欧盟经济政策结构评述

欧盟经济政策结构评述

王　鹤

欧盟经济政策结构的形成是伴随着欧洲经济一体化进程的发展而演变的，即在欧洲经济共同体从关税同盟到统一市场再到经济货币联盟的进展中，越来越多的原本属于国家的经济职权转向共同体，从而在共同体和成员国之间形成一种崭新的，甚至可以说是史无前例的经济政策结构。与此同时，在这一经济政策结构的形成和演变过程之中，战后经济理论的变化对于欧洲经济政策理念及其具体内容的发展产生了重要的影响。

欧元的问世和由独立的欧洲中央银行执行的统一货币政策从根本上改变了欧共体内部和成员国的经济政策结构。建立在统一市场之上、由马斯特里赫特条约所规划的经济货币联盟将货币和汇率政策的职权转移到欧共体层面，同时将财政政策、劳动力市场和就业政策，以及许多微观经济和结构政策的职权保留在国家政府手中。与传统的国家经济政策结构相比而言，经货联盟内部这种多层次经济管理体系的政策职权分配及其运作形成了欧洲经济政策结构的独特性和复杂性。

经货联盟给整个欧盟的经济结构带来巨大变化，包括独立的欧洲中央银行、欧元区统一的货币政策、对国家财政政策的约束，甚至对国际经济规则的影响等。必须强调指出，欧洲经济货币联盟带来的是一种制度性的变化，在世界经济历史上还从来没有这么多不同的国家组成货币联盟的先例，因此可以说这是一种开创性的制度性变化。

欧洲经济货币联盟所带来的制度变化对于欧洲国家来讲，“既提供了机遇，但也面对挑战。机遇是两方面的：第一，统一货币提高了统一市场的效率；第二，经济货币联盟将形成一个新经济制度，其特征是价格稳定和强健的公共财政，这种新的宏观经济结构大部分已经形成，将会对增长和就业产生积极影响。挑战也是两方面的：一方面，这种宏观经济结构的顺利运营要求货币政策和财政政策的正确结合，尤其是在经济货币联盟的最初几年；另一方面，只有当产品和劳动力市场更为有效运营的情况下，才能完全获得经济货币联盟所提供的机遇。”^[1]从制度变化的角度来看，经货联盟的诸多机制变化使欧元区国家形成一个明确的经济实体，经济一体化进程通过集中成员国的货币主权和建立相应的超国家管理组织机构，从本质上强化了欧洲联盟的超国家机制，而欧盟层面的经济政策结构的形成就是这种超国家机制运作的体现。

欧盟经济政策结构概况

欧盟的这一全新的经济政策结构是由马约所确定的，其宪法基础包括政策职责的明确分配、一套共享的目标、政策执行的指导原则和拥有充足政策工具的机构设置。马约中与经济政策有关的各章是“经济政策”（Title Ⅶ，Chapter 1）、“货币政策”（Title Ⅶ，Chapter 2）、“就业”（Title Ⅷ）等，表述了普遍原则和具体规定，确定了特定机构安排的法律基础和在共同体层面上的相应政策工具。

《马约》明确地将统一货币政策及其相关职权授予欧元体系，同时将其他经济政策职权保留给成员国，如财政政策、结构政策或劳动力政策，不过这些政策要在不同程度上受到有关多层次管理和政策协调的约束性规则的制约。《马约》强调欧盟的经济政策结构是“基于成员国经济政策的密切协调”（Article 4），同时指出经济货币联盟的建立本身不是目的，而是共同体基本目标的进一步发展的工具，这些基本目标包括“经济活动的和谐、均衡、持续的发展、高水平的就业……可持续与非通货膨胀的增长、高程度的竞争和经济状况的趋同”（Article 2）。重要的是，《马约》提出了“稳定的价格、健康的公共财政和货币条件与可持续的收支平衡”的目标，确定了执行经济政策的指导原则，以及“自由竞争的公开市场经济的原则”的宪法地位（Article 4）。

虽然欧盟的经济政策结构的基本组成单位仍然是在诸多重要政策领域内拥有相当程度自主权的成员国，但是不能将其比做松散的国际合作结构（如七国集团）。实际上欧元区的经济政策结构已经具有一系列通常被归属于国家经济政策结构的核心特征，即欧元区经济依赖于四大自由流通的统一市场，已经建立起制定共同规则的程序和机构以及有效地执行监督机制；欧元的流通和欧洲中央银行的建立进一步形成了统一的货币政策。更重要的是，《马约》包括关于经济政策的约束性条款，要求成员国将其经济政策视做共同关心的事务，并使国家经济政策从属于多层次的管理和协调制度。需要强调指出的是，允许成员国拥有较大程度的经济政策自主权，如税收、支出或社会福利等，并不意味着欧元区是极其特殊的经济实体。事实上，美国的各州在税收和支出方面拥有相当程度的自主权，甚至彼此之间存在着竞争性的政策，但是这并不妨碍外界将美国经济视做一个具有统一经济政策决策结构的整体。因此，经济货币联盟中经济政策决策的分权性质不应被视做一种“设计缺陷”，而是针对欧元区的客观经济现实的经济一体化发展的结果。所以，对于这种经济政策结构的优劣得失是不能囿于狭隘的国家经济政策理论来评判的，例如有关货币政策和财政政策的分离会造成经济货币联盟的混乱甚至失败的批评。

欧元区经济政策结构中集权和分权的均衡反映了辅助性原则的应用。从经济原理来看，辅助性原则表明政策职责向更高一级的层面分配只能是由于成员国自身不易达到预定目标或者共同体由于规模或效率而能够更好地完成任务。具体到欧元区的经济政策决策，根据辅助性原则，由于货币政策的统一性和不可分割性，是不适宜继续分权的，因此应该在欧元体系内统一；同样的逻辑适用于统一市场的规则结构，因为共同市场需要一套共同的规则并且需要可信赖的执行机构和程序。

与此相对照，财政政策、微观经济政策和结构政策，以及劳动力市场和就业政策之所以仍然保留在成员国手中，是因为就目前经济一体化的发展状况而言，没有强有力的论据表明应该把这些政策的职责转移到共同体。这些经济政策的适度分权导致的灵活性使得成员国政府拥有足够的机动空间；同时也为健康的政策竞争提供了有效空间。首先，尽管欧元区成员国之间的一体化程度已经很高，但是各国的经济结构和偏好仍然没有，而且在近期内不太可能达到完全趋同。这种经济结构和偏好的差异要求政策决策结构提供充足的灵活性，以便在经济货币联盟的框架内调节差异和使得国家的政策决策能够根据国家的特定形势（如非对称经济冲击）保持足够的机动空间。其次，经济政策决策的适度分权也为成员国之间健康的政策竞争提供了余地。应该指出，公开竞争不仅有利于企业和行业之间达到最优化和不断创新，同样也适用于国家公共政策领域。然而，在传统的国际经济关系中，由于一直缺乏共同接受的“市场规则”，国家之间的经济政策竞争往往加剧“敌对”因素，从而具有潜在的负面影响。欧洲联盟的经济政策结构代表着一种基本的合作和以规则为基础的政策结构，因此，各个成员国根据特定的国家条件和偏好而制定的经济政策之间存在着良性的竞争因素。国家经济政策决策已经置于批评性的跨国比较之中，因为政策制定者、企业和公众越来越对其他成员国的经济发展和政策执行状况了如指掌，这必然会促使经济政策竞争朝着健康的方向发展。

经济政策协调结构

由于技术进步、统一市场的完善和尤其是经济货币联盟的建成，成员国之间相互融合和相互依赖的经济关系日益密切。在这种情况下，国家的经济政策的自主决策可以对其他成员国产生较强的影响，即溢出效应。有两种类型的溢出效应需要重视，第一，跨国的溢出效应，例如由于经济货币联盟内部的高度相互依赖，一国放松财政可能通过影响资本市场条件和对整个欧元区的长期利率产生上升压力，从而对其他国家的经济形势产生负面影响；第二，跨政策的溢出效应，例如税收和福利制度方面的决策可能影响劳动力市场的功能并因此对其他政策领域（如就业）的措施效率产生影响；而像利率、汇率和通货膨胀率已经成为欧元区共同的政策工具，成员国的其他经济政策行为可能影响这些变量并进而影响欧洲中央银行和经济财政委员会的政策决策。因此，一方面，为了应对这些潜在的溢出效应，需要对成员国的经济政策进行协调；另一方面，完全的自主决策也不足以应付影响所有决策者的经济冲击，如石油价格上涨等。同时，协调应该有助于抑制从其他成员国寻求“搭便车”行为的企图。最后，从政治经济观念来看，在帮助国家政府执行那些不受欢迎但却是必须的经济政策之时，协调可以起到有益的作用。

适当形式的政策协调，例如对于共同规则和目标的协议作为独立政策的导向，可以对潜在的溢出效应的负面影响加以限制。成员国经济政策之间的密切协调被纳入《马约》，作为经济政策结构的基本原则，不同的协调程序的设计是为了提供灵活性，以便获得协调的全部利益。在各种政策协调的方式中，最有约束性的方式是确立共同规则的协议，其约束性质来自可信赖的执行机制的存在。较少约束性的协调形式包括建立共同论坛，使得政策制定者可以定期和密切的交流，从而对其政策的相互影响提高警觉，这种交流的形式包括政策对话、交流信息、同行评议和共享分析等。总之，明显的和直接的溢出效应越大，越是需要相对较强的协调形式。

在欧盟统一的经济政策结构中，对不同的经济政策的管理是根据相关政策的一体化程度来进行职权分配及协调的。协调形式最强的无疑是已经形成统一政策的领域，包括竞争政策、货币政策和汇率政策，其中竞争政策是属于欧洲联盟的统一政策，由委员会负责，竞争政策是最早实现一体化的经济政策，形成于经济共同体的关税同盟时期，并在统一市场的建设过程中得到完善；货币政策和汇率政策是属于欧元区的统一政策，货币政策由唯一的机构即欧洲中央银行负责，《马约》建立起以欧洲中央银行为核心的欧元体系，并授予欧洲中央银行避免政治干预的必要独立性和在欧元区内部保持价格稳定的明确职责，在欧盟总体的经济政策结构中，统一的货币政策代表着经济管理体系的一个基本支柱；汇率政策由理事会通过与委员会和欧洲中央银行协商的方式负责，《马约》规定汇率政策必须与欧洲中央银行的货币政策的基本目标相一致，即保持价格稳定，允许欧盟理事会在遵循特定和严格的程序下，就欧元与非欧共体货币关系的汇率制度达成正式的协议，或者就汇率政策形成一般的导向，不过，欧洲中央银行对于是否与何时使用外汇干预措施拥有独享职权，这是与其独立性和保证价格稳定目标相一致的。

其次是属于密切协调的政策领域，包括财政政策和结构政策。财政政策的协调是根据《马约》和《稳约》的法规以及共同达成的目标和规则，由理事会在成员国和委员会的参与下进行，其执行程序包括过度赤字程序和广泛经济政策指导方针；统一市场的结构政策由理事会负责协调，主要是执行相关的指令、共同决策和规则，并接受共同论坛和同行评议的监督。

再次是协调形式相对较弱的政策领域，包括劳动力市场政策、产品和资本市场政策、工资政策等。参与这些政策决策的行为者包括理事会、委员会、成员国和社会伙伴，由理事会负责协调，协调的方式包括信息交流、政策对话、同行评议等，执行程序是在广泛经济政策指导方针下，劳动力市场政策受就业指导方针（卢森堡进程）的协调、产品和资本市场政策受经济改革报告（卡迪夫进程）的协调、工资政策受宏观经济对话（科隆进程）的协调。下面对这些经济政策的具体协调程序作一简介。

（一）广泛经济政策指导方针

为了保证欧洲联盟整体的经济政策结构的一致性，《马约》确立了年度的广泛经济政策指导方针（Broad Economic Policy Guidelines—BEPGs），作为最重要和最高层的经济政策协调措施（出于尊重欧洲中央银行的独立地位而不包括货币政策）。这一指导方针制定出密切协调的基本原则，包括执行经济政策的一般导向和对于每个成员国的特殊建议，通过规划出不同政策领域的必要措施，如公共财政、结构改革、税收、劳动力市场规则等，广泛经济政策指导方针确定了对于成员国的政策决策的调整和评审的标准。广泛经济政策指导方针并不具有强制性的法律约束力和制裁机制，主要是依赖于说服（如提出建议和意见）和同行压力以激励政府采取适当行动。不过，由于政府首脑的签署使得其对于成员国执行经济政策具有实质性的影响。

从1993年起，理事会在委员会建议的基础上采纳年度的广泛经济政策指导方针，其主要目的是以欧盟整体的观念向成员国的经济政策行为者推荐广泛的建议，并为多边监管提供后期评议的标准。广泛经济政策指导方针在初始时是非常一般化的，但是随着时间进展对经济政策的指导和评议标准变得更为具体，而针对特定国家的建议逐渐占据重要地位，这种演变使得广泛经济政策指导方针成为非常有效的经济政策协调工具。通过广泛经济政策指导方针，成员国创造了一种经济政策管理的方法，结合了部分集权（共同的指导方针、时间表、基准和指标）的利益和为成员国不同经济结构和偏好所需的适当的分权。

2000年3月的里斯本欧盟理事会上采纳公开的协调方法，以便改善广泛经济政策指导方针作为多边监管工具的效率。为了表明对进一步推动经济改革的承诺，公开的协调方法包括：同意具有特定的执行时间表的政策指导方针；建立度量进展的适当的全局指标和基准；将指导方针转化为国家和地区政策的一套目标；定期对结果进行监管和评审。在将这种公开的协调方法应用于不同的政策领域时，选择不同的伙伴形式，不仅包括共同体机构和国家政府，也包括地区当局、社会伙伴和公民代表。特别是通过引入年度实施报告，对成员国遵守建议的程度进行评议而提供后期监管，实施报告在制定下一年的广泛经济政策指导方针之前由委员会提出，以便增加一种有效的“盘点”评审，否则只能是一种纯粹的前瞻性的政策导向，从而推动和监督成员国对指导方针中的建议的实施，并有助于形成下一年指导方针的重点。

2002年3月的巴塞罗那欧盟理事会批准委员会的建议措施以强化经济政策协调结构，授权欧盟机构改善对经济形势的共同判断程序，强化经货联盟的统计工作，委员会开始公布定期的季度经济分析报告；同时，委员会提出一套执行经济政策的共同标准，以有助于形成共识、更好的经济管理和增加透明度。

广泛经济政策指导方针是更为深入的政策协调和咨询进程的核心，通过纳入特定的协调进程来有效监管成员国执行相应的政策建议，从特定程序中获得的经验会反馈到下一年的广泛经济政策指导方针之中。这些协调程序必须与广泛经济政策指导方针相一致，包括在执行财政政策方面的稳定与增长公约、关于劳动力市场的就业指导方针（卢森堡进程）、关于产品和资本市场的经济改革报告（卡迪夫进程）、有关工资增长的宏观经济对话（科隆进程）。由于事实上广泛经济政策指导方针提供了普遍的指导方针和建立在这些特定的程序之上，因此对这些程序是每年定期评议的。

（二）稳定与增长公约

稳定与增长公约中的预算政策规则是根据《马约》104条款的过度赤字程序（Excessive Deficit Procedure）发展而来的，其目的是在可能影响欧元区整体及干扰货币政策执行的国家财政行为和使得财政政策起到稳定作用的充足回旋余地之间保持平衡，所确定的体系是可以最终导致处罚的以规则为基础的机制。

财政政策由成员国按照《马约》和《稳约》的规则执行，成员国对预算政策的职责在马约的“不救助”条款（Article 103）中有着明确表示，规定共同体或者任何成员国没有义务对另一个成员国的财政状况承担救助责任。欧盟内部实施分权的财政政策的原因在于：第一，在欧元区内部，国家关于支出和收入的政策偏好仍然占据着主流地位。因为像社会保障、教育、医疗卫生或者防务等更适宜由国家来提供的，所以有关的政策决策必须仍然保留在国家水平。第二，尽管欧元区成员国之间在经济周期方面有着趋同的进展，但仍然在周期变动方面有着某些差异。由于欧元体系为整个欧元区执行货币政策，而不能对某个成员国经济的特殊需要作出反应，成员国不得不将欧元区的货币政策作为外生给定的。因此，国家政府必须能够以不同的和灵活的方式对其国内经济的特定周期形势作出反应，使用其能够支配的政策工具，尤其是财政政策。通过保持国家预算在中期的平衡或者盈余，国家政府应该能够通过财政自动稳定器的作用来修正周期波动对经济的影响，如果需要的话，可以在《稳约》的界限内采取进一步的行动。

然而经济货币联盟内部分权的财政政策必须考虑到一个成员国作出的政策决策对于其他成员国的潜在的溢出效应。在《马约》条款和二级立法的基础上，建立起一种可以称做“约束性灵活”的制度，从而使不适当的财政政策的负面溢出效应的危险降至最低。首要的是确立健康的公共财政，这是欧盟内部的经济政策决策的指导原则（Article 4）。《马约》中关于禁止中央银行为财政赤字筹资和公共机构进入金融机构的特权代表着对于国家财政政策的强制性的约束。更为重要的是，《马约》包括避免“过度赤字”的义务（Article 104），这种限制以及对于国家财政政策的多重评审程序在稳定公约中得到进一步明确。

《稳约》要求成员国在中期内达到财政平衡或者盈余，同时考虑到成员国能够处理经济周期波动的灵活性，要求成员国的政府赤字保持在占国内生产总值的3%的参考值之下。除去在暂时和例外的情况下，财政赤字超过这一标准将被认为是过度。过度赤字程序是建立在预防和劝诫的原则之上。预防是通过定期监管和预警制度以便保证在财政恶化时促进矫正行为，成员国提交稳定项目或者趋同项目，确立其中期目标和调整方法以及年度项目更新，这些项目由委员会评审并在此基础上由理事会发表建议。理事会在委员会的评审基础上定期监管项目的实施状况，在出现较大偏离的情况时，理事会可以提出建议要求该成员国执行矫正行为。劝戒是通过详尽说明和处罚机制来提供，《稳约》对过度赤字程序作出详尽说明，确定可以例外的条件和处罚的规则。

某些成员国的财政失衡会给欧元区整体稳定带来巨大风险，表明在像预算政策这种宏观经济领域内实施以规则为基础的密切协调是有充足理由的。预算政策受到严格条款的制约，包括在没有遵守过度赤字限制时实施罚款制裁。除去对赤字的制约性规则以外，欧元区内部的宏观经济协调通常是基于对话和共识，其目的是保持强健和稳定的宏观经济结构，使得面对经济周期变化的短期政策调和最优化，尤其是确保经济增长处于接近潜在增长率的水平。

（三）欧洲就业战略（卢森堡进程）

欧洲就业战略（The European Employment Strategy－Luxembourg process）通过建立共同的目标和确定达到目标的进程，旨在改善劳动力市场运作状况。根据《马约》规定的结构，就业政策的职权仍然属于成员国，即对于劳动力市场的管理和就业政策属于政府、雇主同盟和工会的活动范围，包括确定劳动力市场运营结构和工资谈判。为了有助于达到共同体的经济目标，工资变动应该有益于高水平就业和与价格稳定保持一致。工资谈判是在国家、次国家、行业或者企业水平上管理，通常是掌握在社会伙伴的手中。劳动力市场和就业政策的这种分权程度被广泛认为是理所当然的，因为在欧元区内部的劳动力市场结构以及不同行业、部门和地区之间的生产率水平方面存在着实质的差异。为了更好地反映地区生产率和劳动力市场条件，较大的劳动力市场灵活性和工资信息制度改革将是重要的一步，以便应对仍然在一些成员国中存在的高水平的结构性失业。统一货币的问世给消除劳动力市场上的僵硬和不适当刺激的任务带来紧迫性，因为不仅在国家之间而且在国家内部，劳动力流动仍然非常有限。

由于所有的成员国都对高水平就业的共同目标作出承诺，并且关注当前的高失业率，所以已经在共同体水平上建立起咨询和协调程序。题为“就业”的《马约》Title VIII条款在1997年的阿约中更为具体化，使得迄今为止纯粹属于国家的就业政策受到一种正式的协调程序的制约，即通常称做“卢森堡程序”，这是因为卢森堡欧盟理事会（1997年）开始采用这一新的协调结构。这是一种基于自愿包括定期报告、同行评议、普遍指导方针和特定国家建议的程序，由理事会作出对成员国的非约束性建议。其主要的政策措施是年度就业指导方针，由政府首脑签署以强调其政治合法性。

年度就业指导方针由委员会准备，由就业和社会政策理事会采纳，这些指导方针提出建议和确定行动的优先区域，尤其是关于培训、教育和劳动力市场改革。年度就业指导方针必须与广泛经济政策指导方针保持一致，并基于4个主题（就业能力、企业家资格、可适应性、机会均等）提供普遍的导向。成员国将其转化为国家就业行动计划（National Action Plans—NAPs），主要考虑成员国的特定条件，将这些指导方针转化为在国家水平上可以操作的政策建议。国家就业行动计划由委员会和理事会进行检查，结果在《联合就业报告》（Joint Employment Report）中发表，从而为制定下一年度的就业指导方针提供基础。

（四）产品和资本市场改革（卡迪夫进程）

微观经济和结构政策被理解为包含那些影响市场功能和资源分配的公共政策措施，相应的政策职责是在共同体和国家之间分配的。与此相关的，经货联盟中经济政策结构的一个基本支柱就是有效的统一市场，在贯彻《马约》建立统一市场目标（Article 3.1）的过程中，共同体颁布大量的管理市场职能的法规。这一套以共同体法令形式的详尽法规，尤其是规则和指令，从其存在的有效执行机制（竞争政策、共同体法院的裁决）中获得约束力，涵盖经济生活的大部分，并影响由经济机构和政策制定者作出的广泛的决策。

然而，在统一市场的结构内，国家政府仍然保留着一系列重要的结构政策的职责，如有关劳动力市场、网络行业、研究与发展等领域的规则。这种分权的理由不仅是成员国不同的经济结构和政治偏好，从与辅助性原则相一致的角度，关于微观经济和结构政策，例如工人共同决策的特征或者社会福利制度等，通常应该在国家甚至次国家水平上作出决策。共同体水平的共同规则仅涉及能够产生规模效应或者对于支持统一市场的正常运营实属必要的领域。

结构改革可以改善竞争力以及国家经济对冲击的反应的灵活性，竞争力和灵活性的改善进而可以增强欧元区的增长潜力和就业前景。同时，结构僵硬的降低可以支持统一货币政策的执行，因为较大的灵活性有助于降低价格压力，从而在价格稳定的状况下提高产出和就业水平。

成员国的结构政策对于邻国和经货联盟的影响有时不易觉察和防护，因此，结构政策领域内部的协调主要是基于信息交换、良好实践的讨论和同行评议。不过，为了避免对统一市场的干扰，那些对内部市场运营和竞争有着直接影响的结构政策受到较强协调形式的制约。认识到欧元区结构改革的整体利益，成员国已经同意将强化监管和同行评议的制度机构化，这就是“卡迪夫程序”。1998年的卡迪夫欧盟理事会采纳了关于产品和资本市场改革的报告体系（Product and Capital Market Reform－Cardiff process）。卡迪夫进程通过欧盟范围内的基于持续监督、最佳实践交流和同行压力的自愿协调程序，旨在改善产品和资本市场的功能。

在这一程序的结构内，每年成员国提交关于其经济改革进展的国家报告，同时委员会提出关于产品市场和资本市场的运营状况以及结构改革进展的报告，即卡迪夫报告。欧共体的经济政策委员会执行的经济改革多边评审通过对特定国家的结构改革的意图和执行情况的评议，产生重要的同行压力。政策制定者之间定期的交流和讨论也会产生关于必要的政策反应的理性趋同。在对于共同方法达成共识的基础上，如果需要的话就可能采纳共同的政策措施，如采用共同体立法程序，从而使得制定的规则在整个共同体内部实施并具有约束力。

成员国和委员会的卡迪夫报告为经济政策委员会关于结构改革的国家分析奠定了基础，形成该委员会的年度结构改革报告，后者也包括劳动力市场改革。卡迪夫报告作为委员会对广泛经济政策指导方针实施情况评价的基础，同时供制定下一年度指导方针所用。

（五）宏观经济对话（科隆进程）

1999年的科隆欧盟理事会引入宏观经济对话进程（The Macroeconomic Dialogue－Cologne process），旨在改善宏观经济政策与工资增长的相互影响，支持非通货膨胀的增长和就业。出于这一目的，所有有关的行为者，尤其是社会伙伴、欧洲中央银行、理事会和委员会的代表每年聚会两次，就促进适当的宏观经济条件进行信息交流和讨论。

以上这些经济政策协调程序是随着时间的推移而逐渐完善的。2000年5月的里斯本欧盟理事会为欧盟内部的经济结构改革提供了进一步发展的政治动力，《里斯本战略》建立了全面的改革日程，对下一个10年的发展提出新的战略目标：使欧盟成为世界上最具竞争力和动力的知识型经济，有能力实现拥有更多、更好的工作和更大社会凝聚力的可持续经济增长。达到这一目标的战略措施包括强健的宏观经济政策、逐步推进结构改革进程和投资于知识和人力资源，旨在提高生产率和国内生产总值潜在增长率。对于这一战略的实施主要是倚靠使用和改善现存的程序、欧盟理事会的更有力的指导和协调，以及采用新的公开协调方法。

里斯本欧盟理事会明确表示并不需要新的协调程序，广泛经济政策指导方针、卢森堡进程、卡迪夫进程和科隆进程已经提供足够的措施。不过，这些进程应该加以简化和更好的协调，指导方针越来越集中于促进潜在增长率、就业和社会凝聚力的结构政策，同时卡迪夫进程和卢森堡进程更为详细地针对其特定的相关事务。

2001年斯德哥尔摩欧盟理事会对改革进展作出首次评审，坚持已经确立的时间表和有效执行协议措施，要求成员国实现对里斯本战略目标的承诺。从2001年斯德哥尔摩欧盟理事会开始，每年的春季会议用于经济、社会和环境议题，为有效地评审经济形势和达成共同的经济改革日程表注入必要的政治动力，这有助于监督朝向战略目标的进展。出于这一目的，委员会发表根据与就业、创新、经济改革、社会凝聚和环境有关的结构指标所作的年度春季报告。

公开协调方法作为一种新的附加措施以补充现存的程序，旨在促进新战略目标的实现。这一方法有助于成员国通过讨论和传播最佳实践来发展其本国政策，旨在达成共同的目标，涉及确定欧盟范围的共同目标，将这些目标转化为国家政策、建立指标和标准、定期监督、评价和同行评议。此后这种方法被用做提供信息交流的结构，如关于养老金改革和社会内聚的国家战略。不过，公开方法并不改变欧盟和国家水平上的政策制定者的职责，也不导致正式的政策建议。

综上所述，《马约》从法规的角度为经济货币联盟建立起一套全面的经济政策结构，为了照顾欧元区成员国之间在经济结构和偏好方面的多样性，这一结构在某些重要的经济政策决策领域方面显示出相当程度的分权。经济货币联盟的最初几年经验表明，这一结构与共同体当前的发展状况是相当适合的，政策制定者之间联系的多重渠道促使成员国对于经货联盟带来的相互依赖有着更深的意识，有助于经货联盟政策的国家化。欧盟内部对于目前的政策实践和协调程序保持着不断的详尽审查，从而保证对于这一经济政策结构的构造和效率进行不断的改善，未来的发展趋势可能是更加强调实施和探索简化的可能性。当然，欧元区经济政策结构的可行性和信誉毕竟依赖于政府之间政策协调的现存程序的效率。从中长期而言，欧洲联盟整体的宪法发展也会影响经济货币联盟的经济政策结构的进一步演化。

（原载《欧洲研究》2003年第3期）

【注释】

[1]European Commission，Directorate General II Economic and Financial Affairs：Economic Policy in EMU，Economic Papers，Number124，November 1997，Part A Rules and Adjustment，p.12.