中外学者关于公共政策的定义

（一）西方学者的定义

行政学鼻祖，美国学者伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。^[1]

美籍加拿大学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为：“公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。”^[2]

政策科学主要的倡导者和创立者，哈罗德·D.拉斯韦尔（Harald D.Lasswell）与亚伯拉罕·卡普兰（A.Kplan）认为：政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”^[3]。

罗伯特·艾斯顿（Robert Eyestone）认为：公共政策就是“政府机构和它周围环境之间的关系”^[4]。

托马斯·R.戴伊（Thomas R.Dye）认为：“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策。”^[5]

詹姆斯·E.安德森（James E.Anderson）认为：“政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”；“公共政策是由政府机关或政府官员制定的政策”。^[6]

卡尔·弗里德里奇（Carl J.Friedrich）认为：政策是“在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某个既定的目标，或达到某一既定的目的”^[7]。

由于西方著名学者对“政策”的定义分别是从某一方面来论述的，因而不可避免地带有片面性的倾向。威尔逊将“政策”界定为“法律和法规”，排除了政府的大型计划、政府首脑的指示报告、会议决议文件和政府某种特定意图等政策范围；他还将政策制定、执行者限定为政治家和行政人员，缩小了政策制定与执行者的主体范围。伊斯顿强调政策的“价值分配”功能，把指导行动的准则等同于行动本身。拉斯韦尔和卡普兰认为政策是一种“大型计划”，犯了同威尔逊一样的错误，“计划”可以是政策，但政策并不仅局限于计划或方案，计划只是政策的一个子类；艾斯顿和戴伊或者从生态学的角度论述政策，或者是仅强调政府的主导地位。安德森和弗里德里奇相对来说较全面，并强调政策是一个“活动过程”。

但是，西方学者的政策内涵表述，基本上概括了它的主要含义：①政策是由政府或其他权威人士所制定的计划和规划；②政策是一系列活动组成的过程；③政策具有明确的目的、目标或方向，不是自发或盲目性的行为；④政策是对社会所做的权威性价值分配。

（二）我国学者关于公共政策的定义

《政策科学》（孙光著）：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”

《政策学研究》（王福生著）：政策可以解释为“人们为实现某一目标而确定的行为准则和谋略”，“简言之，政策就是治党治国的规则和方略”。

《政策科学导论》（张金马主编）：“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南。其表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等。”

《公共政策》（林水波、张世贤合著）：公共政策是指“政府选择作为或不作为的行为”（类似于戴伊的政策定义）。

《公共政策》（伍启元著）：“公共政策是政府所采取对公私行动的指引。”

《公共政策分析》（陈庆云主编）：“公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”

《公共政策学》（宁骚主编）：“公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。”

《公共政策学》（陈振明著）：“公共政策是国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”

《政策分析概论》（谢明著）：“公共政策是社会公共权威在特定情境中，为达到一定目标而制定的行动方案或行动准则：其作用是规范和指导有关机构、团体或个人的行动，其表达形式包括法律法规、行政规定或命令、国家领导人口头或书面的指示、政府大型规划、具体行动计划及相关策略等。”

综合国内外学者的观点可以看出，西方学者更注重公共政策的政治过程、分配功能等因素，而我国学者则注重政党和政府的政策主体地位，过于强调政策的目标取向而忽略了政策的过程特点。可见，中外学者都力图给政策下一个恰当的定义，但由于角度不同及利益取向的差异，各有优劣。我们采纳这个定义：政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

（三）正确把握“政策”的内涵

我们可以从以下四方面来把握“政策”的内涵：

第一，政策主体。任何政策都有特定的主体，即国家权威机构、政党及其他政治集团、团体。政策体现了主体的意志，它与个人、企业等所做出的决定不同，具有法定的权威性。

第二，目标取向。一定的政策总是要实现一定的目标，具有明确的方向性。同时，政策又在特定的历史时期内起作用，具有时效性，政策不是无意识或偶然性的行为，目标指向明显。

第三，活动过程。政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。毛泽东指出：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策，不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”^[8]

第四，行为规范。政策是一种行为准则或行为规范，政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。政策规定常带有强制性，它必须为政策对象所遵守。行为规范和准则，使政策具有可操作性，从而才能实现特定的社会目标。

（四）对不同学者观点的归纳与评价

公共政策作为一种理解政治变化的途径，其定义几乎与存在的公共政策问题一样多。人们从不同的视角出发，对公共政策的含义做出各种不同的解释，至今众说纷纭，莫衷一是。大体上可以归纳为以下六类。

1.分配论

持此观点的学者认为公共政策就是分配价值。美国政治学家戴维·伊斯顿认为公共政策就是当局对整个社会的价值作权威性分配。我国也有学者持此观点，认为“公共政策是指特定的主体对社会公共资源进行权威性分配的过程”。“分配论”强调了公共政策的价值分配功能。的确，分配价值是公共政策的重要功能，向谁分配价值、怎样分配价值，不仅反映公共组织的公共政策能力，而且在一定程度上反映了公共政策的本质。但是我们知道，公共政策除了具有分配价值的功能外，还包括寻求价值、确认价值、实现价值、创造价值等功能。实质上，分配功能只是某些公共政策的功能或是某些公共政策的功能之一，并不是公共政策功能的全部。

2.选择论

美国政治学家托马斯·R.戴伊认为“公共政策就是政府选择做什么或不做什么”。这种观点一方面突出了公共政策的行为特征，即公共政策过程始终伴随着有关组织或人员的行为；另一方面也强调了公共政策的选择性，而比较基础上的“选择”正是公共政策的理性基础。这种观点的不足之处主要有两点：一是“做什么或不做什么”有可能只是一个决定而已，并不必然包括一连串行为或过程，我们应该把公共政策“看作是由‘或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程’，以及这些活动对有关事物的影响”。二是将“不做什么”也作为公共政策，显然泛化了公共政策的内涵，似乎政府本身就等于公共政策。无论从什么角度看，政府和公共政策都是两个不同的概念。

3.计划论

政策科学的创始人拉斯韦尔认为，公共政策是包括目标、价值和策略的大型计划。这种观点的可取之处在于强调了公共政策作为一种以特定目标为取向的行动计划，以及它与一般计划的区别。同时，由于这一定义强调了公共政策的目的性，在实践中它有助于公共政策制定和执行阶段的科学分析和论证。但存在三点不足：一是虽然指出了公共政策与一般计划存在区别，但是并未说明公共政策作为一种计划的特殊性何在，它与其他社会活动计划的区别是什么，从而使公共政策的内涵过于笼统。二是没有指出公共政策的主体是谁，导致公共政策的主体泛化，容易使公共政策和私人（如个人或企业）政策发生混淆。三是大型计划与小型计划只是相对而言的，难道我们能说中央政府的计划属于公共政策，而地方或基层政府的计划都不是公共政策吗?很显然，按照拉氏的逻辑，公共政策的外延便变窄了。

4.特定时期论

此观点认为公共政策是政府或社会公共权威在特定历史时期为达到一定目标而采取的行动方案或行为依据，即公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程。我国也有学者持此观点，认为“政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称”。“特定时期论”的可取之处在于一方面强调了公共政策的时效性、实践性、针对性，也就是说，公共政策是针对特定时期的政策问题而采取的行为，公共政策应随着政策环境的变化而不断地作出调整或修改。另一方面，在一定程度上将法律和公共政策区别开来，避免法学与政策科学的研究对象发生重复。相对而言，法律的存续时间比公共政策长，其稳定性也比公共政策高，往往是对长期形成的定型化的客观现象的确认和规范。其不足之处在于忽视了公共政策的相对稳定性特征，在实践中容易导致政策多变。我们在跨社会、跨历史的比较研究中就会发现，不少政治系统的一些公共政策始终是一以贯之的，并没有因为政策环境的变化而有所改变，比如前工业社会的一些公共政策，经历了上百年，甚至上千年之后，依然故我。

5.均衡论

西方团体理论者大多持此观点。他们认为公共政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产物，公共政策是在任何既定的时间内，经由团体竞争达成的一种均衡。这种观点看到了当今社会利益需求多元化、利益集团多元化的客观现实，并强调了利益集团对公共政策的重要影响，为我们研究复杂的公共政策现象提供了一种分析视角。不可否认，当代许多公共政策的确是各利益集团相互斗争相互妥协的产物，但是这种观点的前提假设条件，即认为各利益集团与政府在政策制定时完全处于平等和均势的地位存在缺陷。事实上，就公共政策制定而言，政府居于主导地位，并以自己独有的方式掌握着权力的操纵杆，一切利益集团的政策诉求都必须经由政府的认同才能转化为公共政策。

6.制定主体政府论

国内外的许多学者都持此观点，他们认为公共政策的制定主体只能是政府。换言之，若其制定主体不是政府，而是其他组织或机构，那么他们所选择的方案或采取的行动等就不属于公共政策的范畴。美国学者安德森认为“公共政策是由政府机关和政府官员所制定的政策”。中国香港学者伍启元认为“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引”。中国台湾学者朱志宏指出“公共政策是由伊斯顿所谓之政治体系中的‘当局’——即政府——所制定”。其他学者也持此观点，认为公共政策是“通过国家行政机构——政府制定和实施的社会行为准则”。“制定主体政府论”既说明了政府制定的公共政策的数量在一个政治系统的政策体系中占有绝对优势，又说明了公共政策是政府实施公共行政的重要手段。但是我们在跨社会的比较研究中就会发现，在有些政治系统内，某些或某个政党已经“行政化”，其地位和作用甚至居于政府之上。该政党制定的政策实质上已经成为政府的“政策之母”。政党的权力和职能明显具有“公共”特征。在此情况下，我们很显然不能笼统地将这样的政党排除于公共政策制定主体之外。随着新公共管理运动的勃兴，公共管理的主体并不仅限于政府，而且还包括非政府、非营利性的第三部门，他们同样担负着解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会任务。第三部门所制定的政策同样具有政府政策的特征和功能。因此，将公共政策的制定主体仅仅局限于政府，在理论上是不全面的，在现实中是行不通的。我们认为：公共政策是国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现或服务于一定社会政治、经济、文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

（五）公共政策的界定

每一种关于公共政策的概念都有其合理之处，也都有值得讨论之处。从学术研究的视角来看，基于价值偏好、理论架构不同等原因，针对同一研究对象作出不同的界定是经常发生的。其实，关于公共政策的精确的定义在理论上并没有多少重要的意义，在实践上更没有多少实际的意义。进而言之，公共政策研究的最重要的问题并不在于对公共政策做出学理性的、全面的、精确的概括，而在于能够把握住公共政策的精神实质，把握住它的学科体系和研究方法，进而为公共政策的实践提供行动指南和可靠的分析方法。^[9]

基于以上考虑，我们认为，所谓的公共政策，是指一定的社会公共权威为解决社会公共问题，针对一定的社会生活所做出的正式的决定或安排。通常，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。一般来说，公共政策有广义和狭义之分。我们这里的定义即广义的公共政策，而狭义的公共政策不包括法律。

我们可以从以下五个方面来把握政策内涵：

1.政策主体

制定公共政策的主体是拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由它们授权的有关机构或部门。

公共政策的制定和实施主体是公共组织。它包括政府（行政机构）、第三部门和一些国家的执政党。从一般的意义上说，政党的政策不属于公共政策的范畴，因为它至多只能对本组织内的机构和成员具有约束力，而对组织外的组织和成员不具有约束力。但是在一些政治系统，执政党能够对其社会政治生活进行“立体式”领导，它的政策不仅对本组织及其成员具有约束力，而且对包括国家机构在内的所有组织和社会成员均具有约束力。在此情况下，执政党自然属于公共组织的范畴。在当代社会，第三部门由于它承担了相当一部分公共管理职能，所以我们将其归入公共组织的范畴。

2.政策客体

公共政策总是针对特定的公共问题而形成的，与公共事务联系紧密。那些纯粹私人的、不受任何合法社会组织或法律监督和制约的个人活动和个人关系，不是政策涉及的领域。公共问题是公共政策的逻辑起点。

3.目标取向

制定公共政策的目的是为了解决社会公共问题，归根结底是为了解决公共资源或社会公共利益的分配问题。公共政策的目标是为了实现公共利益，至少是声称为了公共利益。否则，公共政策在实践中就难以施行。

4.活动过程

公共政策是主体服务于特定目标而采取的一系列活动，是与谋略、措施、办法、规定密切相关的一系列政治行为。公共政策是由一系列行为或活动组成，而并非只是一个“决定”。

5.行为规范

政策是一种行为准则或行为规范，政策总有具体的作用对象或客体，它规定对象应做什么和不应做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。