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第三节　政策性银行

一、政策性银行概述

（一）政策性银行的概念

政策性银行是指由政府创立、参股或保证的不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府经济政策或产业政策，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，专门经营政策性货币信用业务的银行机构。

在我国，政策性银行成立之前，是由专业银行负担国家政策性金融业务的。1994年正式启动了国家专业银行向商业银行转轨的改革，并成立了国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行三家政策性银行，承担原来由专业银行办理的政策性金融业务。

我国的三家政策性银行成立后，业务发展很快。国家开发银行为贯彻国家积极的财政政策和稳健的货币政策，在加大投资力度、支持国家基础设施基础产业和支柱产业等方面发挥了重要作用；中国进出口银行贯彻政府维持人民币币值稳定的要求，通过政策性金融支持大型成套设备和机电产品的出口，对于保护外贸产品的出口竞争力作出了贡献；中国农业发展银行通过加强粮棉油收购资金的供应和封闭管理，促进落实了粮食流通体制改革的各项政策，保证了国家粮食安全，在促进农业和农村经济发展方面，作出了积极的贡献。

（二）政策性银行的特点

政策性银行不同于政府的中央银行，也不同于其他商业银行，它的重要作用在于弥补商业银行在资金配置上的缺陷，从而健全与优化国家金融体系的整体功能。

与其他银行相比，政策性银行具有如下特点：

1.从资本金的性质看，政策性银行一般由政府财政拨款出资或政府参股设立，由政府控股，与政府保持着密切关系。

2.从经营宗旨上看，政策性银行不以营利为目标，而以贯彻执行国家的社会经济政策为己任。其主要功能是为国家重点建设和国家产业政策重点扶持行业及区域的发展提供资金融通。

3.从业务范围上看，政策性银行不能吸收活期存款和公众存款，主要资金来源是政府提供的资本金、各种借入资金和发行政策性金融债券筹措的资金，其资金运用多为长期贷款和资本贷款。

4.从融资原则上看，政策性银行有其特殊的融资原则，要求其融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需资金的条件下，才有资格从政策性银行获得资金；而且，政策性银行提供的全部是中长期信贷资金，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低于筹资成本，但要求按期还本付息。

5.从信用创造能力看，政策性银行一般不参与信用的创造过程，资金的派生能力较弱。

（三）政策性银行的分类

政策性银行是专业性的银行，但并非所有的专业性银行均是政策性银行，专业性银行较政策性银行的范围更为宽广。政策性银行依照不同的标准，可作多种分类：

1.按照活动范围，可以划分为全国性的政策性银行和地方性的政策性银行。全国性政策性银行业务范围覆盖全国，在世界各国政策性银行中占绝大多数；地方性的政策性银行多为开发银行，主要适用于一国经济发展过程中对某一落后地区的区域开发。

2.按照组织结构，可以划分为单一型和“金字塔”型政策性银行。单一型是指只有一家机构、无分支机构的政策性银行；“金字塔”型是指由一个总机构领导的、由具有不同层次的会员或分支机构组成的呈金字塔形的政策性银行。

3.按照业务领域，可以划分为农业、中小企业、进出口、住房、经济开发、基础产业、主导产业以及环境、国民福利等政策性银行。按业务性质，可以分为四类：一是专为经济开发提供投资性贷款的银行，一般称为开发银行；二是支持和扶植农业开发的农业信贷银行；三是专门经营对外贸易信用业务的进出口银行；四是为便利居民购买房屋、支持房地产业发展的住宅信贷银行。

（四）政策性银行的法律地位

政策性银行是一国银行体系中与商业银行互补、并存的特殊金融机构。政策性银行的经营行为受政府宏观决策与管理支配，与政府之间保持一种依存关系。所以政策性银行不像商业银行那样可以自主经营、自负盈亏、自担风险、自求发展，而是以保本经营、不参与商业银行的竞争为原则。政策性银行特殊的法律地位具体表现在以下几方面。

1.政策性银行与政府的关系。政府是政策性银行的坚强后盾，并依法对其进行监督管理和行政领导。政策性银行为政府的经济政策、产业政策、社会政策服务，是政府发展经济、进行宏观管理、干预经济活动的有效工具。

2.政策性银行与中央银行的关系。政策性银行与中央银行的关系可从以下几方面阐述：从资金方面而言，中央银行向政策性银行提供的再贴现、再贷款或专项基金，构成政策性银行的资金来源之一；从人事管理来看，中央银行和政策性银行实行人事结合，即政策性银行的董事会或其他决策机构、监事机构中有中央银行的代表，中央银行的决策机构中也有政策性银行的代表，两者是一种协调配合的关系；从法定存款准备金的缴纳来看，一些国家的政策性银行仍需向中央银行缴纳存款准备金。

3.政策性银行与商业银行的关系。政策性银行与商业银行在法律地位上是平等的，政策性银行依法享有某些优惠待遇，但并无凌驾于商业银行之上的权利。政策性银行与商业银行在业务上是一种主辅、互补关系，而非替代竞争关系。政策性银行因受分支机构缺乏的限制，政策性业务的开展往往是间接的，一般是通过商业银行转贷给最后贷款人，所以商业性银行与政策性银行之间有一定程度的配合关系。

4.政策性银行与服务对象之间的关系。政策性银行与服务对象之间的关系主要体现为信贷关系和投资关系。政策性银行一般以直接或间接的方式向其业务对象提供贷款，从而与业务对象之间形成信贷关系。政策性银行认购投资对象的公司债券或参与股份时，与投资对象直接形成投资关系。政策性银行通过投资关系体现出投资倡导性，表明政府的政策意图和产业取向。

（五）政策性银行的基本职能

1.政策性银行的一般职能。政策性银行和商业银行一样，具有中介职能。政策性银行的中介职能表现为通过负债业务吸收资金，再通过资产业务把资金投放到规定的项目上。所不同的是，政策性银行一般不接受社会的活期存款，其资金来源多为政府资金或在金融市场上筹集的资金。

2.政策性银行的特殊职能。政策性银行还具有以下特殊职能：

（1）政策导向性职能，是指政策性银行以直接或间接的资金投放吸引其他金融机构从事符合政策意图的放款，从而发挥其提倡、引导功能。

（2）补充辅助性职能，是指政策性银行的金融活动补充和完善了以商业银行为主的现代金融体系的职能。表现在：对投资回收期过长、收益低的项目进行融资补充，对技术市场和市场风险高的领域进行倡导性投资，对于成长中的扶植产业提供优惠利率放款投资。

（3）选择性职能，是指政策性银行对其融资领域或部门具有选择性，不是任意融资。当然，尊重市场机制是进行选择的前提；当市场机制不能有效配置资源时，由政府主导的选择是最佳方式。

（4）服务性职能，是指政策性银行作为专业性银行，有精通业务并且具备丰富实践经验的专业人员，可以为企业提供信息及出谋划策等全方位的服务，显示其服务性职能。

（六）组织形式和组织机构

就组织形式而言，我国三大政策性银行都是国务院全资设立的、直属国务院领导的政策性金融机构；在法律形式上，它们都是独立法人。我国的政策性银行主要采取单一制形式，但它们可以委托一些金融机构或设立派出机构办理业务。

在组织机构方面，我国的政策性银行一般设董事会和监事会，实行董事会领导下的行长负责制。行长为法定代表人，董事会是最高决策机构，对国务院负责。正、副董事长由国务院任命，董事由有关部门提名，报国务院批准。

行长的主要职责是：负责银行全面经营管理工作；组织实施董事会决议；定期向董事会报告工作；组织制定全行的发展规划、经营方针和年度经营计划；组织拟订银行的人事管理、财务管理等规章制度；组织拟订银行内部管理机构设置方案；董事会授予的其他职责。政策性银行的业务方针、计划和重要规章、行长的工作报告、筹资方案和贷款项目、年度财务决算报告以及其他重大事项，由行长主持的行长会议研究决定。

政策性银行的监事会成员由财政部、中国人民银行、政府有关部门的代表和其他人员组成。监事会受国务院委托，对政策性银行的经营方针及国有资本的保值、增值情况进行监督检查，对政策性银行行长的经营业绩进行监督、评价和记录，提出任免、奖惩的建议。监事会不干预银行的具体业务。

政策性银行对其派出机构、分支机构实行垂直领导。

二、国家开发银行

（一）设立宗旨及其任务

国家开发银行是直属国务院领导的政策性金融机构。根据《国务院关于组建国家开发银行的通知》，国家开发银行的设立宗旨是，为了更有效地集中资金保证国家重点建设，缓解经济发展的“瓶颈”制约，增强国家对固定资产投资的宏观调控能力，进一步深化投融资体制改革。

根据《国家开发银行章程》，其主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，筹集和引导社会资金，支持国家基础设施、基础产业和支柱产业大中型基本建设和技术改造等政策性项目及其配套工程的建设，从资金来源上对固定资产投资总量进行控制和调节，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展。

（二）注册资本金及资金来源

国家开发银行注册资本为500亿元人民币，由财政部核拨。其资金来源主要是：（1）财政部拨付的资本金和重点建设基金；（2）国家开发银行对社会发行的国家担保债券和对金融机构发行的金融债券，其发行额度由国家发改委和人民银行确定；（3）中国建设银行吸收存款的一部分。由此可见，国家开发银行可运用的资金主要包括500亿元的注册资本金、财政贴息资金、发行政策性金融债券、中央银行再贷款、企业存款，外汇筹款等。

（三）国家开发银行的资产业务

国家开发银行的主要资产业务就是贷款业务，其贷款主要用于支持国家批准的基础设施、基础产业和支柱产业以及重大技术改造和高新技术产业化的项目建设。基础设施项目包括农业、水利、交通、城建和电信等行业；基础产业项目包括煤炭、石油、电力、钢铁、化工和医药等行业；支柱产业项目包括石化、汽车、电子、机械等行业中的政策性项目；其他行业项目包括环保、高科技产业及轻工、纺织等行业政策性项目。

国家开发银行的资产业务还包括少量的投资业务。1998年1月16日，国家开发银行与瑞士联邦对外经济部共同出资设立了中国第一家中外合作产业投资基金——中瑞合作基金，并于1999年成功投资于首家企业——泰州威德曼高压绝缘有限责任公司，完成了一批项目的前期开发评估和准备工作，并逐步将投资范围扩大到中德合资企业。

三、中国农业发展银行

（一）设立宗旨及主要任务

中国农业发展银行是直属国务院领导的政策性金融机构。根据《国务院关于组建中国农业发展银行的通知》，中国农业发展银行的设立宗旨是，为了完善农村金融服务体系，更好地贯彻落实国家产业政策和区域发展政策，促进农业和农村经济的健康发展。

根据《中国农业发展银行章程》，中国农业发展银行的主要任务是：按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。

（二）注册资本金及资金来源

中国农业发展银行的注册资本为200亿元人民币，其资金来源主要有注册资本金、财政支农资金、发行金融债券、中央银行再贷款、企业存款，境外筹资等。

（三）业务范围

中国农业发展银行信贷资金运用的最主要形式就是发放贷款，为了积极贯彻粮棉油流通政策和农业区域开发与扶贫政策，其信贷资金的绝大部分是用于粮棉油流通领域。

中国农业发展银行经营和办理的具体业务包括：办理由国务院确定、中国人民银行安排资金并由财政部予以贴息的粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款；办理国务院确定的扶贫贴息贷款、老少边穷地区发展经济贷款、贫困县县办工业贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业方面的贷款；办理国家确定的小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付；发行金融债券；办理业务范围内开户企事业单位的存款；办理开户企事业单位的结算；境外筹资；办理经国务院和中国人民银行批准的其他业务。

（四）对粮棉油收购资金贷款的封闭管理

加强粮棉油收购资金贷款管理，实现收购资金贷款封闭运行，是国务院赋予农发行的重要任务，是农发行的建行宗旨和基本职能，也是农发行各项业务经营的核心。简单地说，收购资金封闭运行可以概括表述为：“收购多少粮棉，发放多少贷款；卖出多少粮棉，收回多少贷款本息”。收购资金贷款封闭运行应坚持体内循环，专款专用，钱随物走，库贷挂钩，购贷销还，价值同一，依法监督，违规处罚的基本原则。

收购资金贷款封闭运行本身不是目的，其根本目标在于保证收购资金的供应，以此来保护农民利益和生产积极性，支持粮棉油生产和流通的顺利进行。同时，在粮棉油企业依靠自身条件难以具备偿贷能力和保证贷款安全的情况下，农发行只有以收购资金贷款所形成的粮棉油商品物资作保证，以“钱物结合，价值同一，库贷挂钩”为手段，才能最大限度地保证贷款的安全和完整。

四、中国进出口银行

（一）性质和任务

中国进出口银行是直属国务院领导的政策性金融机构，实行自主、保本经营，企业化管理。其任务主要是：为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供政策性金融支持。

中国进出口银行的主要职责是通过办理进出口信贷、进出口信用保险、对外担保、外国政府贷款转贷业务、对外援助优惠贷款业务以及国务院交办的其他业务，贯彻国家产业政策，外经贸政策和金融政策，为扩大我国机电产品、成套设备和高新技术产品进出口和促进对外经济技术合作与交流，提供政策性金融支持。

（二）注册资本金及资金来源

中国进出口银行的注册资本金是33.8亿元，其资金的主要来源包括注册资本金，国家财政拨付的专项基金，发行金融债券，中央银行再贷款和再贴现，货币市场筹资，外国政府及相关机构贷款，以及其他筹资途径。

（三）业务范围

中国进出口银行的主要业务范围包括：为机电产品和成套设备等资本性货物进出口提供进出口信贷（卖方信贷、买方信贷）；与机电产品出口信贷有关的外国政府贷款、混合贷款、出口信贷的转贷，以及中国政府对外国政府贷款、混合贷款的转贷；国际银行间的贷款，组织或参加国际、国内银团贷款；出口信用保险、出口信贷担保、进出口保险和保理业务；在境内发行金融债券和在境外发行有价证券（不含股票）；经批准的外汇经营业务；参加国际进出口银行组织及政策性金融保险组织；进出口业务咨询和项目评审，为对外经济技术合作和贸易提供服务；经国家批准和委托办理的其他业务。