欧盟体育政策的发展

第二节　欧盟体育政策的发展

欧盟本身并没有一个明确具体的体育政策。欧共体成立之初，体育活动并不被看做是一项重要的经济活动。随着欧共体及欧盟的不断扩大，体育在欧盟一体化过程中的重要性才逐渐显现，但充其量只是欧盟一体化过程中的一种工具，欧盟条约中没有具体的条款来调整体育运动。

在20世纪90年代早期，欧盟不涉足体育运动的时代结束了，欧盟对体育运动不具有管辖权的印象得到了改变，体育运动和欧盟走到了一起。在1991年欧洲体育论坛成立的时候，欧洲委员会成立了一个在欧洲委员会和体育运动之间提供信息以及充当中间人的重要机构，体育开始成为欧盟活动的重要组成部分。所谓的博斯曼(Bosman)判决使得公众在很大程度上意识到了欧盟活动对体育运动的影响，其所导致的转会制度和国籍条款尤其是足球运动的相应改变在体育运动领域引起了很大的变化。这种对体育自治的干涉成了媒体激烈讨论的焦点。

除了博斯曼判决的影响外，当前讨论的体育热点问题还有其他四个:体育训练的协调化、电视转播权、体育比赛的市场营销以及共同的反兴奋剂政策。^[7]尽管体育和政治之间的关联关系早已存在，但是直到1997年，欧盟成员国才实际同意将一个涉及体育运动的宣言纳入到欧盟条约中。在《修改欧盟条约的阿姆斯特丹条约》、《欧共体条约》和一些相关的法案通过之前，没有一个条约涉及体育运动。尽管《欧盟条约附加议定书》作了规定(cf.5.2.1.1)，但是欧盟对于这个领域没有任何直接的管辖权。不过，《阿姆斯特丹条约》的最后条款也发布了一个体育运动宣言，这进一步为欧盟作出与体育政策有关的裁决打开了门槛。

必须明确的是，欧盟直接涉足体育运动并没有正式的法律依据。在欧盟最初涉足体育运动的时候，其关注的焦点并不是体育运动自身，更多的是依靠体育运动来实现某些目标。20世纪80年代中期之前，欧洲共同体并没有对体育运动产生过很大的兴趣，一旦对体育运动产生兴趣，其关注的重点首先是作为一种潜在的广告工具和交流手段的体育运动。委员会在1991年的报告《欧盟和体育运动》中指出:“欧盟组织机构对待欧盟范围内的体育运动有两种方式:一个重要的经济因素和一个恰当的公共关系工具。”^[8]

20世纪90年代前半期，有四个较大的措施促进了欧盟体育政策走向成功，即设立欧洲体育论坛以强化体育代表之间的对话和合作要求;完善单一欧洲市场对体育运动的影响研究并对其进行经常评估;设立一个单独的促进体育运动发展的项目规划(Eurathlon);在欧盟内部规范体育运动的管辖权。^[9]在欧盟内部，体育运动组织化也取得了进展，欧洲议会设立了一个文化、青年、教育、媒体和体育委员会。1999年10月，该委员会重组之后，体育政策方面的工作交由教育文化委员会的体育总干事负责。由于体育运动的广泛性，也涉及其他大多数总干事负责的问题。

1997年，欧洲议会又一次呼吁对欧盟的体育政策进行改革。尤其是以德国人帕克起草的名为“帕克报告”的文件做出以下呼吁:承认体育运动为一种社会和文化现象;把体育运动纳入《欧共体条约》第128条(现第151条)的调整范围;在不与单一欧洲市场的条款相冲突的前提下，明确承认体育运动的独立性;一致同意将重要的体育比赛进行电视转播;成立一个起草《体育运动绿皮书》的体育运动特派组;召集体育部长会议;与欧洲体育运动组织建立持久的关系等。^[10]为达到这些目的，欧盟已经做出了很多行动，其后的欧盟各有关机构在发展体育政策方面的合作更加密切，与有关体育组织之间的对话也日渐频繁。

在20世纪90年代后期，欧盟委员会改变了对待体育运动的态度，不再把体育运动作为一个经济问题，而是承认其代表欧洲身份的一部分。为了协调在体育方面的立场和政策，欧盟委员会在1998年公布的一个名为《欧洲体育模式》(The European Model of Sport)的文件中提议对体育运动的看法进行讨论。在该文件中，委员会提出了以下几个主题:欧洲体育模式(体育运动的组织、特点、重要性、变化和出现的问题);体育和电视转播(转播权、知情权、公共电视台的作用);体育和社会政策(涉及教育、社会融合、环境保护、公共健康、兴奋剂、劳工雇佣等)。^[11]

各国政府和体育组织对前述“欧洲体育模式”的反映和评论被纳入《赫尔辛基体育报告》(Helsinki Report on Sport)，欧盟委员会于1999年12月将该报告提交给了欧洲理事会。该报告被认为是欧盟关于体育运动的最新政策，其中欧盟委员会阐述了自己关于体育政策的基本原则。欧盟委员会仍然坚持拒绝将欧共体政策适用于体育运动，并且拒绝以任何其他的形式涉足有关体育运动项目，因为根据欧盟法，委员会没有任何直接的明示义务来这样做。尽管如此，其仍然强调自己做出的承诺，即加强和促进体育运动的教育和文化作用。欧盟委员会仅仅是想直接涉足体育运动中的反兴奋剂问题以及与其他关联运动有关的体育运动政策。^[12]

不过，该报告指出，对于欧盟的体育运动问题有必要采纳一种新的方式，即在保护体育运动的传统价值的同时吸收一些正在转变的经济和法律因素。该报告同时强调，为了实施这种方式，不同层次的当事人(欧盟、欧盟成员国以及体育组织)有必要采取协调一致的共同行动，在不同程度的法律规则框架内明确各自的权力范围。考虑到体育运动日益增长的国际化以及欧盟政策对体育运动的直接后果，其中欧盟的作用将是主要的。^[13]

随着该报告的发表，欧盟在体育政策方面的直接任务就是欧盟委员会在将来不只是把自己的作用局限在“欧共体条约守护者”方面，还要确保体育运动规章不与欧盟法相冲突。尤其是，通过与欧盟成员国以及体育组织的合作，欧盟委员会将积极保护体育运动的社会成就和作用，而且将会在欧洲法律体系的框架内这样做。2000年12月，欧盟部长理事会通过了“在实现共同政策方面应当考虑体育运动的特殊性质及其在欧洲的社会作用的宣言”(《尼斯宣言》)。宣言指出，欧盟应考虑到体育运动内在的社会、教育和文化功能并使之在尊重社会道德和社会融合方面发挥特殊的作用。《尼斯宣言》还强调了体育运动的社会作用和体育组织的责任，在成员国内部以及欧盟法范围内都应当承认体育组织的独立性。2001年10月16日，欧盟委员会就有关“2004年欧洲体育教育年”(European Year of Education through Sport 2004)向欧洲议会和理事会进行了提议，这两个文件是欧盟委员会新作用的明显表现。与2004年雅典奥运会相连的“欧洲体育教育年”活动旨在鼓励欧盟各国的教育和体育机构携起手来，共同致力于青少年体育和教育事业。除此之外，其目的还在于把体育运动融入教育中，以便更加有效地传播体育运动的价值。

尽管先前的欧盟文件缺少对体育运动的直接规定，但是欧洲法院的许多判决裁定，欧洲体育运动的有关规则应当遵守欧盟法的规定。Walrave/ Koch判决^[14]是这方面的第一个涉及体育运动的争议裁定，随后欧洲法院作出的有关体育运动的重要判决分别涉及Donà、Bosman、Lehtonenen、Deliège，Kolpak以及Simutenkov等体育人士，其中影响最大的就是Bosman判决^[15]。Bosman判决对欧盟体育政策的发展起着关键性的作用，但其缺陷在于尽管它强调国际足联(FIFA)的球员转会规则有违欧共体条约的基本规定，但是并没有对这种冲突给出一个解决的办法，尤其是欧盟竞争法的有关规定适用于体育活动时，如何解决这种矛盾?尽管法院也承认将体育运动的体育性与经济性分开是有点困难，但是在该裁决中还是没有对此问题给出一个明确的解释。由于当时FIFA的球员转会规则违反了《欧共体条约》中规定劳工自由流动的第39条^[16]以及竞争规则的第81条^[17]，这促使欧盟进一步关注国际足联的球员转会规则，其结果是欧盟竞争委员会在1998年提出了反对意见。FIFA和欧盟竞争委员会在2001年达成了一个新的转会规则，但这只是一个特例，根据欧盟竞争法的规定最终也没有得到执行。^[18]