明烈.论私有财产权的保障机制［EB/OL］.http://www.deheng.com.cn/asp/paper/ LIST_lw_edit.ASP?id=345.
(6)参见江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题［J］.中国法学，2007(3).
(7)虽然最高人民法院在《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第27条规定，在起诉被告不作为的案件中，原告要证明其提出申请的事实。但很明显的是，这只能针对依申请的行政行为，而不包括依职权的行政行为。
(8)燕赵都市报，2007-03-27.
(9)这里是就典型意义上的涉及各个领域行政行为的比较重大的行政法律制度而言的。实际上在不同领域中的具体行政法律制度还有很多。甚至在非典型性的其他法律制度中也有行政法的内容，如影响较大的《物权法》。可参见江必新，梁凤云.物权法中的若干行政法问题［J］.中国法学，2007(3).
(10)方世荣.私有财产的行政法保护［OL］.中国民商法律网。
(11)当然，现代行政法中的法律保留原则与传统行政法中的法律保留原则相比已经有了很大的发展。参见黄学贤.现代行政法中的法律保留原则研究［J］.中国法学，2004(5).
(12)笔者对将有关拆迁等行为中在一定时间内持抵制态度的公民一律冠之以“钉子户”的做法很不以为然。甚至“钉子户”这一具有中国特色的名称都与真正意义上的法治格格不入，须知他们在很大程度上是在为自己的财产权而斗争。
(13)当然，该司法解释第12条和第13条的规定扩大了行政诉讼的原告资格，在一定意义上也可以说是公民财产权保护对象的扩大。
(14)李钟书.论私有财产权保护在我国的实现［J］.青海社会科学，2004(4)．
(15)胡锦光.中国宪法问题研究［M］.北京:新华出版社，1998:166.
(16)参见方世荣.论对私有财产的行政法保护［J］.湖北社会科学，2005(1)．
(17)《民法通则》中关于财产保护的表述是:“国家财产神圣不可侵犯”、“集体所有的财产受法律保护”、“公民的合法财产受法律保护”。其保护的等级性更为明显。
(18)童之伟.与时俱进完善宪法——循十六大精神修宪或释宪的十二点设想［J］.十六大后中国宪法与法制发展研讨会论文.
(19)参见方世荣.论对私有财产的行政法保护［J］.湖北社会科学，2005(1).
(20)私有财产权公法保护的方式探析［OL］.第一范文网，http:∥www.diyifanwen.com.
(21)［德］毛雷尔著，高家伟译.行政法学总论［M］.北京:法律出版社，2000:107.
(22)陈新民.德国公法学基础理论［M］.济南:山东人民出版社，2001:349.
(23)参见黄学贤.行政法中的比例原则研究［J］.法律科学，2001(1).
(24)城仲模.行政法之一般法律原则［M］.台湾:三民书局，1997:251.
(25)参见［美］博登海默著，邓正来译.法理学:法律哲学与法律方法［M］.北京:中国政法大学出版社，1998:580.
(26)参见王和雄.论行政不作为之权利保护［M］.台湾:三民书局，1994:19.
(27)［英］A.J.M.米尔恩著，王先恒等译.人权哲学［M］.北京:东方出版社，1991:293.
(28)李步云.宪法比较研究［M］.北京:法律出版社，1998:897.
(29)［美］伯纳德·施瓦茨著，王军等译.美国法律史［M］.北京:中国政法大学出版社，1990:117.
(30)王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，1995:41.
(31)姜明安.健全行政程序立法是完善民主政治和市场经济体制的需要［J］.中国法学，1995(5).
(32)参见［美］萨恩斯坦著，刘刚译.宪政与财产权［EB/OL］.http://www.gongfa.com/ caichanquansaensitan.htm.
(33)［英］威廉·韦德著，徐炳等译.行政法［M］.北京:中国大百科全书出版社，1997: 475.
(34)该条例于2007年5月23日国务院第177次常务会议通过，自2007年8月1日起施行.
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