可持续发展观视野下的西部生态建设

第一节　可持续发展观视野下的西部生态建设

按照可持续发展的观点，生态环境是指人类及其周围各种自然因素的总和，是可持续发展的重要基础。因此，西部的生态建设不能就生态来谈生态，而是从西部地区的特殊的生态经济区位及其地位和作用，本着全国可持续发展的全局观念来审视之。

一、西部生态建设的地位和作用

（一）西部生态环境保护建设是经济、社会可持续发展的基础

21世纪的中国将不可避免地面临环境与发展的巨大挑战，人口压力、自然资源的超常规利用、生态环境的日益恶化、工业化的快速推进及区域发展的极不平衡等，都会制约我国的可持续发展，尤其是生态环境问题已经成为限制可持续发展的主要瓶颈。我们知道，可持续发展基本要义是：“人类向自然的索取与向自然的回馈相平衡，人类为当代的努力与为后代的努力相平衡，人类为本地区发展的努力，能够同为其他地区共建共享的努力相平衡。”可持续发展的人性化理念是人与自然的平衡和人与人的和谐。当人类无情地掠夺自然资源，造成了难以弥补的“生态赤字”，也等于是在近乎自杀式的侵蚀养育自己的自然生态基础，如此状态下，企图实现可持续发展是根本无望的。因此，保护建设西部地区的生态环境就是要遏制人类生存条件的破坏，防止自然生态基础的进一步毁损，并通过人类自身的不断努力，营造社会经济可持续发展的基础。

（二）西部生态环境保护建设是开发西部、促进全国经济健康发展的突破口

21世纪初是实现我国现代化建设第三步战略目标的关键阶段，是我国国民经济发展迈入可持续发展并在世纪中叶基本实现现代化，建成富强、民主、文明的社会主义国家，奠定坚实基础的重要时期。在这一时期，总体上我国将继续实施积极的财政政策，坚持实行扩大内需的方针、努力增加有效需求，加快经济结构的战略性调整，带动社会投资和扩大消费，提高国民经济的整体素质，经济发展将在提高效益的前提下保持经济的较快增长速度。在区域经济协调发展上，我国政府在国际形势发生新变化，国民经济进入新的发展时期，做出了西部大开发，加快中西部地区发展的重大决策，以求加快经济结构的战略性调整，增强经济发展的后劲，为21世纪我国经济的发展开拓新的广阔空间，通过西部大开发战略的实施，搞好经济协作和联合建设，形成我国东、中、西部地区相互支持、相互促进、协调发展的良好格局。但是，由于西部地区恶劣生态环境所造成的落后经济状况已经完全不能适应新的发展需要，而且，西部地区恶劣生态环境得不到改善，西部地区经济水平得不到提升，会严重制约全国社会经济的持续健康发展。因此，西部生态环境保护建设客观上已经成为开发西部，促进全国经济健康发展的突破口。

（三）西部生态环境保护建设是全国生态环境根本改善的关键

西部的发展史是一部生态环境兴衰史。历史上，西部曾经水草丰盛，林木繁茂，经济文化繁荣；黄河流域是我们中华民族的主要发祥地。在古代相当长的时期内，我国西部的广大山区，特别是黄土高原“怀山襄秀，草木畅茂，万山丛绿，古木参天”，而西部草原也是“风吹草低见牛羊”的诗情画意般的景象。但是，由于自然条件和经济、社会、历史等方面的原因，西部地区森林植被遭到严重破坏，许多地方成为不毛之地，不少地方失去生产、生存的基本条件。目前，全国80%水土流失发生在西部，90%以上土地沙漠化也发生在西部，影响着全国1/3的国土面积和4亿多人口的生产、生活。由于西部的生态环境恶化已经酿成1998年长江大水，2000年覆盖半个中国、波及东亚诸国的沙尘暴等重大的生态灾难，对中华民族的生存和发展构成日益严重威胁。因此，开展西部生态环境保护建设，从根本上扭转这一地区生态环境日益恶化的状况，已成为实现可持续发展观的一项刻不容缓的紧迫任务。如果西部地区生态环境恶化状况得不到有效遏制和显著改善，全国生态环境改善的伟大设想就会落空。

（四）西部生态环境保护建设是推动脱贫致富，促进民族团结，巩固国防的有力保障

西部地区大都是老少边穷的地区，又是少数民族聚居区，改善这一地区的生态环境，既是经济社会发展的需要，又是政治稳定的需要。保护和恢复现有植被，不仅涵养了水源，使肥沃的泥土不再流失，从根本上改善了西部地区的生存环境，而且也提高了现有土地的生产力，增强了这一区域抗旱、抗涝能力。在生态环境建设的过程中，国家投入大量资金、物资，有利于农业生产要素的优化配置，无疑对促进西部地区的农村经济结构调整、农民增收和脱贫致富起着直接作用。这对于逐步缩小东西部地区发展差距，促进共同繁荣富裕、民族团结，推动社会进步，保障边疆安全具有重要意义。

（五）西部生态环境保护建设是我国履行代际公平的国际责任的集中体现

当今世界人口不断膨胀，资源极度消耗，使得环境乃至整个地球不堪重负，保护地球环境是人类共同的目标。1992年联合国环发大会以后，生态环境问题受到国际社会的普遍关注，随着森林的不断减少，气候变暖、空气污染、水土流失、土地荒漠化、生物多样性丧失等生态环境问题，不仅是局部性灾害，也是国际公害，已成为世界性问题，威胁到人类的生存。地球只有一个，生态无国界，可持续发展问题具有全球性和整体性。无论是发达国家还是发展中国家，在生态环境建设方面，可逾越一切意识形态的鸿沟，冲破各种价值观的阻碍，彼此结成最广泛的联盟。每个国家都必须为改善全球生态环境承担相应的责任。这既是诸如《国际危物种贸易公约》《湿地公约》《生物多样性公约》和《防治荒漠化公约》等国际公约的要求，更是一个国家人性良知的体现。而通过西部生态环境保护建设所履行的代际公平国际责任，则更能够体现我国五千年文明史的精髓所在，并对我国能否健康地融入一体化的世界经济当中，将中国经济与世界经济的发展紧紧地联系在一起，并占据一席之地和从中获益具有不可忽视的影响。

二、西部生态建设的成就

（一）林业生态工程建设

1978年11月，三北防护林体系建设工程正式实施，拉开了我国林业重点生态工程建设的序幕。随后长江中上游防护林体系建设工程、全国防沙治沙工程、太行山绿化工程、平原绿化工程、黄河中游防护林工程、天然林保护工程和退耕还林（草）试点等工程又相继启动。这些生态建设工程规划区几乎覆盖了整个西部地区；覆盖了我国主要的水土流失区、风沙区和盐碱地等生态环境最脆弱的地带。20年中，人工造林、飞播造林、封山育林分别以年均470万km²,80万km²,530万km²的速度推进。到1998年年底，我国人工造林保存面积4666.7万km²，居世界第一位。西部地区的森林覆盖率有了显著的增加，特别是森林植被稀少的三北地区的森林覆盖率在1978～1998年20年时间内增加了近4个百分点，增加的幅度达80%左右。

1.三北防护林体系建设工程

三北防护林体系建设工程的实施是我国生态环境建设史上的一大壮举，它开创了我国生态建设的先河。其建设范围涉及东北西部、华北北部和西北地区13个省区市的551个县（旗、市、区）、总面积406.9万平方公里，占国土面积的42.4%。按照工程建设总体规划，建设期为1978～2050年，分三个阶段、八期工程，共规划造林3560万km²。全部工程建成后，建设区内的森林覆盖率将由5.05%提高到14.95%，从根本上改善三北地区的生态环境和生产、生活条件。第一阶段的三期工程（1978～2000年）森林覆盖率达到9%，工程的建设使约12%的沙漠化土地得到了治理，10%左右的沙漠化土地得到控制，约400万km²的“不毛之地”变成了绿色林地，65%的农田实现了林网化，600多万农牧户燃料奇缺的问题已经得到基本解决，30%的水土流失面积得到初步治理，特别是黄土高原40%的水土流失面积得到不同程度的治理，输入黄河的泥沙量减少了10%以上，三北地区已有50多个县（旗）基本建成了带片网、多林种、多树种、乔灌草相结合的县级防护林体系。2001年启动了“三北”防护林四期工程，其他防护林工程继续推进，目前已完成造林面积2640万亩，新增封山育林面积3376万亩，治理沙化土地面积865万亩。工程区生态环境得到进一步改善，抗灾减灾能力不断增强。

2.长江中上游防护林体系建设工程

1989年到1998年，森林覆盖率由19.9%提高到25%。工程区域内的土壤侵蚀量由9.3亿t减少到目前的1.8亿t。已有100多个县水土流失面积得到初步控制，湘、鄂、黔等省山区沙化、石化速度开始下降，很多昔日干枯的小溪恢复了常年流水，多年不见的野生动物已开始在森林中繁衍生息。进入20世纪90年代，各省区市的造林速度明显加快，平均每年造林100万km²，年造林速度为20世纪80年代的两倍，完成和提前完成《全国造林绿化规划纲要》规定的目标任务，广西在1994年提前一年实现了“灭荒”；广西和贵州的森林覆盖率提高7成左右，除西藏外，云南和四川的森林覆盖率也有了一定的提高。据典型资料显示，四川省的土壤侵蚀量减少了71%，地表径流减少30%～60%，泥沙输送量降低50%左右。

3.防沙治沙工程

近20年来，通过展开大规模防护林工程建设，在沙漠化地区累计造林3亿亩，使这些地区的林草植被有了较大幅度增长，森林覆盖率由20世纪70年代的5.05%提高到近10%，全国沙化土地治理面积约有12%的沙漠化土地得到治理，有10%的沙漠化土地得到控制，有180多万km²沙荒地辟成了农田，粮食增产10%～20%；有1170多万km²退化草场得到保护与恢复，产草量增加20%以上；营造了100多万km²薪炭林，解决了600多万农牧户的烧柴问题；建立防治沙漠化重点县21个、试验示范基地24个；许多地区还开展了风能、太阳能、节水及其他沙区资源综合开发利用，改善了沙区生态环境，促进了沙区经济发展。新增庇护农田面积2.3亿亩，平原农田基本实现了林网化。初步探索出了一批生态、社会和经济效益好，适合我国国情的沙区开发治理模式。净增森林蓄积3.1亿m³，一些地区通过植树造林，不但改善了生态环境，而且使四料（木料、饲料、燃料、肥料）俱缺的状况逐步得到改善。净增经济林面积4330万亩，年产鲜果1100万t，产值达200多亿元。在一些沙区，经济林及木材加工利用已成为农民脱贫致富和地方财政增收的重要财源。通过治沙种草、飞播、封育等措施，使一些地区初步形成了比较完善的生态体系，农牧业生产条件明显改善，粮食产量持续增加，沙漠化地区人民生活水平逐步提高。一些地区出现了人进沙退、环境改善、经济发展的可喜景象。

4.天然林保护工程

从1998年试点和2000年正式启动后，截至2002年底，长江上游、黄河上中游地区13个省（区、市）已全面停止了天然林的商品性采伐；东北内蒙古重点国有林区木材产量已基本调减到位，年木材产量由1997年的1853万m³减少到1213万m³。工程区飞播造林165万km²，封山育林478万km²，并妥善分流安置富余职工59.8万人。工程实施5年来，产生了许多积极变化：一是天然林得到恢复发展，林相逐渐变好。二是工程区林业经营格局初步实现了由以木材生产为主向以资源保育为主的转变，植被建设初步实现了由单纯造林向造管并举的转变。三是林区经济结构开始走向多元化，职工就业也由主要从事大木头生产转向多渠道就业，林区经济活力显著增强。

5.退耕还林（草）工程

这项工程从1999年开始试点，2002年已全面启动。国务院明确提出了“退耕还林、封山绿化、以粮代贩、个体承包”的综合措施，并先后下发了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，指导工程建设；各有关部门制定了一系列的管理制度、办法、规程和标准，狠抓监督检查和工作落实；国家林业局会同国家计委与有关省（区、市）人民政府签订了工程建设任务和工程质量责任书，保证了工程建设的进度和质量。到2002年年底，全国累计完成退耕地造林3 72万km²。工程实施4年来，得到了广大农民群众的热烈拥护，并取得了初步成效：一是水土流失状况明显缓解。据四川省有关部门监测，仅该省境内1999年以来输入长江的泥沙量就减少5.6亿t。二是增加了农民收入，加快了脱贫致富步伐。累计有1330多万农户、5300多万农民从中受益，不仅直接得到了补助粮款，而且腾出劳力从事多种经营和副业生产，开辟了新的增收途径。三是促进了农村产业结构调整，尤其是对改变不合理的耕种习惯和国土利用结构影响深远。

6.京津风沙源治理工程

2000年春连续发生多次沙尘暴后，国务院决定紧急启动这项工程的试点工作，并于2002年国务院批准后全面实施。通过实施退耕还林、禁牧舍饲、轮牧休牧、生态移民，兑现“谁承包、谁治理，谁管护、谁受益”的政策，调动了广大农牧民防沙治沙的积极性。使这些地区的森林植被得到恢复发展，风沙危害有所减轻。

7.自然保护区与野生动植物保护工程

随着改革开放和经济建设的发展，自然保护区建设的速度明显加快。自然保护区发展数量年均增长速度为18.24%，自然保护区面积年均增长速度为22.39%，远高于同期国民经济的增长速度。截至2002年，全国森林、湿地和野生动植物类型自然保护区总数达到1405个，大熊猫、朱鹮、金丝猴、老虎、藏羚羊、兰科植物、苏铁等濒危物种的拯救繁育工作取得新的进展，使国家珍贵的自然遗产进一步得到有效保护。

（二）水土保持与水利建设工程

1.水土保持工程

一是蓄水拦沙，减少江河泥沙。据统计，建国以来，经过坚持不懈的水土流失综合治理，水土保持设施每年可减少土壤侵蚀15亿t，增加蓄水能力250亿m³。黄土高原地区的水土保持工程每年减少入黄泥沙约为3亿t；嘉陵江中下游已治理的小流域可拦蓄地表径流量的20%～30%，减少土壤侵蚀量50%～70%；三峡库区的宜昌太平溪小流域从1983～1992年治理10年，径流量减少18.9%～25.75%，田间持水量提高25.75%～33.9%，洪峰峰值降低22.6%。水土保持工程为江河下游的防洪、治理及开发，发挥了重要的作用。

二是改善农业生产条件，促进农业稳产高产。水土保持以保护和合理开发利用水土资源为目的，实行山、水、田、林、路统一规划，综合治理，为农业的可持续发展奠定了良好的基础。如坡耕地改造为梯田后，可以提高土壤的蓄水和抗旱能力，增加粮食单产。

三是促进区域经济发展，为扶贫攻坚创造条件。水土保持在治理和开发中，充分发挥山区优势，因地制宜发展品质优良、适销对路的经济林果，建成了一批商品基地，形成了各具特色的水土保持产业，成为地方产业支柱和经济增长点，显著地提高了农民的经济收入。长江上游重点防治工程实施10多年，有500多万农民脱贫，其中四川省重点治理区贫困户比例下降了10%，甘肃陇南地区和素有“苦甲天下”之称的甘肃省定西县经过重点治理后，贫困人口的比例也已有大幅度的下降。

四是显著地改善了生态环境。建国以来，我国首先在黄河中游黄土高原地区开展水土保持工作；20世纪80年代，又相继开展了长江上游水土流失重点防治工程。经过坚持不懈的努力，重点治理地区的水土流失综合治理程度大大提高，林草覆盖率大幅度提高，水土流失得到有效控制，促进了区域人口、资源、环境与社会经济的协调发展。如黄河上中游地区的四大重点治理区54条流域，经过9年治理，林草覆盖率由治理前的19%提高到57%，生态环境得到很大的改善。

五是水土保持预防监督走上了法制化轨道。《水土保持法》的颁布实施和西部地区水土保持地方性法规制定，标志着水土保持工作走上了法制化的轨道。

2.制定水资源保护与可持续利用的总体战略

编制了《中国水利21世纪议程》和《全国水中长期供求计划》，提出了水资源保护与可持续利用总体目标。实施合理开发利用和全面节约用水的方针，加强对流域、湖泊的治理，强化水污染控制与综合整治，积极维护和改善水资源的自然功能和水域的生态环境。

主要江河湖泊开发整治取得显著成效。5年来，中国政府加强了以防治洪涝灾害和综合开发利用为重点的大江大河及主要湖泊的综合开发治理，继续对长江、黄河等江河湖泊的重要堤防加高加固，加强了对河道的整治和分滞洪区的建设，建成一批重要的、具有控制性功能和综合效益的大型水利工程。为解决北方地区水资源短缺问题，中国政府积极推进跨流域调水的规划与建设工作，组织了南水北调中东西线工程的科学论证，实施了南水北调工程前期工作。

实施西部水资源开发工程。中国政府大力推进西部地区水资源开发计划，启动了一批向中西部地区倾斜的综合利用水利工程，如：新疆乌鲁瓦提水库工程、西藏满拉水库工程、贵州王二河水库工程、青海黑泉水库工程、宁夏扶贫扬黄灌溉工程、甘肃昌马水库工程等，这批工程的实施和竣工必将对促进中西部地区经济社会的发展，改变贫困落后面貌，改善生态环境，增进民族团结，起到十分重要的作用。

农业节水技术与示范工程建设取得了进展。中国政府组织编制了《中国灌溉农业节水发展规划》，拟定了适合中国国情的各类节水灌溉工程的技术标准，并制定了国家级大型节水灌溉示范区建设的方案。开发了一批实用的节水技术，为进一步在全国建立300个节水灌溉重点县的试点示范工程做好了工程技术方面的准备。

3.生态农业与草原的保护建设

生态农业建设取得初步成效。生态农业是中国农业实现可持续发展的一个重要途径。早在20世纪80年代初，科技人员就开始着手生态农业研究，并由有关部门在全国组织了不同规模的试点、示范和推广。1994年以来，国家设立了国家级生态农业试点县51个（西部有16个）和生态示范区100个，省级生态农业试点县100个，开展了生态农业建设的试点；全国还有村、乡级生态农业试点2000多个。生态农业的建设，增强了农业发展的后劲，减轻了自然灾害的危害，取得了很好的生态、经济和社会效益。据调查，生态农业试点地区粮食增产幅度一般均在15%以上，试点单位的人均收入均高于当地平均水平的12%。

多年来，在党中央、国务院的关怀重视下，广大农牧民和草地工作人员及科研工作者为建设草地作出了不懈的努力。通过保留人工种草和改良草地、飞播牧草、建成高质量草地围栏、建优良牧草种子基地、建草地类自然保护区等措施，有效地保护了草地资源、维护了生态平衡；取得了显著的生态效益、社会效益和经济效益。

我国在遏制和治理“三化”草地、改善生态环境中作出了艰巨努力，先后实施了飞播牧草、草地鼠虫害防治、草地牧业综合示范、防灾基地、牧区开发示范等重大工程项目，获得了阶段性成果。内蒙古伊盟鄂尔多斯草原历史上水草丰美，由于开垦破坏和过度放牧，草地“三化”面积逐年增加；土地沙化面积达到61%。近年通过人工种草、改良草地、围栏封育，使植被覆盖率由36%增至60%，沙漠化面积减至35%。被人们叹为“黄龙”的兰州南北两山，长期以来种树难活，飞播沙打旺成功后，带动了灌乔木的发展，今日皋兰山由“黄龙”变“绿龙’。在内蒙古东部科尔沁沙地和西部毛乌素沙漠、腾格里沙漠大规模飞播优良牧草后，植被覆盖度显著提高：播区内流动沙丘基本得到了固定，大片沙漠变为绿洲。联合国人与生物圈各国专家观摩阿拉善左旗飞播现场时，惊叹为“世界治沙奇迹”。

4.生物多样性保护

中国是全球生物多样性大国。长期以来，由于人口的增加和生物环境的改变，使生物多样性保护面临着严重的挑战。为履行联合国《生物多样性保护公约》，中国政府编制了《中国生物多样性保护行动计划》和《中国生物多样性国别研究报告》，对中国生物多样性资源及其价值进行了全面的评估，列出了受威胁的动植物名录，提出了加强生物多样性保护国家能力建设和生物资源可持续利用的政策建议，并开展了富有成效的双边和多边国际合作。

积极承担和履行有关国际义务。中国政府先后加入或签署了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《湿地公约》《中日候鸟保护协定》《中澳候鸟保护协定》《中美自然保护议定书》等国际公约和协定。与世界野生动物基金会（WWF）联合进行了大熊猫资源和栖息地调查，开展大熊猫、热带雨林和湿地的保护、科学研究、宣传教育和人员培训。与日本、美国、德国等国家及有关国际组织合作，进行了大熊猫、金丝猴、朱鹮、中华鲟、白唇鹿、海龟、羚牛、豹等动物资源的考察和研究，以及遗传资源的收集、交换和保存，并建立了数据库。中国野生动物主管部门同国际自然与自然资源保护联盟、国际鹤类基金会、国际湿地亚太组织以及美国、英国、德国、日本、澳大利亚等国的自然保护组织建立起密切的合作关系。

西部地区的生态环境走过了一个从破坏到关注到建设的发展历程。从客观上看，通过各级政府、主管部门和广大群众的努力，西部地区的生态状况正在逐步得到改善，林草覆盖率显著提高，自然灾害在一些地区得到了一定的控制，农业生产得到了一定的保障。

三、西部生态建设管理方面存在的问题

西部地区生态环境保护与建设中存在的问题包括建设与巩固、建设速度与可持续发展要求、工程建设的目标确定、统筹规划、宏观管理体制及其改革方面的问题，也包括工程建设模式选择、政策、资金和科技支撑方面的问题，还包括微观运行机制和科学管理等方面的问题。

（一）边治理、边破坏的现象在部分地区还比较严重

现实情况表明，西部地区生态环境的整体恶化的趋势仍未发生根本的改观，仍然是我国生态环境问题的重灾区。更为严重的是在一些地区，由于盲目开垦、倒山种地、广种薄收、打猎放牧、超载过牧、乱砍乱伐、过度樵采、水资源的不合理利用等问题的存在，致使毁坏林草和破坏生态环境现象屡禁不止，一些刚治理过的土地也因此被毁坏，抵消了建设成果，造成生态环境治理速度赶不上退化速度，并有进一步加剧的趋势。据全国农业区划办公室对黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆四省区遥感调查，1986～1996年10年间，所开垦的农田中有一半撂荒，其中大部分产生了沙漠化问题。著名的塔里木河维系着塔克拉玛干沙漠北缘生态经济的命脉，但由于上游过量开采水源，导致270公里的下游河道断流达20年之久，两岸草场退化了50%，具有重要经济和战略意义的绿色走廊受到严重威胁。

（二）保护建设速度远远不能满足国民经济可持续发展的需要

西部地区的生态环境问题是全国生态环境改善核心，是西部社会经济发展的最大障碍，也是限制我国国民经济和社会可持续发展的主要瓶颈。尽管通过多年的保护与建设，取得了巨大成就，西部地区生态环境恶化趋势在一定范围内有所遏制。但是，西部地区的水土流失面积每年还在迅速扩大，土地沙化面积以每年3000多平方公里的速度扩展，草场退化速度仍然在30%以上，且呈不断加快之势，水资源短缺状况有增无减，缺水地区和缺水量在扩大，西部地区的野生动植物物种仍在减少，自然灾害的次数在增多，频率在加快，灾害面积加大，危害损失也在加重，总之，西部地区的生态环境仍然十分严峻，与全国生态环境改善的总体目标、与西部大开发战略的要求、与国民经济和社会可持续发展的需要极不协调。

（三）众多的生态工程缺乏统筹协调和有效的管理

从当前的情况看，已经启动的生态环境保护建设工程基本上是在不同的历史背景下应运而生的，工程的范围与内涵、建设的指导思想、应用的政策措施以及治理的方法手段等均缺乏系统的考虑和统筹协调。政令不统一，致使一方面是该治理的地区得不到治理，另一方面是有些地区的几个行业所管辖的工程建设内容交叉，国家投资重叠，工程管理混乱，工程的数量和质量难以保证。加之，工程的实施上，多为行业部门，生物措施治理和工程措施治理彼此分割，衔接、协调不好，特别是得不到综合部门支持及其他部门配合。在生态环境综合治理上，不同行业、部门和地区各自为政，缺乏协作，形不成合力，限制了生态环境保护的完整性。与此同时，在建立市场经济体制的过程中，原有的管理体系的基础正在受到冲击，有的在改革中被削弱，管理的保障功能难以发挥，也大大地影响了生态环境保护与建设的整体效益和生态环境改善的效果。

（四）科技支撑体系不健全，引擎作用不明显

发达的科学技术是生态环境保护与建设顺利进行的重要支撑和不可缺少的引擎，是改善生态环境必不可少的内在力量。然而，以往生态环境保护建设中，科技含量是比较低的。一是对生态环境状况缺乏科学、系统、动态的监测，从而难以保证因害设防和有的放矢。二是并没有真正掌握森林资源、植被的家底和变化情况，建设的内容具有一定的随意性。三是在良种壮苗、适地适树（草），树（草）种选择、林草搭配、病虫害防治、造林种草方式与技术和主导功能确定等方面都存在着科学研究不深入的问题，导致树草种单一、结构简单、稳定性差、生长不良、病虫害泛滥、防护功能不强；特别是不顾客观条件，一味追求植被建设的高等化，忽略了低等植被，如草在生态环境建设中的作用；据测定，当降雨量346mm时，每km²裸地、耕地和林地水土流失量分别为6.75t,3.57t和0.6t，而草地只有0.09t；水土流失量分别是草地的75倍、40倍和7倍。四是对保护与利用相互协调的问题研究不够，尤其是实行天然林保护后，完全禁止合理利用，不利于森林三大效益的充分发挥。五是科技创新体制远未建立，保护建设中的科技含量增加缓慢，重点领域的重大突破不多。六是没有建立科学高效管理系统，工程建设和运作管理水平不高。科技支撑体系不健全、支持不力恰恰是生态环境保护建设不能充分发挥应有作用的重大缺陷。

（五）比较利益低下，政策效应递减

生态环境保护建设属于公益事业，建设中虽包含了经济目标，但并不是主导目标，比较利益低下显而易见，由于其自身的经济弱质性与农民追求实际利益之间的矛盾日趋突出，农民对造林，尤其是营造单纯的防护工程的兴趣开始下降，原先的一些优惠政策对群众已无很大的吸引力，再加上先易后难的技术政策使村庄及附近立地条件好的工程区域所剩无几，致使农民投工投劳置身保护建设的政策效应呈递减趋势。所以，继续通过政府行为、制度优势和政策效应，过分强调以群众投工投劳为主的投入方式，已不再适应市场经济条件下生态环境保护与建设的要求，必须通过改革和更大的经济扶持才有可能使生态环境保护建设继续推进。再加上天然林保护工程、退耕还林工程资金受工程建设期及其他原因的影响，资金保障政策存在着不稳定因素，同样也给西部地区的林业生态建设的推进带来了困难。

（六）投入水平与可持续发展的实际需求仍然存在差距

在近年来生态建设投入，特别是林业投入绝对水平不断增加的同时，也要注意投入总量与实际需求之间存在的显著差距。以“三北”防护林工程为例，该工程是“八五”期间，甚至是“九五”初期最大的林业生态工程。一期工程规划需要国家投资9.8亿元，国家实际投入3亿元，为规划投资的30.06%；二期工程规划需要国家投资7亿元，年均7000万元，国家实际投入情况是只有1994年足额投入，其余年份均有一定的缺口；三期工程规划投资78.57亿元，实际投入情况是50.44亿元，仅占规划投资需要量的64.2%。进入四期建设后，近两年的实际投入水平只及需要量的35%左右。