广播电视公共服务

广播电视公共服务、政治理念与社会实践

胡正荣　　李继东

事实聚焦:

1927年BBC改组为公共公司,并获得皇家宪章,建构了英国乃至世界范围的公共广播电视体制,形成广播电视公共服务基本理念。

1986年5月,皮考克报告提出英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制,这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好做出自己的最佳选择,也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。

2006年3月,英国政府发布题为“为所有人提供服务:数字时代的BBC”的白皮书,认为英国公共广播电视除BBC之外,还包括独立电视(IT V)、第四频道(C4,即Channel 4)、第五频道(C5,即Channel 5),称之为商业性的公共广播电视机构(commercial public service broadcasting)。

2003年,《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》(21号文件)和《关于促进广播影视产业发展的意见》出台,将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类,涉及了广播电视公共服务问题。

2005年,广电总局把该年作为建设农村广播电视公共服务体系年,推进村村通工程,发展农村广播电视公益性事业。

2006年3月,中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议上强调指出,要按照建设社会主义新农村的要求,高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展,进一步加强农村文化建设。

自20世纪70年代末80年代初以来,随着卫星、互联网等新信息传播技术的兴起与迅猛发展,以及经济全球化进程的推进,世界政治、经济、社会等各个领域发生着深刻的变革,英美等西方发达国家对政府执政方式进行重新的思考与革新,肇始了以新自由主义为思想基础的“新公共管理运动”与“新公共服务理论”等理论探索与实践活动。由此,欧美发达国家普遍采用了新自由主义的商业逻辑,放松了对媒介市场的规制,以英国为代表的公共广播电视服务体系遇到了前所未有的冲击与挑战,面临诸如经济来源、管理模式变革等问题与困境,步入了公共服务的转型与重构时期。

近年来学术界开始质疑和批评这种用私营部门管理理念与方式来解决公共服务问题和管理公共部门的理论,开始思考和探索公共管理与公共服务供给的有效方式。同样在欧美发达国家,学界开始反思媒介的商业化逻辑,探索在信息化、全球化时代新的广播电视公共服务模式。

改革开放以来,我国政府的执政理念与方式日益创新,特别是自党的十六大以来,中央提出了提高党的执政能力与转变政府职能等理念,政府逐渐向为公民提供基本而有效的公共服务和管理的现代政府转变,政界与学界开始对公共服务的供给理念与方式进行新的认识与思考。

2003年,中央推行文化体制改革,将包括广播电视业在内的文化业分为公益性事业和经营性产业。国家广电总局将2005年定为“农村公共服务年”,而加强社会主义文化建设、逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系成为“十一五”期间的重要任务之一,也是构建社会主义和谐社会的重要内容之一。在部署的七项公共文化建设重点工程中,涉及广播影视的就有三项,包括:村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”,特别是村村通广播电视,已被列入2006年国务院工作要点,成为“十一五”期间社会主义农村文化建设的一号工程。由此,广播电视业的公共性及其公共服务功能日益成为理论和实践界关心的问题,如何在当前世界与国内格局下建构适合社会主义市场经济的广电公共服务体系,以及建构这样体系的目标是什么和如何实现等问题都是急需我们探讨和研究的。

近年来有关广播电视公共服务的论文大多集中在探讨广播电视的公共品属性以及其产供组合方式的变化,但实际上,无论是发展公益性事业还是建构公共文化服务体系,都关乎一个最基本的学术概念和实践理念,那就是对于公共利益及其实现手段的认识。因此,本文在分析公共利益的内涵以及公共服务价值取向的基础上,探讨了英国公共广播电视体系及政策的变化,进而分析了促成这些变化的政治经济思潮的变化。最后对我国广播电视公共服务进行了探索,以有利于建立与完善适合我国国情的广播电视公共服务体系。

公共利益、公共服务与政府执政行为变化

公共利益一词被广泛地应用于政治、经济等各个领域,其含义也不尽相同,有关公共利益的理论也是多种多样的,可谓“仁者见仁,智者见智”,莫衷一是。实际上,试图明确界定公共利益就如同想给“爱”下个一劳永逸的定义一样,是不可能的,有时甚至是徒劳的,但这并不意味着我们就不必去探讨这些概念。恰恰相反,探究公共利益为我们认识公民权利、政府治理以及公共服务带来的丰富性,远远胜于试图确定这一概念的边界时所遇到的困难与歧义性^[1]。而且对公共利益采用什么样的思考方式决定了政府相应的决策行为,同样什么样的公共服务的价值趋向也取决于相应的公共利益观。

一般认为较早系统地论述公共利益的是纽约城市大学教授赫尔德博士(Virginia Held),她的研究具有代表性、普适性(各个领域都相对认可)^[2]。她在1970年出版的《公共利益与私人利益》一书中将公共利益理论归纳为多数论(preponderate theory)、共同利益论(common interest theory)和共识论(unitary theory)^[3]。多数论认为大多数人的利益就是公共利益,而共同利益论则把范围拓展到所有公民,共识论认为公共利益应当体现为一种公民的共同价值观。前二者都是一种实用主义的价值观,按现存人口数量(人头数)的多少来确定公共利益所在,但都没有说明多数人或所有公民的利益是什么,应该包含哪些价值。后者则是从某种共同的社会价值来鉴定公共利益,揭示了公共利益的本质所在。2004年,赫尔大学(The University of Hull)教授费恩塔克(Mike Feintuck)博士从政府规制的角度出发,在评析了赫尔德的观点的基础上又增加了经济模式的公共利益观(economic version of the public interest),认为这种观念就是自由市场主义者用经济学去解释政治活动和政府执政行为,政府等公共部门的决策也具有经济人理性选择的特征——谋求个人利益的最大化,而公共利益不过是个人利益的集聚而已(会受到市场力量的左右),同样是运用简单数量统计式鉴定模式来确定公共利益的^[4]。费恩塔克博士在对比了英美两国政府对媒介和食品行业的规制之后,认为现行规制政策越来越倾向于经济价值而将公民价值边缘化、缺乏对共同价值(collective value)的认同、没有建构切实的实现与保护那些被市场忽视的共同价值的规制体系。实际上,西方发达国家所言的自由民主是由三个最基本的要素构成的:资本和市场、个人自由和个人主义、共同价值。而前两者与后者本来就是相互冲突的,即商业自由与共同价值等其他民主要素之间存在着内在的、难以消减的抵牾与矛盾,同时也是相生相克、相互制衡的。但现在的问题是自由这个要素(更准确地说是经济或商业的自由)越来越居于主导地位,而民主却越来越趋于边缘化^[5]。因此,公共利益不能仅仅局限于商品价值,而应是共同价值的体现^[6]。

以上几种说法都是在探讨公共利益的所在,也就是公共服务的对象是什么,是全体公民、大多数人、个人选择,还是共同价值判断。多数论、共同利益论和经济模式的公共利益观极易被政治、经济力量所左右,往往会使公共利益沦为一种名义上的空泛的概念,会出现多数人的霸权或暴政,而忽视了那些被边缘化的少数人的利益。这两种观点还存在两方面的缺陷:(1)忽视了后代人的利益,因两者所顾及的就是当代的全体公民或多数人的利益；(2)貌似价值中立,但实际上在现实中却很难漠视特定的伦理道德价值对其的影响。而经济模式的公共利益观其实就是废止论,是用市场逻辑来解构公共利益。无论是在政界或是在经济领域,人们都要追求自己利益的最大化,个人选择会促使共同财富(general welfare)的最大化,因此,不存在除个人利益之外的任何共同利益,个人利益的总和就是公共利益,由此,公共服务就成了无源之水。实际上,这就将商品价值置于至高无上的地位,甚至是唯一的价值,但在人类社会中还有许多非商品的价值。其实,探讨公共利益这个概念的目的不是试图给其下个明确且放之四海皆准或一劳永逸的概念,而是要理清不同时期政府是如何鉴定公共利益和如何促使公共利益实现的,即基于什么样的共同价值理念和采用何种公共服务供给的方式或手段。

近年来,著名的美国公共行政学者登哈特夫妇(Janet V.Denhardt and Robert B.Denhardt)从公共行政学的角度将探讨公共利益的不同理论模式归纳为四种类型^[7]:(1)规范论把公共利益视为一种政府决策的规范性道德和伦理标准,荷林(Pendleton Herring)早在1936年就曾指出“公共利益就是指导行政官员执法的标准”^[8]。虽然这种从公共利益功能(或作用)角度出发来定义的观点至今在公共行政领域仍然是很重要的,但问题在于这种标准的内涵是什么？是行政官员自认为的呢？还是每个公民都应该受到平等的待遇呢？(2)废止论认为公共利益这个概念具有不可测量性,也并非是不可或缺的,而政策制定与分析的最佳角度应是个人选择,因此,公共利益的概念或理念是无用的、无意义的。实际上,这种观点体现了自由市场主义的逻辑,认为人都是理性的经济人,公共利益或公共政策不过是个人追求自身利益最大化的最终结果而已,因此,不存在任何超越自身利益的公共利益。(3)政治过程论是基于利益集团或政党能正确地代表公民利益这样一种观念(假设),认为重要的不是公共利益的内容而是实现方式,个人或作为整体的公民无法在政策形成过程中维护公共利益,只有靠利益集团或政党才有可能表达自己的声音,也就是说,公共利益是通过各种利益集团或政党之间的博弈过程来实现的。此观点其实漠视了公民这一重要因素,这些代表们博弈的结果难道就是公共利益吗？就是公民所需求的吗？(4)与前三种观点相比,首先,共同利益论肯定了任何社会都存在着诸如共享、关怀等公民所期望和认同的共同价值,这些价值当与自由市场所倡导的那些是一样重要的(甚至更为重要)。因此,公共利益可以理解为一种对共同价值进行讨论的结果,而且是一个富有歧义性而又有价值的概念。其次,认为公共利益源于自身利益,却又高于(超越)自身利益,能促使人类实现“最高抱负和最深切的信仰”^[9]。政府工作的焦点或公共政策要解决的核心问题就是如何维护公共利益问题。

如果从政府执政行为变化来看,不同时期对公共利益及公共服务有着不同的思考。在资本主义初期,特别是从1776年亚当·斯密发表了《国富论》以来,英国等西方资本主义国家信奉放任自由的自由市场主义,认为解决公共和私人利益冲突的最好途径就是市场,只有在个人利益最大化的基础上才能促进和保证公共利益^[10]。到1887年美国学者伍德罗·威尔逊在《政治学季刊》发表了《行政学研究》一文,提出了政治与行政分离(政策制定与执行分开)的观点,官僚制成为另一种解决公共利益问题的手段,步入了公共行政学上所言的老公共行政时期。这时的公共利益是由官员(民选的政策制定者)来界定的,是从政治上加以界定并由法律来表达的,行政官员为公共利益服务的最好途径就是尽可能以最有效率、最科学、最具政治中立性的方式执法^[11],公共服务是由政府提供的。而20世纪80年代开始的新公共管理运动却把公民当做顾客(消费者),把政府当做市场,认为决策最恰当和首要的基础就是个人利益,公共利益被边缘化,大有废止公共利益之势。正如提出企业家政府理论的美国学者奥斯本和盖布勒所言,政府的宗旨是满足消费者的需要,行政人员应当采用市场手段来从事行政管理工作,政府应引进市场机制来改善公共服务^[12],由此英美国家开启了公共服务领域的市场化改革浪潮。但这样一来公共利益实际上就成了个人在市场做出选择后的一种副产品,代表着个人利益的聚合。因此这种模式就“没有为我们提供任何谈论人们如何就公共利益的愿景或社区的本质而奋斗的途径”,但这些恰恰是“构成政策选择基础的真正重要的政治问题”^[13]。漠视公共利益、完全用自由市场逻辑来处理政治社会问题是非常危险的,也会产生很深远的危害。实际上,早在新公共管理运动发端之时,就有许多学者对这种皈依亚当·斯密的市场原教旨主义进行了反思,比如,米勒(Trudi Miller)就曾说过,伴随着对市场选择模式和多元政治模式的青睐,否定公共利益概念将对民主治理和公共行政领域带来深远的破坏,而民主政体的功能之一就是矫正资本主义的市场失灵(缺陷)^[14],此后又有福克斯、沙赫特等对新公共行政的价值观提出了疑义^[15]。而以美国著名公共行政学家登哈特为代表的一批学者在批判和反思的基础上创建了新公共服务理论,在2003年出版的《新公共服务:服务而不是掌舵》一书中对新公共管理理论的核心——企业家政府理论的缺陷进行了深入的分析与批驳,系统地阐述了新公共服务的理念。认为公民对政府的信任和信心是建立在政策关注的焦点是公共利益上,进一步讲,政府的目标不同于企业,实现公共利益是其存在的主要理由之一。而且公共利益也不是某种只是因为公民个人的选择、组织程序和选举政治之间的相互作用而发生的事情,也不是个人自我利益的简单聚合,而是符合民主规范和正义、公正与公平的共同价值观。同时这并不意味着公共行政官员就可以成为公共利益的单独主宰者,而应被视为一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色,公共利益最好被视为社区对话和参与的一个过程,是就共同价值进行对话的结果^[16]。

广播电视公共服务、体制及政策安排

一般认为世界上主要有三种广播电视体制,即以美国为代表的商业体制、以英国为代表的公共体制和以苏联为代表的国家体制。自上个世纪80年代末以来,关于体制问题争论的焦点主要集中在前两者,而且美国的商业体制因其成熟而有效的商业运作与最大的节目出口量,在全世界范围内居于主导地位,成为许多国家效仿的对象与标准,甚至被认为是自由民主国家最适宜的体制。其实这与上文所论的新公共管理运动及其公共政策理论是一脉相承的,都是自由市场逻辑的产物。但实际上,以英国为代表的公共广播电视体制并未像自由市场主义者所预言的那样要消亡了,在西欧、加拿大、奥地利和日本等地区和国家的公共广播电视体制仍在不断发展中,公共广播电视体制所遵循的多样性、多元性及普适性价值理念等在商业化盛行的时代显得越来越重要和富有价值。

实际上,商业与公共体制之争集中体现在广电产品与服务的产供组合关系上,涉及到四种权力的分配:一是由谁决定生产什么和生产多少；二是由谁决定生产所需资源的数量及其筹集方式；三是由谁负责组织提供；四是由谁负责监督生产的效率、数量和质量。目前对这些权力分配或者产供组合模式的认识不外乎三种角度,即由市场、政府和非政府组织来主导。市场模式产供组合关系是由商家、消费者之间的供需关系和市场规制决定的,但逐利是市场的本性,所提供的产品与服务是可以增值的、排他的、非外部性的以及供需信息是基本对称的^[17]。因此,市场往往不会或少量提供那些具有非排他性、外部性等符合公共利益的产品与服务,出现市场供给失灵或匮乏以及多元性和丰富性的丧失。这是市场体制本身固有的弊病与缺陷,由此政府通过公共政策来匡正市场失灵,出现政府主导模式,但政府又极易倾向于维护自己及其利益集团的利益,导致效率下降和偏离公共服务的准则。基于市场与政府主导固有的缺陷,非政府组织体制应运而生,而且被认为是广播电视产供组合的合适模式,但这种模式又会囿于其组织自身的价值偏好,忽视整个社会的需求,其收入来源又很不稳定,同样难以摆脱市场与政府的左右。英国公共广播电视当属于最后一种,BBC从成立之初就是一种独立于政府和商业力量的机构,而且执照费确保了BBC资金来源的稳定,不过BBC也存在着为谁的利益而服务的问题,这也是从2004年彭斯专家小组到2006年白皮书要改革BBC自我规制模式的目的所在。总的来说,现行体制都存在着自身的缺陷与矛盾,因此,任何企图偏执一隅的政策安排在当今复杂多变的时代都难以有效地解决现实问题,也会滋生许多难以消减的矛盾,合理而有效的广播电视体制与政策应当是社会、经济和政治力量博弈和商讨的结果,体现为以共同价值为基础的公共利益。

其实,从20世纪80年代以来,大多数西欧国家的广播电视体制已逐渐由单一走向混合模式。单一的公共体制(单一的执照费收入)经由公共体制(混合收入模式)逐渐演变成了公共与商业并行的双轨制(dual system)。可见,双轨制是大多数西欧国家广播电视体制发展的趋势,这一方面可以确保最大限度地满足公共利益和整个产业稳定持续发展,另一方面也能促使竞争、提高效率,形成相互补充和制衡的产业格局。

具体到广播电视而言,这些理论是围绕两条主线展开讨论的:一是公共广播电视的存留等问题,二是媒介控制问题。英国广播电视业具有公共服务的传统,在新的形势下却受到了质疑与冲击,形成了第一条主线,即围绕公共广播电视传统存在的问题而展开的自由市场和公共服务之争。市场自由主义一派认为以BBC为首的公共广播电视体系实际上是被一些精英所左右,同时也难免受政府压力的影响,而且还有现行的治理方式官僚化等问题。因此,公共广播电视实际上不是为消费者服务的,而真正的公共服务就是在一个没有扭曲的市场中由充分竞争所带来的,媒介政策的核心目的就是促使媒介竞争或建构一个有利于充分竞争的环境。这一派的自由市场理论倡导放松规制,解除官僚制的影响,让消费者自由地选择。而社会市场理论、媒介发展理论和市场多元化理论则都是基于肯定自由市场逻辑并试图匡正市场失灵,以维护公共利益。社会市场理论将强烈的自由市场取向与加强政府规制融为一体,认为市场是媒介组织存在与构建良性产业格局的最好方式,但基于公共利益的政府规制必不可少；市场多元化理论试图通过政府补贴等方式来扶持弱势媒介机构,以促使媒介的多样化和多元化；媒介发展理论则是基于保护整个欧洲公民的认同感,遏制美国媒介产品的垄断,主张政府推动技术发展与应用和贸易保护主义。而公共服务一派则认为媒介关注的不应只是满足消费者需求,而应是社会需求,应当建立完全独立于政府、商业的新公共服务模式。尤其在越来越私有化的趋势下,公共广播电视在服务民主需求、提供富有文化价值的内容和促进社会凝聚力等方面具有不可替代的地位与作用,这是公共服务理论的核心理念。而以威廉姆斯和基恩(Raymond Williams, John Keane)为代表的激进理论者则认为当建构非市场、非国家的媒介机构(nonmarket-non-state institutions),并依据不同的受众和服务去规制市场。争论的第二条主线是媒介控制问题,主张家长主义媒介法的实际上就是赞成政府为了防止色情、暴力内容和保护隐私权而对媒介进行干预,而推崇自由主义媒介法的正好持相反的看法,认为应减少控制与检查,呼吁媒介与言论自由。其实这不过是自由市场观点的另一个版本而已,这种自由意志观极易沦为商业媒介巨子的自由而非公民的自由。这些争论体现出,在自由市场逻辑主导下的复杂而多变的媒介市场格局中,媒介政策将如何平衡政治、经济和社会利益集团间的关系,当塑造怎样的公共利益观和如何保护之。这期间主要的冲突就是自由市场价值观与公共服务价值观之间的交锋,实际上在许多情况下这些理论又是混杂在一起的。

总之,我们归纳出以下几点看法:首先,尽管自由市场所带来的冲击与影响是巨大的,但是,英国广播电视公共服务传统与公共体制自身也在不断地发展之中,其政策变迁是一种渐变的过程。无论如何变化,独立于政府与商业之外是其本质属性与准则,而这种独立又体现为一种非政治化的、公民参与的和多种利益集团的共同协商与平衡。其次,尽管上述关于媒介政策的讨论有相对明确的分野,即自由市场与公共服务两派,但在许多现实情况下,自由市场与公共服务政策却是相互交织的和相互依存的,并非相互隔绝、泾渭分明的。这是因为当今极少有非公即私的社会或经济制度,很多都是具有私有或公有特征的混合制度。比如,竞争性市场是典型的私有制度的象征,而一旦建构了一个有效竞争的市场,个人无论对其建设和维护是否支付费用都可以自由使用。同样,任何市场如果没有各种公共制度的支持,都是难以维系下去的^[18]。再次,在当今世界媒介市场格局下,广播电视产品与服务的产供组合方式都不可能是单一的,即无论是传统的自由市场体制,还是公共体制,乃至国家体制都不是解决现实问题和提供服务的唯一方案。由此广播电视政策也不应只是囿于一隅,应是政治、经济和社会等多种力量博弈的结果,关注的核心应当是由谁来决策以及如何组织各种与媒介有关的活动与行为。最后,媒介政策的变迁实际上是一种有关公共价值理念的变化历程,或者说以意识形态为核心的价值理念体系是媒介政策变迁的重要根由。

英国广播电视公共服务的理念与实践

一、BBC的公共服务理念

成立于1922年的BBC原本是一家由许多无线电制造商和财团共同投资的、旨在获取商业利润的公司,即英国广播公司(British Broadcasting Company),由邮政局(the Post Office)负责管理,其收入主要来源于收音机税收和执照费(license fee),但是处于草创阶段的BBC在收入来源、管理与赢利模式上都存在着许多问题。为此,当时的邮政局于1923年组建了以赛克斯为首的独立委员会(Sykes Committee)对公司的财政状况等问题进行调查研究并发布了报告,两年半后克劳福德委员会(Crawford Committee)也发布了有关BBC发展状况的调研报告。基于此,BBC于1927年改组并获得皇家宪章,即改名为the British Broadcasting Corporation, company和corporation虽然一字之差,但公司的性质却发生了本质上的转变:由商业机构转变为公共公司,成为垄断性质的公共公司(public service corporation),其最高权力机构是理事会,是公民的信托,直接授命于皇家行使其职能,力求独立于政府；公司的资金来源于公民缴纳的执照费,以保证其不受商业力量的左右,其宗旨是最大限度地为所有公民提供信息、教育和娱乐服务。那么这些公共服务应该包括什么呢？BBC首任总裁瑞斯认为大众并不知道真正需要什么,知道想要什么的人是很少的,而知道需要什么的人就更少了。因此,BBC提供公民应该需要的,而非其想要的,把人类最优秀的知识、创造和成就传播给尽可能多的英国公民^[19]。由此,我们可以归纳出BBC的基本公共服务理念:一是从服务范围和宗旨上而言的普适性；二是治理模式和组织结构上的独立性,以免受商业和政治权力的左右；三是服务提供上的高质量化,不是迎合受众或公民的需求,而是提供精英阶层认为是无害而有价值的内容和服务。

二、BBC公共服务理念的发展

从1927年开始,英国公共广播组织与管理结构有三大基本原则,即垄断、执照费模式和独立的公共管理机构^[20]。直到1951年劳埃德(Selwyn Lloyd)发表了少数派报告(Minority Report)^[21]明确反对BBC继续垄断英国广播电视业。此后,当时的保守党政府于1951年和1952年发布了两份白皮书,旨在结束BBC的垄断地位、成立商业电视台,到1954年7月电视法案(The Television Act 1954)出台,英国首家商业电视网——独立电视台IT V正式建立,并于1955年9月开播,英国广播电视业由BBC垄断的格局被打破了。不过,从政策安排上来看,IT V除了采用商业运营模式之外,无论在治理结构还是在服务宗旨上几乎都是BBC的一种翻版。^[22]尽管IT V在成立之初秉承了公共服务的传统,但是商业机构最大和本质的目的是获取高额利润,其节目制作的主要意图是为广告商制造受众。为此,1960年6月,皮金顿委员会(Pilkington Committee)对整个英国广电产业格局与节目内容发展趋向等问题进行了调研,于1962年6月发表的调研报告批驳了IT V所倡导的“公众所需即我们所要提供”的观念,认为这不过是一种假民主和假象而已,只是把公众当做大量的同质化的受众看待而已,这无疑低估了公众的品味,导致低俗化。1963年政府出台的电视法案采纳了该报告的建议,强化IT V为公共利益服务的职责。自皮金顿报告发表,特别是娱乐性的BBC 2开播以来,BBC和IT V的竞争步入了平稳时期,双方互相影响,却又互相依存,步入了双头寡居时期。这种双方相安无事的格局到20世纪70年代引起了人们愈来愈多的不满,一方面这两个垄断机构变得越来越保守和自负,越来越迷恋于谋求和保护自己的利益,从而阻碍了创新能力的进一步提高与富有创意和艺术性产品的供给,未能很好地反映日渐多元化的英国社会文化；另一方面,各党派政治人士、研究机构、学者等对当时电视节目内容存在的问题和公共责任感不强等提出了许多批判意见。^[23]此外,随着格林内达媒介公司(Granada Media)等节目制作公司的发展,对节目制作独立性的要求也日渐高涨。为此,经过近三年的调研,安南委员会(Annan Committee)于1977年2月发表了关于英国广电业未来发展的报告。其核心目的和内容有以下三个方面:一是维护英国广播电视公共服务的传统,广电业的管理应由独立的公共权力机构负责,这些机构必须独立于政府,从维护公共利益的角度出发对节目内容负责。二是要促进广播电视业的多样性和多元化,打破双头寡居的格局,建议成立一个实行商业化运营模式的公共服务电视频道,即C4(于1982年成立)。三是要保证广电机构编辑的独立性,免受政治、既得利益集团的左右。可见,在安南委员会看来,为公共利益服务是英国广播电视业的基本和重要职能,进一步拓展了瑞斯所提倡的为全体公民提供信息、教育和娱乐服务的信条,即延伸公民的利益范围,为公民提供更多的选择和服务,也就是报告中所言的丰富性(enrichment)。这意味着公共利益不再仅仅是将公民作为一种同质性的大众来看待,而是要满足不同群体和个人的多种文化需求,为此在政策安排上就要促使产业结构和竞争主体的多元化,同时加强对内容的规制。

总的说来,从赛克斯报告到安南报告,由BBC垄断到双头寡居,BBC的公共服务理念以及英国公共广播电视传统得以形成、发展、传承。当然在不同时期政策安排上的表现是不同的:(1)在英国广播电视发展初期,采取皇家宪章、执照契约与执照费收入模式使得BBC免受政治和商业力量的干预,保证了BBC的独立性,而垄断的形式促使广电技术得以有效推广,最大限度地满足公共利益。(2)处于竞争格局中的BBC和IT V皆负有公共责任,这不仅能确保大量本土节目内容的高质量化,而且也可以促使产业格局的平衡与节目内容的丰富,以满足公民多样化需求,即多样性。

三、皮考克报告与公共服务的市场化

1979年,撒切尔夫人入主唐宁街10号,在她长达11年的执政历程中,大力推行私有化和市场化改革,实行放松规制等自由市场主义经济政策,从而开启和形成了英国历史上的撒切尔时代。其后的梅杰政府、布莱尔政府也基本延续了这种市场自由主义的政策理念。由此,英国广播电视公共服务理念,乃至整个媒介政策也发生了很大的变革,其中发表于1986年的皮考克报告极具代表性,可以说是英国广播电视政策史上的一个里程碑,其后政府出台的1990年广电法案、1994年广电白皮书等几乎都成了这个报告的克隆版和继承者,以至于此后的英国广播电视政策变迁历程被称之为后皮考克时代(post-peacock)。

发布于1986年5月的皮考克报告基本上维护了现存公共广播电视的格局,对BBC赖以生存的资金模式和管理结构并未给予全面否定。不过在肯定的同时,也指出了公共广播电视现存的许多问题。一是BBC和IT V缺乏消费者至上的市场理念,而且由于BBC依赖于公共资金与政府的规制管理,现存的管理与组织结构模式就很难避免政治以及其他特殊利益团体的左右。二是公共广播电视组织结构本身存在难以克服的弊端,即对成本的控制和效率的追求都不及市场。基于此,皮考克报告认为,英国广电业应当转向高度发展的基于消费者至上的市场体制,这就要认识到观众和听众等完全可以根据自己的利益与喜好作出自己的最佳选择,也就是说通过自由购买产品和服务来满足其需求。同时,一个理想的市场应为所有节目制作商提供自由进入的机会,而流通体系则应能承载足够量的节目内容以及诸如按次计费(pay-per-view)等的功能。当然这种转型需要一个过程,在政策安排上至少要经历三个阶段:在第一个阶段BBC仍旧延续执照费的收入模式,到第二阶段要逐步实现以节目或服务订购费(subscription)代替执照费模式,直至第三个阶段才能实现全面市场体制,建构具有多种频道和流通渠道以及多元化的收入与付费方式的广播电视市场运行体系。这是这个报告的核心理念,也是对公共广播电视乃至整个广电业冲击最大的,可以说完全改变了英国公共广播电视传统,即由公民至上转向消费者至上,由关注公共利益转向关注个人利益,这是一种政策理论基础和价值理念的根本转型。进一步讲,在皮考克委员会看来,英国广电政策最基本的目的就是增强消费者选择的自由和促使节目制作商为公众提供更多的、丰富的节目内容,向消费者至上的市场体制转变应是英国广播电视发展的趋向。

此后,1992年英国国家遗产部发布的题为“BBC和公共广播电视的未来”白皮书阐释了在频率频谱资源不再稀缺与流通渠道多样化的时代,公共广播电视应当具有的目标,其实就是指出了公共广播电视应具有的新理念,应提供符合时代特点的节目与服务。在白皮书所罗列的八个目标中,除了提高质量、保证编辑独立性、满足所有国民多种需求的节目与服务的普适性以及提高民族认同感之外,其他三条均是对皮考克报告的消费者至上理念的进一步阐释。首先就是要以受众为中心,受众的利益要高于广电机构、广告商、政党等任何利益团体。其次是多样性和选择问题,公共广播电视应重在提供多种多样的信息和教育节目内容,而适当减少娱乐性节目,但实际上这与普适性是相互冲突的。最后是提高效率,以充分实现公共资金(执照费)的价值。

总的来说,自皮考克报告以来,英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性的转变,广播电视的公共服务传统也受到了前所未有的冲击,商业价值超越了文化价值,公民自由选择的理念取代了被动告知、受教育和娱乐的传统观念。

四、广播电视公共服务内涵的变化

皮考克报告使得英国广播电视公共服务的价值理念发生了根本性转变,而1999年的戴维斯报告、2000年政府白皮书以及2003年传播法案则赋予了英国广播电视公共服务新的内涵并构建了新的治理结构。

戴维斯报告承袭了皮考克委员会的观点,认为在没有确定BBC在新时代下的服务目标和范围时,无法讨论其资金来源等问题,其实这关乎在频率频谱资源不再稀缺的时代如何界定公共广播电视的问题。进一步讲,就是公共广播电视在融合了提高创造力和市场竞争能力双重压力的复合广电生态环境下如何实现为公共利益服务的问题。首先,现阶段英国社会普遍认为公共广播电视至少具备三个基本原则^[24]:一是作为公共广播电视机构的BBC所提供的产品与服务不可能全部属于公共服务,而其他机构也不是完全就不提供此类服务,但BBC所提供的绝大部分节目内容与服务应是符合公共服务标准的,而且这也正是商业机构绝对不肯提供的；二是全球化和数字化促使媒介公司产生规模经济和范围经济效应,这会导致新的垄断,而受众群却日趋分化,这样一来就会造成市场失灵,公共广播电视正是起到匡正市场失灵,提供私人机构所不愿供给的信息、教育和娱乐的作用；三是多年来IT V和C4成功地提供了公共服务,说明广播电视公共服务也可以通过私人领域来实现。这意味着:(1)BBC等公共广播电视在数字时代仍居于重要的地位。2000年政府白皮书也明确阐释了这一点,认为迄今为止公共广播电视是满足英国公民所需和供给原创节目的最佳途径,而且公共广播电视能考虑到全英公民的利益,可以消除因所有权集中而造成的多样化缺失等问题,体现具有强有力文化的合理性^[25]。(2)无论是戴维斯报告还是2000年政府白皮书都认为,尽管公共广播电视在英国有着举足轻重的地位,但为了实现公共利益的最大化,现行资金模式和产业格局必须进行改革与调整,可以通过执照费、广告费与多元化产供主体等来为用户提供大众化、高质量和多样化的英国原创节目内容。也就是说在频谱频率资源稀缺的时代为了公共利益而采用单一的执照费和垄断运营的模式,而在此类资源不再稀缺的时代,就当拓展资金来源和建构多元化的公共广播电视体系,进而形成公共广电公司、商业性的公共广电公司和纯粹商业广电公司相互竞争、相互制衡、竞争和质量并举的良性格局。进一步讲,英国公共广播电视的内涵扩大了,除了BBC是纯粹的公共广播电视机构之外,肩负着公共服务责任的IT V、C4和C5都属于公共电视的范畴。可见,从戴维斯报告开始,谈及英国公共广播电视不再仅仅是BBC,而是囊括了纯公共广电公司和商业模式的公共服务机构,包括BBC、S4C(Sianel Pedwar Cymru或Channel Four Wales)与C4、IT V及C5^[26]。

2000年白皮书提出建立统一的规制机构Ofcom和三层治理结构,2003年传播法案将此确定下来,并详细地规定了Ofcom的职能以及三层治理结构的内涵^[27]。三层结构是一种对不同性质和职能的广电机构进行分类规制的治理结构,第一层是针对所有广电机构的,包括内容制作的最低标准、广告和赞助的规制、客观公正准确的新闻标准和欧共体有关电视台的配额制度等；第二、三层都是针对公共广播电视的,前者由Ofcom负责,确保可量化的公共服务,比如,独立制作和原创节目的配额、完成地方性节目的目标等,后者是指公共广电公司根据有关法律对无法量化的定性的东西进行自律。具体而言,各个机构的公共服务职能和受规制的程度是不同的,BBC是公共服务的主体,面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容与服务,对其的管理更多地体现为通过理事会进行自我规制,涉及皇家宪章和执照契约的有关规定、保持其独立于政治和编辑独立性等,Ofcom主要规制BBC的商业行为。S4C也是由其理事会进行自我规制,核心任务是提供威尔士语节目内容。C4、IT V和C5是由Ofcom来规制和管理的。C4主要服务于小众和边缘化的群体,主要播放独立节目制作公司的节目内容,是非营利性的商业公共广电公司。戴维斯报告曾建议其私有化,2000年白皮书否决了这一建议,以确保其提供独创性节目。IT V的重心在于提供地方性节目内容,政府原则上对其采取放松规制的策略,特别是减少对其管理的具体规定。C5的公共服务义务最轻,其存在的主要目的是为了促使公共广电公司的竞争和提供流行节目。这样一来,就形成了一个多层次、多元化、多样性、相互竞争和相互补足的复合型公共广电体系,其中的核心是BBC,外围的第一层是C4、S4C和IT V,第二层是C5。2006年3月英国政府发布的白皮书及其后的有关讨论和2006年10月出台的BBC新宪章承袭了这些理念,并把除默多克的BSkyB以外的英国本土广播电视机构都纳入了公共广播电视体系当中。

可以看出,从戴维斯报告开始,特别是从2000年政府白皮书发布以来,英国政府重申公共广播电视要提供信息、教育和娱乐服务的基本目标不变,确立了公共广播电视在数字时代的重要地位和作用,拓展了广播电视公共服务的内涵与外延,构建了21世纪初英国公共广播电视的整体格局和公共政策框架。首先,从价值理念上由消费者至上转向保护公民利益和消费者利益并举,将确保公民言论自由与道德和隐私间的适度平衡以及消费者的经济利益纳入一体。其次,在规制和治理结构上提出了分类规制的理念,对肩负不同公共服务职能的机构采取不同的方式,同时建立统一的规制组织Ofcom,以有效应对复杂多变的传播市场。再次,在公共广播电视产品与服务的供给方式上,倡导为实现公共利益的最大化而采取纯粹公共资金、商业运营等多种产供组合模式。最后,有效竞争是建构富有活力的公共广播电视体系的保障,多层次的竞争格局有利于产品与服务的多样性、多元化以及保持高质量的水准。

总的来说,随着技术与社会的发展,英国公共广播电视发生了很大的变化,逐渐形成了公共广播电视体系(the system of PSB),以不断完善和推进广播电视公共服务,更好地提供相互补充而又多样化的内容与服务。自1955年IT V成立以来,英国广播电视公共服务的方式就在不断地演化:单一的公共资金(public fund)模式逐步被打破,从公共垄断到双头寡居,发展到现在的多元竞争格局。2006年白皮书认为英国公共广播电视除BBC之外,还包括IT V、C4、C5,称之为商业性的公共广播电视机构^[28],但肩负着向全英公民服务的BBC始终是英国公共广播电视体系的核心。

目前任何国家都对广播电视业进行基于维护公共利益目标的干预,或通过规制或通过提供公共资金等,只是干预的程度有所不同。像美国、新西兰等国没有规定广播电视机构的公共服务职能,主要通过公共资金来干预；而像澳大利亚、加拿大和法国等国家就有关于促使商业机构提供强化民族认同感等公共节目内容等方面的规制；英国等则是形成了公共广播电视传统,本土广播电视机构都肩负公共服务的职能。从这个角度上来说,在全球自由市场大兴的环境下,近年来西方发达国家却越来越重视提高广播电视的非商业价值。当然,这并不意味着任何国家都要建构公共广播电视体系,毕竟,像英国这样的公共广播电视体系的形成需要的不仅仅是资金、治理机构,还有政治经济结构、文化传统、价值理念体系等多方面的保障,但至少可以肯定地说,单纯的商业价值不是未来广播电视追逐的目标,无论是公共垄断还是商业寡头都不是未来广播电视业的美好格局。

20世纪以来世界政治经济思潮变迁

1776年,英国政治经济学家亚当·斯密在《国富论》一书中着力弘扬市场这只“看不见的手”的作用,抨击重商主义时代政府对经济生活的无端干预,倡导通过不受政府管制的自由市场来保持经济高效率。他认为政府对于市场经济应该“自由放任；听之任之；不要干涉。利己的润滑油将使经济的齿轮几乎以奇迹般的方式来运转。不需要计划,不需要国家元首的统治,市场会解决一切问题。”这种自由市场的观念成为19世纪英美国家经济领域的圭臬,英美国家的政府对经济活动的干预日趋减少,这也就是经济思想史上所说的经济自由主义。这种自由主义的理念与价值塑造和形成了西方国家的强调有限政府与对公民负责的自由民主政治体制,成为西方工业化国家的主导意识形态,以至于整个19世纪被称为自由主义的世纪^[29]。这个时期的自由主义又被称为古典自由主义,其核心理念是信奉消极自由,自由被理解为个人免受任何外在的约束,把市民社会视为自由王国,而把国家视为强制的王国,是一种必要的祸害。^[30]因此,国家的存在只是为了保护个人免受他人的伤害或约束,国家应该是小规模的。这种理念推及经济领域就是亚当·斯密所倡导的用看不见的手而非政府干预来调节市场的自由放任的自由市场主义,这种自我规制的市场机制使得资本主义工业化在19世纪取得了飞速发展,促使财富极大地增长。但到19世纪末期,自由市场主义理念却日益受到人们的质疑与批判,为此,自由主义者开始思考古典自由主义的弊端。同样这种反思也最早发端于英国,美国直到20世纪30年代经济大萧条时才出现了匡正自由市场主义的罗斯福新政。这就步入了20世纪上半叶倡导国家干预的现代自由主义社会。

一、现代自由主义的兴起

现代自由主义是自由主义意识形态的一种自我修正,主要集中在以下两个方面^[31]:一是米尔(John Stuart Mill)对自由主义的核心——个人主义的反思,他承认个人与生俱来的生存、自由和财产权是不可剥夺的,不过自由的价值还应能促使个人不断地发展、获得与提高技能和知识等；二是英国哲学家格林(T.H.Green)和霍布豪斯(L.T.Hobhouse)等审视消极自由,认为古典自由主义之所以造成新的社会不平等和贫穷是因为过分地强调人都是谋求个人利益最大化的自私自利的个体,而且自由放任的资本主义剥夺了许多人自我实现的机会,从而导致这些人贫穷。而实际上人是具有同情心和利他性的,是负有社会责任的。因此,所谓自由不仅仅意味着自由选择,而且也意味着个人应该有机会认识自我、获得技能和知识并实现自我,也就是积极自由。可见,现代自由主义并未否定个人应该拥有言论自由、宗教信仰自由等基本权利,也没有否认这些个人权利是属于国家不得干预的私人领域,而是强调机会平等,也就是说国家应该为所有人,特别是那些弱势群体,提供同等的发展机会。其次,现代自由主义虽然强调机会平等和社会福利,但绝不会将社会置于个人之上,也就是说国家不能为了提高社会福利而去强制个人,而是为个人提供可以进行选择和决策的机会,因此,免受国家和政府干预的个人自由仍旧是现代自由主义的基本价值理念。这些思想在政治和经济领域分别表现为社会自由主义(social liberalism)和凯恩斯主义。

社会自由主义倡导国家通过提供社会福利来为公民提供摆脱贫困、无知和疾病的机会,也就是说国家干预社会生活的主要手段是通过社会福利的形式,而不是直接干预私人领域,是一种补足性的手段。英国早在第一次世界大战前就开始建立福利国家,当时的安斯奎斯自由党政府就提出了实施养老金、有限医疗保险和失业保险等,到二战后这种福利国家的理念在工党政府得以更为广泛地推广,形成了较为完善的社会保障体系。而凯恩斯主义则试图匡正自由放任的自由市场主义,政府通过控制储蓄和投资来调控和管理经济运行,以解决经济危机和两次世界大战所造成的失业、贫穷等社会不平等问题。二战结束后,特别是自工党执政以来,大力推行国有化,形成了公共领域由国家控制和私人领域实行商业运作的混合经济模式。现代自由主义看待国家和政府的态度不同于古典自由主义,无论是提供福利还是调控经济运行都是就国家和政府积极的一面而言的,而古典自由主义却只看到了国家和政府的消极面,即国家是作为自由个人的对立面而不得不存在的一种制度安排。在美国,从罗斯福新政一直到20世纪70年代,凯恩斯主义一直居于主导地位。美国政府对经济的管制日益强化,1934年美国政府建立了证券交易委员会(SEC),对金融市场进行严格管理,此后建立了联邦通讯委员会(FCC)、民用航空局(CAB)等等,对有关行业进行业务许可证、产品价格等方面的控制。原已存在的联邦动力委员会(FPC)的职能也得到了加强。管制资本主义,亦即国家干预主义在美国兴起,到上个世纪60年代肯尼迪政府的“新边疆”政策(New Frontier)和约翰逊政府的“大社会”政策(Great Society)达到了顶峰。与此同时,在整个20世纪上半叶,无论是资本主义国家还是社会主义国家,世界各国的政府权力日益扩大,出现了以苏联为代表的高度集体主义,建构了国家“辛迪加”。

实际上,在这个时期,保守主义在英国政治思想领域同样有很大的影响。保守主义作为一种意识形态始于19世纪初期,是在对法国大革命和工业资本主义反思的基础上产生的。其基本理念是遵从传统、权威和社会秩序,认为人性是不完美的,因此个人需要生存在有组织的社会之中。当然,保守主义因所在国家的文化传统和实际情况不同,也不尽相同。英国保守主义思想发端于政治学家伯克(Edmund Burke)1790年出版的《反思法国大革命》一书,后经迪斯累里(Benjamin Disraeli)等的发展,形成了英国式的保守主义,一般称之为家长式保守主义(paternalistic conservatism)^[32],其典型特征是将自由市场主义与前工业革命时代的等级观念与家长式价值观相融合。一方面赞许自由市场,认为自我规制的市场经济模式是有效的和公平的,也是自然的和必要的,也就是说自由市场资本主义本来就已是英国的一种传统,以至于市场法则在英国就是一种自然法则^[33]。另一方面,工业化会造成社会分化,形成贫与富两个社会,这就会导致工人阶级的革命。因此,又需要维护传统秩序、权威和对财产权的尊重等传统理念,表现为倡导富人和特权阶层要有社会责任感,应该对穷人和弱势阶层负责。也就是说通过强化富人阶层道义上的责任感和提升工人阶级的权利来消除社会不平等,比如,在迪斯累里执政时期的保守党政府于1867年颁布的《第二次改革法案》(the Second Reform Act)就增加了工人阶级的选举投票权,并提高他们的居住和医疗卫生条件等。这些措施使得英国保守党从19世纪末期就赢得了工人阶级的广泛支持,并成功地击败了自由党,成为20世纪主宰英国政坛的第一大党。这些理念也成为战后保守党的主导思想,在1951年重新执政的保守党政府承袭了工党政府国有化等政策方略,信奉凯恩斯主义,进一步拓展了国家干预经济和社会的范围。尽管如此,保守党所推行的国家干预主义与工党在价值理念上是不同的,工党是基于促进社会平等和建立社会主义的理想,而保守党则是基于增强同情心和责任感等家长主义的基本价值理念,也并不想消除等级和权威等。可以看出,英国式的保守主义与现代自由主义有许多相同之处,都坚守自由主义的基本原则,都在试图修补自由市场存在的不足,而且都想通过提高社会福利来解决社会不平等问题。英国式的保守主义也就是在维护资本主义基本制度和核心意识形态不变的情况下,在工业化的不同时期和不同技术、社会环境下的一种自我修正或演化,以便实现资本主义的进一步发展、社会平等和整体繁荣。当然英国式保守主义在看待人的问题和解决社会不平等问题上与现代自由主义有不同之处,保守主义认为人是有缺陷的,不像自由主义那样认为人是可以谋求自己利益最大化的理性动物,这种缺陷表现在心理上的依赖性、道德上的不完美和智力上的有限性。因此,人需要社会秩序的稳定与传统的延续,更需要教育来觅求安全和道德上的提高。那么作为社会的精英阶层就有义务和责任弥补那些贫困和弱势群体在道德和知识上的不足,这正是保守主义试图通过同情和责任来改变社会不平等的理论逻辑。

二、新右派思潮

从上个世纪70年代开始,英美等国的保守主义者开始反思,甚至是激进地批驳凯恩斯主义的福利社会与国家干预理念,加上对二战后共产主义在前苏联的成功与拓展的惧怕和应对冷战、重塑世界强国的愿望,使得英美保守主义重返亚当·斯密的自由市场主义和传统保守主义,推崇市场原教旨主义和捍卫社会秩序、权威和纪律,形成了新右派思潮。随着撒切尔夫人主宰英国政坛和里根执掌美国白宫,新右派成了英美的主流意识形态,也影响了法、德等西欧国家,甚至波及全球。新右派由两条主线构成^[34]:一是在经济领域推行古典自由市场经济,奉亚当·斯密的理念为圭臬,称之为新自由主义；二是在社会生活领域强调传统价值,重提古典保守主义理念,称之为新保守主义(或保守主义新右派)。实际上,这二者存在着内在的冲突,新自由主义信奉个人主义和自恃(self-reliance)的人性观,强调自由、选择和竞争等价值理念；而新保守主义则认为人是脆弱的、有缺陷的和依赖社会的,尊奉权威、责任、纪律等观念。随着全球化的不断推进会加剧这种内在的矛盾,资本的流动越来越超越国界,传统的社会秩序与价值理念愈来愈受到冲击,出现了一种相互依赖却又具有无法预测性、人为的不确定性和破裂的全球化秩序^[35]。

新自由主义又称自由主义新右派,这是因为以哈耶克(Friedrich von Hayek)和佛雷德曼(Milton Friedman)为代表的新自由主义理论直接承继的是古典自由主义,而非现代自由主义。首先,在对待经济问题上,推崇放任自由的市场主义,相信用亚当·斯密所言的“看不见的手”来左右市场和调节经济运行,远比国家干预要有效得多。针对凯恩斯主义所倡导的需求管理和通过国家干预来提高社会福利和降低失业率等理论,新自由主义提出了货币主义(monetarism)和供给经济(supply-side economics),政府的职能仅是确保金融体系的稳定和维护自由市场的正常运行,通货膨胀和失业等滞胀问题只能靠市场的自我调节来消除。也就是说经济运行中的货币数量多寡决定了市场价格水平,市场中流通的货币数量大于产品和服务时,货币的实际购买力下降,从而导致通货膨胀,反之亦然。而这种此消彼长的现象是自由市场经济运行的一种规律,故此,一定的失业率和通货膨胀率是正常的,政府可以通过缩减政府开支来降低通货膨胀率,从而缓解就业问题,但这些问题最终要靠市场来调节。此外,政府通过降低个人和企业的税收来促使产品和服务供给的增加,为消费者提供更多的选择。可见,在新自由主义者看来,与其说国家干预能解决经济问题倒不如说许多经济问题正是因此而滋生的。因此,政府的主要职能就是促使和保证自由市场的正常运行,而非直接插手经济活动。其次,新自由主义在政治理念上信奉个人自由,而且这种自由是重返古典自由主义的消极自由,是排除任何外在约束的自由。它把20世纪以来政府基于提高福利和维护公共利益的扩张,视为对个人自由的最大威胁,因为社会福利本身导致而非医治不平等,福利完全是个人事务。^[36]因此,尊重个人自由的选择、满足其所需就成了一种公共服务。这也是皮考克报告以来,英国广播电视政策所提出的消费者至上、促使节目内容多样化和市场结构多元化等的根由所在。二战结束后,特别是在20世纪60年代,英美年轻的一代开始质疑和批判传统的道德与社会规范,传统的价值理念趋于崩溃。加之新自由主义对个人主义的强化,年轻人有权选择自己的道德理念和社会方式,这导致许多并不道德的行为、甚至是错误的生活方式,造成多样、杂乱和相互抵牾的价值理念的产生和并存,这无疑会降低社会的凝聚力和民族的认同感。为此,新保守主义强调社会秩序、权威和纪律等传统价值理念,试图强化民族认同感和塑造强大的国家。撒切尔夫人倡导和支持维多利亚时代的价值和国威,而美国政府高扬重视家庭的传统价值理念,故此,新保守主义又被称为保守主义新右派。要重塑国威和加强社会凝聚力,不外乎从两个方面着手:一是可以通过武力征服他国或地区来彰显国家之强大,比如1982年英国发动的马岛战役和1975年美国的越南战争等；二是通过媒介,特别是电视来弘扬传统历史文化、增强民族认同等。

新右派是在矫正凯恩斯主义和与前苏联为首的共产主义对垒中发展壮大的,随着东欧剧变和中央计划经济体制的失败,自由市场主义固有的弊端也就显露出来了,就像19世纪末期的古典自由主义那样,短期经济危机的频发、社会不平等的加剧等问题又重现,而个人主义同样在加剧竞争的无序、社会的变化与不稳定。尽管新保守主义试图用传统价值来促使社会凝聚,然而放任的市场与个人却促使了新右派的衰落。在1997年的大选中,完成了自我嬗变的工党在沉寂了10多年后重新执掌英国政坛,并三次获得大选胜利,这也是英国工党历史上绝无仅有的。如果说二战后的凯恩斯主义和工党国有化与公有制的执政理念是激进的“左派”,而奉行市场自由主义和推行私有化与传统价值的撒切尔主义是激进的右派的话,那么第三条道路就是力图吸纳二者基本价值理念的中庸之道。首先,从哲学理念上讲,第三条道路力图打破意识形态领域二元对立的观念,寻求在国家干预与自由市场、国家与市民社会等之间新的平衡点,以兼顾效率与平等、发展与正义、权利和义务、个人责任与集体责任,建构新的个人与社会关系。^[37]可见,第三条道路承袭了社会民主主义的基本思想,同时吸纳新右派的合理内核,是资本主义制度的一种自我演化。其次,在政治上淡化传统意识形态间对峙的理念,推行旨在促进地方分权的宪政改革,改善中央和地方的关系,增强地方议会自主权和推进政府民主化进程等。再次,在经济上推行公私并存的混合经济模式,试图克服纯粹的国家干预与自由市场的弊端,将这两者都视为促进经济发展和调控经济运行的必要手段。最后,在社会管理上,倡导参与性社会,强调社会公正,改革社会福利制度,试图通过市场机制来改造传统的福利制度,实现社会福利的多元供给。

对我国广播电视公共服务体系建构的几点思考

一、改革开放以来我国政府执政理念与媒介政策变迁

我国是社会主义国家,尽管自改革开放以来推行市场取向的改革,但我们最终要建立的是具有中国特色的社会主义市场经济体系,而且我们对于共同价值和人类行为的认识是基于社会主义价值理念的。社会主义的核心理念包括:首先,人是社会的动物,人的利己性并不是人的本性,而是资本主义制度的产物,人只有通过集体行动来解决社会和经济问题,实现共同价值,因此集体利益高于个人利益。其次,人与人之间更多的是合作而非竞争关系,公平是废止私有财产的结果平等,那么实行共同产权就是顺理成章之路,体现为国有制与中央计划经济模式^[38]。也就是说,自私自利的个人不足以实现共同价值,而作为人民代言人的国家(政府)才是有效的手段,我国广播电视政策变迁正是基于这些价值理念的变革而变化的。经过新中国成立初期以来的国有化运动,我国媒介业成为肩负党、政府和人民喉舌功能的事业单位,在组织机构和治理结构上是按照行政机构来建构的,电台电视台成为党和政府的宣传机构。自1978年以来,我国步入了改革开放时代,改革的主要内容是由集中计划经济向市场经济转型,不过在1983年之前,改革的重点集中在体制外的非国有领域,即以鼓励农村包产到户和非国有企业增长的增量发展为主。直到20世纪80年代中期才明确了市场取向的改革趋向,改革的重心由农村转向城市,触及了工业、商业和科技、教育等,改革开始全面推进。到1992年中共十四大确定了建立社会主义市场经济的改革目标:在20世纪末初步建立社会主义市场经济制度^[39]。党的十六大又提出完善社会主义市场经济体制的宏伟战略。

我国广播电视政策有比较明显的变化同样始于20世纪80年代中期,步入了前WTO的改革时代,在这期间有两个具有标志性的文件:一是1983年中共中央〔1983〕37号文件,重在促进广电业的增量发展,推行“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的事业建设体制,允许电台和电视台下设的公司可以实行“事业单位,企业化经营”的运营模式,开始默许、允许进而鼓励媒介进行广告、自办发行等商业活动；二是1999年中国国务院办公厅批准了信息产业部、国家广播电视总局的《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》(82号文件),旨在减量增质、提升广电业的整体实力,实行“四级变两级”的广播电视改革体制,并推动省、自治区、直辖市在其行政区域内组建包括广播电台、电视台在内的广播电视集团。2001年11月10日,我国正式加入WTO,标志着中国的经济全球化进程又向前迈进了一步。这意味着我国广电政策须遵循WTO的基本原则(透明度、平等和市场准入等),须面对全球化时代国际政治经济力量变化所形成的外部格局和经过20多年高速发展后的国内政治和经济的特殊情景(表现在广电业达到了相当的规模和资本积累,政府规模在缩小,其职能在转变,等等)。此外,从十六大和十六届三中全会以来,我国政府已将包括媒介在内的事业单位改革纳入到统一的市场经济体制改革范畴,即2003年开始,文化体制全面置于市场经济基础之上。凡此种种为我国广电政策变迁提供了一个全新的参照系,广电政策进入了后WTO时代,发生了较大的变化,体现在两个具有代表性的文件中:一是2001年8月中共中央宣传部、国家广播电视电影总局、新闻出版总署下发的《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》(中办17号文件),该文件的核心是以资本和业务为纽带,组建多媒体兼营和跨地区经营的媒介集团,蕴含着以下几点变化:(1)政府的职能开始转变,即从经济活动主体开始转变为政策、条例等的制定者与监督者；电台、电视台机构由事业单位向市场主体转变,成为独立的事业法人实体,开始相对自主的资本运营和结构调整等经济活动。(2)政府进一步放松对媒介的经济干预,开始强调依托资本和业务进行资源整合,放宽媒介市场准入。二是中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《中共中央宣传部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署关于文化体制改革试点工作的意见》(21号文件)和新闻出版总署下发的《关于促进广播影视产业发展的意见》,旨在将广电业划分为公益性事业和经营性产业两类,并放开对经营性资源的资本运作,允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的其他项目运营,推进经营性资源的区域整合和跨地区经营,步入了资本化的历程。这次政策调整突出的变化表现在:(1)政府对广电业干预的范围和程度有了相对明确的分野。公益性事业是指以宣传为主的新闻节目内容,属于意识形态宣传范畴,由政府来主导；经营性产业由市场来调节,政府进一步放松了对其的经济规制。(2)政府开始由主宰一切经济活动向提供公共物品和宏观管理转移,从而对广电产品与服务的产供组合方式有了新的认识。也就是说,广电产品与服务的生产和供给可以通过多种方式得以实现,不一定完全由政府来主导产供,政府开始将广电产品与服务的生产权、供给权、资源配置权等交于市场和社会公众。这样一来,广播电视的公共服务职能得以进一步廓清。此后,广电总局把2005年作为建设农村广播电视公共服务体系年,推进村村通工程,发展农村广播电视公益性事业。2006年3月,中共中央政治局常委李长春在全国文化体制改革工作会议强调指出,要按照建设社会主义新农村的要求,高度重视农村公益性文化事业和经营性文化产业的发展,进一步加强农村文化建设^[40]。

总的看来,我国广电业政策变迁的基本理念表现为:一是要巩固党在意识形态的领导地位,这不仅仅是因为党代表最广大人民的利益,也表现在历次改革的指导原则是邓小平理论、“三个代表”等党的理论,政府关注的首要问题是如何巩固广电等媒介是党和人民喉舌的地位。17号文件就明确规定,广播影视集团实行的是中共党委(党组)领导下的管委会负责制,属于独立的事业法人实体而不是企业法人实体。21号文件以来的文化体制改革也是在确保正确的舆论导向不能变的前提下,改进和创新党对意识形态领导的方式和方法,通过依法执政来使党的主张成为国家意志。就是说在政治和经济价值之间首先要保证的是前者,在确保党在意识形态的领导地位的前提下,广电业可以自主运营。诚如国家广播电影电视总局前局长徐光春所言,广电体制改革“既要确保喉舌的性质不能变,党管媒介不能变,党管干部不能变,正确的舆论导向不能变,又要放开搞活,大力发展广播影视事业和产业”。^[41]其二,维护广电业国有制模式,发展和增强国有主流广电机构的实力,这是因为国有广电机构在我国具有稳定社会、维护政体的作用。从1983年行政区域化的增量发展到82号文件的减量增质,都是在不同的国有广电系统内运作的,其他社会资本完全被排除在外；17号文件只允许在整个国有媒介系统内部或国有控股的情况下可以吸纳国内媒介系统内部、国内非国有和国外资金；2003年的有关文件又将新闻宣传等核心资源留给了国有广电机构。在市场竞争中也要坚持国有为主,国有广电机构要在市场中起到龙头、示范和主导作用。即使是在2003年开始的广电体制改革试点单位推行的政策也是在国有广电内部实行企事分离,也就是媒介内部结构是一个事业主体、两个法人实体(事业法人实体和企业法人实体),兼有公共服务和市场服务两种功能,实行事业和产业两种经营方式。^[42]2004年2月,国家广电总局下发了《关于促进广播影视产业发展的意见》,开始全面放开对经营性资源的资本运作,允许各类所有制机构作为经营主体进入非新闻宣传类的广电节目制作业,允许境外有实力有影响的影视制作机构与境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司。其三,满足国民的利益,这是媒介的职责所在,也是任何国家媒介政策的基本价值理念所在。我国广电政策变迁的一个重要价值依据或目的就是满足人民日益增长的文化和物质的需求。政府也强调媒介是党、政府和人民的喉舌,媒介要为人民服务,等等,因为人民才是媒介产品和服务的终极消费者。其四,试图加快市场化进程,以充分运用市场机制来推进整个广电产业集约化、规模化发展。实际上我国改革的最终目的是建构和完善社会主义市场经济体制。入世以来,我国广电业的市场化进程在不断加快,广电政策也将坚持面向市场作为改革的原则之一,要发挥市场配置资源的基础性作用。足见我国广电政策变迁是在具有中国特色的社会主义基本价值理念下的渐变历程,由单一的国家供给向国有为主和市场供给转变,由集体主义向以人为本的理念转变,逐渐提升看不见的市场之手的作用,肯定私有产权的价值与合法性(新修订的宪法纳入了保护私有财产的合法性等条款),由片面地强调人的社会性向人的社会性和自利性转变。进一步讲,对于我国现阶段广电公共政策的理解至少要考虑到三个基本要素:党和政府、人民及市场。

就目前的情况来看,我国广播电视政策关注更多的是政治和经济这两种力量,即政府与产业(government-business)这对范畴,而不是国家与社会(state-society)和公共与私人(public-private)这些范畴。进一步讲,目前我国广播电视政策要解决的核心问题是如何平衡党、人民的利益和产业发展的问题,需要平衡的是政治和经济价值。因此,在相当长的一段时间内,政府会在现行制度下培育媒介航空母舰,特别是在广电业推行“一个主体,两个轮子”^[43]的发展模式,也就是在主流电台、电视台下设意识形态宣传和商业运作两个实体,而将非主流媒介推向市场,从而形成政治与商业媒介双头寡居的格局。不过随着政治和经济力量的不断博弈,政治力量会逐步拥抱经济力量,资本会在媒介的政治和经济活动中扮演着越来越重要的角色,最终推动媒介制度发生根本性的变迁。经过近30年的改革,我国各种利益集团的力量在不断地壮大,特别是民间资本积累已达到了相当的规模。此外,在市场化改革的进程中,我国公民的民主意识得以不断地提高,这必然会促进广电业的产供组合模式变化,政府会不断地将媒介产品与服务供给过程中涉及的生产权、资源配置权和监督权交于市场和公众,从而促使政策向着更为市场化和公共化的方向发展。

二、我国广播电视公共服务的概况

从2003年我国推行文化体制改革以来,倡导广播影视等文化业沿着公益性事业和经营性产业分类发展的方向去改革和创新。提倡广播电视公共服务的理念也逐渐明朗化,而从“十一五”规划和近年来中央的有关文件来看,近些年来我国广播影视公共服务建设重在加强农村和边远地区的基础设施建设与维护,以及提高服务质量和水平上,特别是从2006年开始,村村通广播电视、农村电影放映和“西新工程”成为广播影视业的重头戏。这些工程其实早已有之,不过上升到构建公共文化服务体系的发展战略高度却发端于近两年。

2006年1月17日,李长春、刘云山、陈至立等中央领导在广电总局召开的广播电视村村通现场办公会上,就曾明确指出,要以只争朝夕的精神,以超强的力度、超常的措施,推进新一轮的村村通工作。2月23日,广电总局、国家发改委、财政部三部门联合召开会议,具体部署了新一轮村村通工作。会后,组织完成50户以上自然村村村通工程验收,开展20户以上自然村“盲村”和农村无线覆盖情况调查,编制“十一五”时期建设规划。10月,召开全国电视电话会议,对新时期村村通工作进行全面部署,明确了目标任务、职责分工、配套政策,陈至立同志出席会议并作重要讲话。同时,着力加强农村电影放映工作,进一步加强西藏、新疆等地区广播电视设施建设,扩大覆盖范围,提高收听收看质量。“十一五”规划中又将这些工作纳入重点工程之中,同时中央明确要求将广播电视村村通工作纳入各级党委、政府工作的重要议事日程中,纳入各级政府经济社会发展和社会主义新农村建设的总体规划中,纳入各级政府公共财政支出预算中,纳入各级政府的扶贫攻坚计划中,纳入干部考核的内容中。

广播电视村村通工程开启于1998年,截至2006年上半年,基本解决了全国已通电的11.7万个行政村和10万多个50户以上自然村的村村通,使1亿左右农村群众能听到广播、看到电视,全国广播、电视人口综合覆盖率分别达到了94.48%和95.81%。但是目前仍存在一些问题:一是全国还约有5400万农牧民群众(47万个已通电的自然村)听不到广播、看不到电视；二是已实现村村通的地方收看(听)的节目有限,每个行政村的接收点只能收听收看到中央一套广播、一套电视和省一套电视节目,入户率也低；三是一些地区由于缺乏必要的维护,出现了村村通“返盲”问题；四是无线覆盖效果在广大农村地区严重滑坡,已成为我国目前农村广播电视发展的突出问题和薄弱环节。为此,在新的一轮村村通规划中,首先要巩固“十五”期间的成果；其次是在“十一五”时期基本实现所有20户以上通电自然村通广播电视,解决大约4200万人听广播、看电视难的问题；最后是提高质量、改进服务,以建立村村通的长效机制和完善农村广播电视公共服务体系。

从以上所述,结合这些年我国广播电视业公益性服务的历程可以看出,我国政府建构广播影视公共服务体系的基本思路是由政府提供、政府主导向政府组织、社会资本参与或市场供给的方向发展。

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〔美〕珍妮特·V.登哈特、罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社。

〔胡正荣:中国传媒大学副校长、广播电视研究中心主任、教授；李继东:北京第二外国语学院国际传播学院副教授〕

【注释】

[1]〔美〕珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第64～65页。

[2]Feintuck,Mike(2004),The Public Interest in Regulation, New York: Oxford University Press,p.10.

[3]Held, Virginia(1970),Public Interest and Individual Interest, New York: Basic Books.

[4]Feintuck,Mike(2004),The Public Interest in Regulation,N.Y.:Oxford University Press,pp.11～31.

[5]Hertz,N.(2002),The Silent Tackover:Global Capitalism and the Death of Demoracy,London:Arrow Books,p.102.

[6]Feintuck,Mike(2004),The Public Interest in Regulation,N.Y.:Oxford University Press,p.248.

[7]〔美〕珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第65～71页。

[8]Herring,E.Pendleton(1936),Public Ad ministration and the Public Interest, New York:Russell and Russell,p.23.

[9]Appleby, Paul(1950),Morality and Administration in Democratic Government, Baton Rouge:Louisana State University Press,p.35.

[10]〔英〕亚当·斯密著,郭大力等译:《国民财富的性质和原因的研究》,商务印书馆1994年版,第14页。

[11]〔美〕珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第72～74页。

[12]Osborne,David,and Ted Gaebler(1992),Reinventing Government:How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector,M A:Addison-Wesley,p.3.

[13]Stone,Deborah(1988),Policy Paradox and Political Reason,New York:Harper Collins,p.10.

[14]〔美〕珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第75页。

[15]Fox,Charles(1996),Reinventing Government as Postmodern Symbolic Politics,Public Administration Review56(3)；Schachter,Hindy Lauser(1997),Reinventing Government or Reinventing Ourselves, New York:State University of New York Press.

[16]〔美〕珍妮特·V.登哈特,罗伯特·B.登哈特著,丁煌译:《新公共服务:服务,而不是掌舵》,中国人民大学出版社,第45页,第62～79页。

[17]Kops,Manfred著,何勇译:《公共广播电视及其经济来源分析》,《媒介研究》,2004年第1期。

[18]〔美〕埃莉诺·奥斯特洛姆著,余迅达等译:《公共事务的治理之道:集体行动制度的演进》,上海三联书店2000年6月版,第31页。

[19]Reith,John(1924),Broadcast over Britain, London:Hodder, p.34.Hutchison, David(1999),Media Policy:an introduction, Oxford:Black Well Publisher Ltd.,p.34,p.20.

[20]Paulu, Burton(1956), British Broadcasting:Radio and Television in the United Kingdom, Minneapolis: University of Minnesota Press, p.12.

[21]1949年当时的英国工党政府组建了以经济学家贝佛瑞吉(William Henry Beveridge)为首的委员会对BBC进行审核,于1951年1月公布了调查报告(Beveridge Report),建议维持BBC垄断地位、延续BBC宪章和执照费模式(但审核期限为五年)。随后,同年的7月工党政府就此公布了白皮书,认可了贝佛瑞吉报告。<br/>在1951年贝佛瑞吉委员会发布报告的同时,其成员之一劳埃德也提交了一份少数派报告,只是当时没有被工党政府采纳,后来却成了支持成立商业广电机构游说者的重要理论依据。

[22]参见1964年电视法案(The Television Act 1964),该法案是在1954年和1963年电视法案基础上修订而成的,Retrieved at July 15, 2005, from www.terramedia.co.uk/law/broadcasting_laws.htm。

[23]Franklin,Bob.(2001), British Television Policy:A Reader, London:Routledge, p.9.

[24]Davies Committee(1999),“the Future Funding of the BBC”.Retrieved September 16, 2005, from http://www.culture.gov.uk/

[25]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部,顾芳等译:《英国政府通讯白皮书》,中国法制出版社2002年4月版,第61～63页。

[26]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部,顾芳等译:《英国政府通讯白皮书》,中国法制出版社2002年4月版,第59页。

[27]英国贸易工业部、英国文化媒介体育部,顾芳等译:《英国政府通讯白皮书》,中国法制出版社2002年4月版,第65～71页。并参见“Communications Act 2003”.Retrieved January 12, 2006,from http://www.opsi.gov.uk/acts/acts2003/30021-f.htm#198.

[28]Department for Culture, Media and Sport.(2006),“A Public Service for All: the BBC in the Digital Age”.Retrieved at Marth16,2006,from http://www.bbccharterreview.org.uk/.

[29]Heywood, Andrew.(1998), Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press ltd., pp.25～26.

[30]Ibid, p.46.

[31]Heywood, Andrew.(1998), Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd.,pp.56～62.

[32]Heywood, Andrew(1998),Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd., pp.84～89.

[33]Heywood,Andrew(1998),Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd., pp.89.

[34]Heywood,Andrew.(1998),Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd.,pp.91～100.

[35]〔英〕安东尼·吉登斯著,李惠斌等译:《超越左与右:激进政治的未来》,社会科学文献出版社2000年5月版,第266页。

[36]Heywood, Andrew.(1998), Political Ideologies:An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd.,p.96.

[37]Giddens, Anthony(1998), The Third Way:the Renewel of Social Democracy, Cambridge:Polity Press, pp.64～65.

[38]Heywood,Andrew(1998).Political Ideologies—An Introduction(second edition).London:Macmillan Press Ltd.,pp.105～115.

[39]吴敬琏:《当代中国经济改革》,上海远东出版社2004年1月版,第44～45页。

[40]曲志红:《全国文化体制改革工作会议28日至30日在北京召开》,《人民日报》,2006年3月31日第1版。

[41]徐光春:《解放思想,振奋精神,团结一致,扎实工作,全面开创广播影视改革发展新局面》,2003年12月22日在中国全国广播影视工作会议上的报告。

[42]赵实:《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》,载国家广播电视电影总局办公厅编:《广播影视工作重要文件汇编》,第486页。

[43]赵实:《在全国广播影视局长座谈会上的总结讲话》,载国家广播电视电影总局办公厅编:《广播影视工作重要文件汇编》,第486页。