公民财产权的行政法保障

三、公民财产权的行政法保障

宪法财产权是对人和公民应有权利的政治确认，如果得不到行政执法和司法诉讼的保障，就仅是空头支票而已。苏格兰哲学家休谟指出，私有财产是由政府权力用公共经费认可并维护的垄断。“私有财产要真正地存在依赖于公共机构与政府行为的质量。”实质上，任何权利的实现，均离不开国家对相应的物质与精神资源的保障和供给，离不开国家对相应资源的分配，尤其是一个强有力政府的保障。从一定意义上说，公民财产权的实现，“依赖于一个乐于征税和花钱的政府”，⁽⁹⁾而政府行为的实现和规范则依赖于公法的健全。另一方面，私法“使违反限制之个人相互间的法律关系无效”，而公法“进一步以国家的权力科违反者以公法上的制裁”;同一个侵犯财产权利违反法律限制的行为，既构成民事侵权行为又构成行政违法行为甚至刑事违法行为，这种“私法的公法化”和“私法与公法的结合”进一步为财产权的实现提供了更为切实的保障。⁽¹⁰⁾“作为动态意义上宪法”的行政法，对于实现宪法上的公民财产权，发挥着手段性、技术性的具体作用;同时，由于现代规制行政观念的兴起，行政法对于实现国家对社会的积极干预功能更是不可或缺，无怪乎奥托·迈耶在其《德国行政法》中发出“宪法灭亡，行政法长存”的惊世骇俗之叹。出于对国家权力与公民权利关系的共同关切，宪法中有关国家权力相对于公民财产权的义务性规定，尤其是积极义务的履行，要主要依赖行政法具体实施，有关公民财产权与公共福利关系的规定也要依赖行政法予以落实。因而，行政法对公民财产权的保障对于宪法财产权的实现、对于公法财产权体系的完善都具有举足轻重的作用。

国家权力对公民财产权的消极不干预义务在行政法上的体现主要集中在通过明示国家权力的界限和程序将国家对于公民财产权的干预限制在“正当侵犯”范围内。国家权力对公民财产权的“正当侵犯”主要有四种形式:税收征收、公用征用与公用征收、财产罚和对财产的强制措施。税收征收的正当性来自于权力行使成本的公平分摊，国家权力行使的必要开支需要由权利受到保护的社会成员承担，因此，国家有对公民财产权征税的权力，这也是社会成员成为政治国家的公民所必须付出的代价。但对于国家而言，其征税权力必须附载的义务是所收税款只能用于权力的必要行使，并且不得在税法外额外征收。从这个意义上，税法与其说是对公民纳税义务的科处，不如说是对国家征税权力的规范，是对国家征税权力必须正当行使的法律保证。公用征用的正当性来自于公共福利的需要，如魏玛宪法规定，“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及有法律根据时，始得行之。为公用的征用，除联邦国家有特别规定外，应予以相当补偿”。国家权力基于公共利益或紧急状态或公共安全的突发事件，可以对个人财产进行征收或征用，因国防、教育、卫生、交通、通讯、城建等公共事业的发展也有权在一定条件下置换公民的财产。“从来没有哪个制度否认过政府的征用权，重要的是征用的法律限制。”⁽¹¹⁾公用征用和征收必须满足两个条件，一是公共福利的需要及限度，二是补偿。这两个条件需要行政法具体落实，如法国1977年的公用征收法典就建立了具有可操作性的公用征收范围、程序等行政法制度，以规范公用征收权力。⁽¹²⁾财产罚的正当性在于通过对公民一定财产权的剥夺性制裁从而维护一定的社会秩序，各国行政处罚法无不是通过规范财产罚的适用范围和实施程序实现对行政处罚权的规范和制约。强制措施的正当性在于通过对公民财产权施加强力以维护国家权力的权威，建立必要的社会秩序。可见，宪法中对于公民财产权的“不可侵犯”条款和“公共福利”条款在行政法中的具体规定就表现在对相应行政权力的主体、界限、实施条件和程序的法律规定，即通过对国家权力可以“正当侵犯”的范围和实施“正当侵犯”的正当程序的规定，而保证国家权力对公民财产权不予非法侵犯。公民财产权在针对国家的格局下，就处于“防御国家的不正当侵犯”与“承受国家的正当侵犯”的二律背反之中，平衡两者就依赖于行政法对国家“正当侵犯”的范围和程序的制度构建。

国家权力对公民财产权的积极促进义务在行政法上的实现主要是通过给付、确认、许可、指导和救济等制度予以保障的。福利行政是从积极权利角度保障公民财产权的最为典型的制度，也是现代公法财产权区别于近代财产权的典型标志。国家对公民的给付义务既包括行为义务，即渐进性地为公民提供能够享受适当生活水准的环境的义务;也包括结果义务，即时性地确保公民特别是弱者的最低生活水准的义务。国家首先应当保障公民不会因为各种原因导致的物质匮乏而无法生存下去，进而国家还应当对公民实现其享有财产的权利给予有力的支持。对公民财产权的行政确认就使得公民权利多了一层加固效力，权利获得了权力的承认，使得权利因此具有了对抗其他非法侵犯的公共权力因素，公民权利由此具有了一层公权力屏障，进而要求国家运用强制手段干预其他社会主体包括国家组织对其的非法侵犯，公民权利凭借国家权力更彰显了其“法律上的力”的地位。“权利保障由默示到明示的转换绝非无关紧要，而是大有必要，它涉及权利有无切实的免除权力侵害的保障。”⁽¹³⁾获得行政许可、得到行政指导则属于公民针对国家的发展性受益权的范畴，⁽¹⁴⁾国家负有对公民提供条件、创造机会促进公民财产权的积极义务，因为作为集合众人力量的公共权力具备社会成员个体所不具备的能力为财产的发展方向、收益程度、投资风险系数等提供充分的技术和政策帮助。为受到非法损害的公民财产权提供救济，对公民财产权建立最后一道防线，也是行政法规范国家权力的内容之一。行政的救济针对两种情况，一种源于其他社会成员的侵害，一种源于国家权力突破了对公民权利可予“正当侵害”的范围和正当程序而对公民财产权的侵害。第一种侵害的行政法救济制度主要由行政裁决制度和对加害人实施的行政处罚制度构成，后者则主要由行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度构成。国家对公民财产权的积极促进义务可以被认定为公法财产权与私法财产权的分水岭，私法财产权仅保护有产者的财产权利，而公法财产权制度不仅建立了国家对有产者的尊重和积极促进义务，而且建立了国家通过对社会财富再分配的综合调控力量使所有公民实现拥有财产的资格和权利的义务。公法财产权制度能够在最大程度上使社会中的每个人都真正地享有财产，成为“有产者”，使公民财产权“不可侵犯”的宪法宣示成为基础牢固的大厦而不是空中楼阁。

我国当代在公法(包括私法制度中的公法条款)制度和政府法制建设上，已经基本形成了控制和约束政府权力以维护公民财产权的法治倾向，并已经零散地出现了一些制度规范。例如:(1)企业有权拒绝摊派。《全民所有制工业企业法》第33条规定，除法律、法规另有规定外，任何机关和单位以任何方式要求企业提供人力、物力、财力的，都属于摊派。企业有权拒绝任何机关和单位向企业摊派人力、物力、财力。《乡镇企业法》第17条也有类似规定:除法律、行政法规另有规定外，任何机关、组织或者个人不得以任何方式向乡镇企业收取费用，进行摊派。(2)行政处罚中的财产罚受到法律的严格规范。《行政处罚法》的主要着力点在于规范行政处罚权，保障公民、法人和其他组织的合法权益。行政处罚主要乱在财产罚特别是罚款上，《行政处罚法》建立了一系列的原则和制度以规范和控制行政罚款权。这些原则和制度包括:对违法行为不得予以两次以上罚款、罚款决定与罚款收缴的机构分离、数额较大的罚款处罚当事人可以要求听证。(3)行政补偿制度散见于相关法律法规中，这些相关的法律法规包括《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《野生动物保护法》等。比如《中外合资经营企业法》规定，国家对合营企业不实行国有化和征收;特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对合营企业可以依法律程序实行征收，并给予相应的补偿。(4)2000年的《立法法》有一项涉及财产权保护的新规定不太引人注意，这条规定出现在《立法法》明确立法权限的条款中，《立法法》规定关涉经济、社会基本制度和基本社会关系的事项只能制定法律，其中第六项规定对非国有财产的征收必须由法律规定。(5)新的《税收征管法实施条例》也显示了新的姿态，2002年10月15日施行的《税收征收管理法实施细则》颇具人本精神的第53条引起人们的广泛关注:司法、执法部门在采取保全或强制执行措施时，不得查封、扣押纳税人及其所抚养家属维持生活的住房和用品。也就是说，维系生存权的住房、生活用品等财产被排除在保全和强制执行措施之外。(6)《行政许可法》首次确立公法意义上的信赖保护原则，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。