欧盟的政府采购公共指令

第四节　欧盟的政府采购公共指令

一、公共指令的背景

欧盟成立之后，为了消除贸易壁垒，促进货物、资本和人员流动的目标，通过了一系列协议和指令，其中包括政府采购的立法和协议。欧盟的政府采购协议远远超前于其他经济组织，早在1966年，欧盟的就通过了有关政府采购的专门规定。

欧盟之所以对政府采购给以极大关注，是由于政府采购金额在欧盟的GDP和贸易额中占有很大的比重。据欧盟统计，各成员国的政府采购和国有企业的采购总额平均每年达到4000亿欧元，占欧盟GDP的14%，以上的统计数字还未包括运输、能源和邮电等部门进行的采购。

但是，由于在执行欧盟有关规定的严格程度方面，各成员国间存在着很大的差距，结果，仅有一部分政府采购实行了国际招标，其余部分则是各国政府从本国企业直接购买。回避国际市场的竞争必然带来价格的垄断、采购成本的上升，因而增加了纳税人的负担。欧盟估计，这部分损失每年为400亿欧元。

因此，为了在欧盟范围内彻底消除货物自由流通的障碍，欧盟相继颁布了关于公共采购各个领域的公共指令，构成了目前欧盟的公共采购法律体系。在这个法律体系中有四部指令是关于政府采购的实体性法律，有两部是程序性法律。这六部指令是适用于欧盟范围内的公共采购的主要规则。其中针对政府的有四个指令，即《关于协调授予公共服务合同的程序的指令》(1992年颁布，简称《服务指令》)、《关于协调授予公共供应品合同的指令》、《关于协调授予公共工程合同的程序的指令》和《关于协调有关对公共供应品合同和公共工程合同授予及审查程序的法律、规则和行政条款的指令》;针对公共事业的有两个指令:《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令》、《关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门的采购程序执行共同体规则的法律、规则和行政条款的指令》(简称《公用事业救济指令》)。

二、公共指令的主要内容

(一)公共指令的目标和原则

公共指令的目标是确保各成员国遵守关于在单一市场中货物和服务的自由流动。具体包括:

第一，在共同体范围内增加采购程序和活动的透明度;

第二，促进成员国之间货物和服务的自由流动;

第三，改善公共供应和服务合同有效竞争的条件。

为了实现这些目标，欧盟通过其制定的指令确立了三项基本原则，即透明度原则、非歧视原则和竞争性原则。

(二)公共指令的适用范围

公共指令所适用的机构范围包括:

(1)缔约机构。采购指令所适用的缔约机构通常是中央、地方和地方政府机关以及公法所管理的或由指令所规定的其他公共机关。公法所管理的公共机关是指为满足公共利益，由国家、地区或地方当局管理或资助的具有法人资格的机关。每个指令都包含有指令所适用的名单附件。

与公共指令不同的是，《公用事业指令》的适用范围较广，它包括一些国有化产业以及交通、能源、水利和通讯领域内提供公用事业服务的私营公司。

(2)适用的具体范围。公共服务指令适用于27类服务。它们是机动车及设备的维修;陆路运输(铁路除外)，包括旅游和装甲运输服务(邮件除外);航空客货运输(邮件除外);陆路(铁路除外)和航空邮件运输:电子通信服务(有声电话、电传、无线电话、寻呼及卫星服务);金融服务、保险及银行和投资服务;计算机及相关服务;研究及开发合同;会计、审计及簿记;市场研究;管理咨询(仲裁及调解除外)及相关服务;建筑及工程服务，城市规划及园林建筑服务，相关的科技咨询服务和技术测试、分机广告;楼房清洁及财产管理;收费或依据合同的印刷和出版;污水和垃圾处理，卫生及类似服务:宾馆和餐饮服务:铁路运输;水路运输;支持及辅助运输服务;法律服务;人员安置与供应服务;调查及安全服务(装甲车除外);教育及职业教育:健康与社会服务:休闲、文化及体育;其他服务。前16类为优先服务，后11类为剩余服务。剩余服务旨在把优先服务所不能覆盖的其他书面服务合同门类都要包括其中。

公用事业主要适用于饮用水、电力、供暖等确保公众生产生活基本需要的资源供应等。

(3)例外。虽然两个指令包含的服务门类比较齐全，但是问题也非常明显，即有时候难以区分一些服务合同是否应该适用这两个指令。因此，这两个指令都规定了一些不适用指令的合同。如在公共服务指令中规定:对于供应和服务混合合同，若服务部分价值超过总价值的50%，则适用公共服务指令，否则适用供应指令;工程和服务混合合同，如果服务不是为了履行工程合同的需要就适用服务指令。

(三)采购门槛及估价方法

两个指令都规定了合同的采购门槛和估价方法。

公共服务指令适用于价值超过200000欧元的服务合同。在评估特定的服务时提出了评估原则。如:对保险合同进行估价时，把应付保险费包括在内;对设计服务进行估价时，佣金和应付费用也计算在内;对融资或其他金融服务合同估价时，还需计算费用、佣金和利息。为了避免因规避服务合同门槛，而出现分割合同的现象，指令明确规定禁止分割合同。如果合同分为几个部分，那么每一部分的价值汇总计算。但对价值低于80000欧元的部分，只要这部分的价值不超过总价值的20%，则不适用该指令。

公用事业指令适用于价值超过600000欧元的电信供应及服务合同，和价值超过400000欧元的其他供应及服务合同。在对合同的估价上，公用事业指令也有禁正分割合同和采用特殊计算方法规避指令的规定。具体地说:该指令中规定如果合同分为几个部分，某一部分的价值低于100000欧元，只要这部分的价值不超过总价值的20%，就不适用该指令。

(四)采购方式和公告

1.采购方式

两个指令都规定，无论缔约国采用何种授标方式，大多数情况下都必须有竞争邀请的程序。公共服务指令还规定了可以适用谈判程序而不必进行竞争邀请的6种情况。公用事业指令则规定了8种可适用谈判程序而不必进行竞争邀请的情况。

2.公告

公共服务指令规定，进行竞争邀请的惟一方法是在官方杂志和EC的计算机信息系统即标讯电子日报上发布招标公告。在授予合同或举行设计竞赛时，缔约国采购机构必须就授标的详细情况在官方杂志和标讯电子日报发布公告，并在每个财政年度的年初，发布一个定期合同预告通知，列出CPC分类项下所有未来的优先服务合同。

大多数的公用事业合同在进行竞争邀请时，必须在官方杂志和EC的标讯电子日报上发布一个招标公告或PIN公告或使用合格商名单体系公告或合同授予通告。

(五)其他规定

1.授标程序

与公共服务指令相比，公用事业指令的服务采购在授标程序的选择上更灵活一些，公用事业指令规定只要公用事业机构进行了竞争邀请，就可以决定授标程序。

2.第三国条款

公用事业指令还有一个第三国条款。该指令规定只要成员国告知欧盟委员会，他们本国投标机构在第三国竞争服务合同遇到了困难，理事会就有权终止或者限制将服务合同授予来自第三国的投标人。

3.欧盟《政府采购协议》承诺

在国际范围的招标中，特别是对服务项目范围的招标，各国法律或根据其参加的条约、协议规定，或根据互惠对等原则作出一定的限定，以保护本国投标人的利益。欧盟在加入《政府采购协议》时，承诺适用于协议条款的服务范围是:银行及金融、保险、卫生服务、道路运输、铁路运输、城市运输、海洋运输、内陆水运、港口、机场、旅游、客货运输、宾馆和餐饮、维修、研究及开发、健康和住房等。