欧盟关于公共广播电视的政策不确定性

三、欧盟关于公共广播电视的政策不确定性

一直以来，欧盟的视听政策认为媒介是社会的一个重要组成部分，媒介和社会的福利紧密相连，媒介能够塑造多元社会、实践言论表达自由、形成观点和意见。对于公共广播电视，欧盟各机构和成员国之间已经达成一种共识，即公共广播电视具有社会、文化和民主功能，而且在保障民主、多元化、社会凝聚力和语言多样化方面具有极为重要的作用。但是在媒介市场化改革的背景下，欧盟在视听政策的社会、政治和文化目标与经济目标之间存在着抵触，尤其在公共广播电视的问题上存在着政策的不确定性。

欧盟认为公共广播电视是实现公共领域功能的重要机构。公共广播电视在教育大众、启蒙和激发公众辩论，并最终形成欧洲的公共领域方面扮演着特殊角色。欧洲议会则认为公共广播电视是形成公共舆论的社会黏合剂，是塑造公民身份的力量。在数字付费电视带来收视权利不平等的情况下，公共广播电视系统就更加被赋予一项特殊使命，即缓和由于信息接触不平等而导致的社会分化和知沟现象。因为在受众日益分化的今天，社会联系和归属感更加重要。把弱势群体纳入整个社会体系是数字时代公共广播电视的重要使命。另外，欧盟认为公共广播电视还应该考虑到少数群体的利益，将社会视为一个整体，在具有多元文化特征的社会中培育兼容并蓄、开放进取的公民素质。在数字付费电视带来收视权利不平等的情况下，把弱势群体纳入整个社会体系是数字时代公共广播电视的重要使命。

欧盟对公共广播电视的要求如此崇高，但如何保证欧洲意识与多样性的统一？欧盟的意见能否被各成员国接纳？事实上，欧盟关于公共广播电视的崇高使命和其具体政策之间存在很大的矛盾和模糊性，致使公共广播电视的使命无法依靠崇高的理想得以实现。欧盟政策的主要目标是鼓励竞争，认为这样有利于欧洲统一市场的存在和发展。同时，对待公共广播电视这一竞争例外的情况，欧盟也同意各国可以采取国家补助的政策。但是，国家补助又直接地影响着成员国之间的贸易往来，这就导致国家补助政策和欧盟的自由竞争条约之间的内在冲突。为此，欧盟试图通过发挥审核权来限制国家补助，这就又与各成员国在公共广播电视事务中的自主权相冲突。

另外，虽然欧盟也承认市场机制不能解决所有问题，例如社会职责、公共利益等，但竞争仍然是被强调的主要对象。在欧洲统一市场的利益面前，公共服务事业并不具优先权。欧盟认为公共事业只有满足了维护共同的政治经济利益，或者类似于能够上缴大量税收的垄断企业，才有受到保护的权利。这就使公共广播电视在追求社会目标和经济利润之间模棱两可，最终使公共广播电视的范围和规模受到制约。

在欧盟以上政策导向下，欧洲委员会和欧洲法院在考量公共广播电视与商业广播电视时认为，公共广播电视已经为它所执行的公共职能得到了补偿，公共广播电视的功能是非经济的，它们应该做商业广播电视不能或不愿意提供的服务，也就是说，公共广播电视只要提供“高质量”的为“少数人”服务的节目就行了，这和欧盟所赋予的公共广播电视整合社会的目标背道而驰。^[12]

随着1984年欧盟关于电视绿皮书的颁布，欧盟的政策开始集中于如何解除媒介的管制，电视被主要看做了是市场的产物；1989年《电视无国界》^[13]议案的实施，又使公共广播电视机构对欧洲电视节目市场的控制受到削弱。以市场为主导的媒介政策把广播电视与其他经济商品的等同管理，收视率是最好而可靠地反映观众口味和文化欣赏的指标。当然，这种观点已经遭到来自政治经济领域的学者比如加汉姆的批评。人们已经注意到，收视调查只能说明观众的收视需求越相似，更证明了广播电视节目市场中同质化现象的存在。西班牙观众和斯堪的纳维亚观众之间的文化差异有目共睹，但如果他们的收视需求相似，就更加说明了在欧盟制定统一的欧洲市场和保持文化多样性政策之间的内在矛盾。在美国的挑战面前，欧盟对自由和竞争所带来的垄断性的文化后果日益忧虑，他们越来越意识到保证文化的多样性是多么重要。