财产权的行政程序保障标准

四、财产权的行政程序保障标准

众所周知，行政行为已经取得了对社会的全面控制，而且行政行为对财产权的侵害或影响可能发生在行政行为的任何环节，所以依据行政程序的基本标准，从完整的程序角度来对行政行为进行监督是保障财产权的可行措施。

(一)参与性——保障公民有权参与影响自己财产权的行政决定过程

保障公民有权参与影响自己财产权的行政决定的作出过程，是行政程序的一项基本标准。在现代民主社会，政府治理的合法性基础在于民意。民主和参与本来无法分开。在民主理想的传统中，“参与”位居核心地位，自近代社会开始，人们就阐发了关于参与民主理论的卓著见解。卢梭很早就运用参与民主理论来理解政治体系的本质，他所论及的参与聚焦于决策过程，是一种保护私人利益和确保好政府的方式，在卢梭的理论中，参与是民主制度的保护性附属物。

在当代社会，参与已经被看作是实现行政权民主化的基本途径，是各国行政改革的重要方向。从行政程序角度看，当事人的参与，既可以要求“看”——查阅文件资料和证据，也可以要求“听”——阐述其利益或事实。对于当事人的参与，行政主体就应当在决定过程中加以考虑和答复。所以，参与不仅可以表达当事人的利益需求，而且可以帮助行政主体掌握有关情况和利益需求，从而依据充分的根据作出行政决定。并且，基于参与的价值实现的要求，它也内在地隐含着，行政主体应当确实斟酌当事人表达的意见才能作出行政决定。

保护公民的财产权，首要的手段在于保障行政规则制定过程的参与性。因为，行政法近些年最重要的发展之一，就是行政机关日益依赖于制定规则的抽象行政行为。虽然制定规则的行为不是新近的发明，但是在20世纪中期后，行政机关在规则制定程序中作出的决定，在数量和重要意义上都获得了引人注目的增长。可以说，人们是赞成这一趋势的，因为它较之个案的裁断要更为有效，可以达到事半功倍的效果。一条明确的普遍规则能够促使受到影响的组织或个人迅速、统一地遵守规定;而具体裁断的先例的范围却难以界定，同时，抽象行政行为也可以为相对人提供重要的保障——在行政官员具有宽泛自由裁量权时，为公民提供更为明确的关于什么行为将受到制裁的通知，并有利于使处境相似的当事人受到平等的对待。⁽²³⁾也正是规则制定行为所具有的这些特点，使其对公民财产权发挥着价值取舍、数量分配、合法剥夺等巨大的影响力。在规则制定程序中，行政主体应提醒当事人关注政策即将发生的变化，并为他们提供在行政机关的重要主张得以具体化之前，得到听证的机会。假如在立法阶段，忽视了正当程序标准，放弃了参与要求，导致公民财产权的保障措施被忽略，那么行政执法过程就只能是对公民财产权进行侵害的实践了。

保障公民的财产权，参与的要求还需延伸到具体行政行为过程。因为，通过具体行政行为，行政主体有权对公民征收税款、施以行政处罚、进行强制执行、征收或征用土地、房屋及其他财物。这些具体行政行为对公民的财产权产生着巨大的影响。公民在其财产权受到影响时，应当有权要求相关行政主体对其决定进行解释、提供充分的法律和事实依据、听取公民的意见和辩解。近两年，各地时常发生城市执法人员行使行政职权程序违法、野蛮执法的案件，使城市综合执法行为的合法性与正当性屡受公众质疑。这些行为，无论是随意没收小店财物、罚款不开发票，还是故意诱导公民违法而后罚之，都侵害了公民的财产权。要改善城市执法现状，必须提高执法中公民的参与程度，这不仅可以提高财产权受到影响的当事人对行政决定的接受性，还可以加强实现公共事务管理的效果，是保障公民财产权的有效手段。

(二)透明性——公开影响公民财产权的行政信息

与参与性相比较，透明性程序的要求更加强调行政主体必须主动履行的程序义务，它可以具体体现为各种公开程序和告知程序。

透明性的标准，要求每个行政行为都应当说明其行为的动机，阐明作为前提条件的事实，以及确定行政主体有关初步决策的法律理由。尤其是在涉及公民财产权的获得、使用和限制等经济性行政行为中，应规定作为行政决定依据的法规、规章必须在该地方的主要新闻媒体上、地方政府网站上公布，公民有权查阅政府部门制定发布的对公民财产权产生影响的文件。如果行政决定对当事人的利益发生了不利影响，行政主体应当及时将利害相关的事实、行政决定的内容、理由，以及救济途径告知当事人。这种告知应包括预先的告知、决定之后的告知以及救济途径的告知。⁽²⁴⁾预先的告知是要求行政主体在作出行政决定之前将相关事项正式通知当事人，包括事实情况、行政主体进行处理的理由和法律依据，以促使当事人行使程序权利，如陈述意见、请求听证等。决定后的告知是请求行政主体在作出最后的行政决定之后，将其决定告知当事人或利害关系人，目的在于使当事人或利害关系人知道行政决定的内容及其效力。救济途径的告知要求行政主体在作出行政决定之后，告诉当事人如果不服该行政决定可以通过什么方式维护其权益。

(三)时限性——为公民财产权提供及时的保障

从根本上看，“时间就是金钱”的经济原则在行政法领域也适用。过去，选择行动时机的权力一直被作为一种自由裁量权，掌握在行政主体手中，却忽视了行政主体所作决定的时机往往影响到公民财产权能否实现及其实现的程度。比如行政相对人要求获得从事某项经营权事业许可的请求石沉大海，或者公民要求行政主体保护其正在受到侵害的财产的请求迟迟没有回音，或者行政机关根据授权法的规定本应制定的规则始终没有出台，无疑，这些拖沓的、或本应作出而始终未见的行政决定，必会导致当事人财产权受到损害。

因此，对于公民财产权的保障来说，一个意义重大的行政程序标准应当能够对行政主体所做决定的时间规定出明确的界限，为行政主体的行政行为——而不是行政相对人的行为，规定一个完成的特定时限。这将成为行政作为与不作为合法性的判断标准，也是对公民财产所受损害进行赔偿的基础。

(四)公正性——影响公民财产权的行政程序需符合公平正义的要求

公平正义是人类社会的崇高理想，是法的根本精神，所以程序正义构筑了法律通向社会的桥梁。公正是任何公共权力行使时都应遵循的原则，在行政程序中，尤其具有最重要的意义，因为国家分配财富主要通过政府行为得以实施。行政主体在针对影响公民财产权的行政行为不应有差别对待，如无论当事者身份如何，公司规模大小，所有权性质如何，其所承担的赋税率应当同样情况同等对待。

行政决定的决策者，应保持中立和不偏私的行为标准，不得利用特定身份，为自己或利害关系人谋取利益。如果行政决定的决策者与被管理的事项具有利益上的关系，或与被争议财产具有利害关系，或对某事、某人具有偏见或预设立场(如，曾担任该事件的证人、律师，或对该事件公开表示过其立场)，或具有职务上的先入之见(如担任过该事件的调查者)，无论这种关系多么微不足道，都可以认定其具有偏颇的嫌疑，应当回避。公正的决策也禁止公务人员与当事人在行政程序之外进行接触，目的在于保证影响公民财产权的行政程序能够在公开和公正的程序下进行。

凡合法财产都应得到平等保护，应成为行政程序的一个基本的要求，而且“财产不可侵犯”仍然是西方社会中的重要价值观念，但当前社会发展的趋势是更加强调财产的社会功能。“由于地球上资源的逐渐短缺，财产不仅是个人的权利，更为重要的，它还是一种集体的社会资源。因此，必须限制滥用资源，因为滥用资源会损害整个社会的利益。”⁽²⁵⁾这就是承认了，基于公共利益或者社会正义的考虑，可以依法限制或侵入私人财产，即指根据法律来减损人民财产内容，限制其使用、收益和处分。例如，对迅速的政府行为的需要，通常是牺牲重要权利的一个可接受的理由。“如果装运的药剂掺杂了危险成分，或者运输违禁品的车辆试图逃脱警察的抓捕，可以未经预先通知查封财产。以国家安全，还有保护有关政府人员的敏感资料为理由，可以限制信息自由，或者以一种限制性的方式界定信息自由。在紧急状态下，为了防止致命的高度传染性疾病传播，活动自由可以被合法地剥夺。”⁽²⁶⁾

但这种限制应当满足法定的条件，执法者应当具体地、合理地衡量公共利益与私人财产之间的价值比重。“任何社会存在的一个先决条件是，对财产的绝对性应该有所限制，以保证合理的稀缺资源配置规则。在每次对财产制度改变的好坏进行衡量时，如果这种改变限制了个人，却没有对社会福利作出贡献，那么这种改变毫无疑问是不好的。但是，如果，像大多数情况那样，限制了个人，但是对社会福利作出了一些贡献，那么就必须衡量其利益和弊端，并以此作出决定。这远远不是一个清晰的图表，但是它在保护私人财产的好处的同时，提出了一种迫使人们直接面对社会价值问题的方法。”⁽²⁷⁾这就是说，公正性并不排斥基于公共利益对公民财产权进行适度的限制。但是应当坚持的标准是，只有在公益的重要性大于人民对财产权的信赖保护时，才能限制公民财产权，并且应当确立公平的补偿的标准。