古代社会的政府采购

第一节　古代社会的政府采购

古代社会政府采购的特点是信息效率和激励约束效率都极低。

一、政府采购雏形期

政府采购作为财政支出的重要一项，在市场经济国家已有一套完善的制度，理论研究也日趋完善。然而，在中国古代财政思想中，早有政府采购思想的萌芽，而且政府实物性财政支出需要主要通过贡纳和赋税来满足，但并不是所有的实物都可以通过贡税来取得，不排除有一部分支出所需的物资通过政府在市场上采购来满足。这可以说是政府采购的雏形。在西周时期的200多年间，中国的工商业发展已达到一定的规模，政府为了稳定经济，在市场上收购一些多余的物资，既可以用于财政支出，又可以用于调节物价。早在《周礼》中就重视商品价格的管理，“使有恒价”即要求商品价格稳定在一个习惯的水平上，其理由之一即是出于政府部门在市场上采购所需商品或出售官府物资的需要，可见政府部门的采购活动已受到重视。据《周礼·地官·泉府》记载:“泉府，掌以市之征布(币)，敛市之不售、货之滞于民用者，以其贾买之，物而书之，以待不时而买者，买者各从其抵。”春秋战国时代，政府购买行为日益影响到社会的方方面面。

而真正的政府大量采购——均输制度始于汉代。均输是官府把各地贡物运到卖价高的地方出卖，钱交给中央购买所需物资。后汉时，均输平准的对象已由粮食扩大到所有货物，采购的时间、对象相当复杂。《历汉书》记载:“开委府于京师，以笼货物，贱则义，贵则变，是以县官小失实，商贾无所利，故曰平准。”还设立“常平仓”进行实物周转。唐朝时，和籴思想则比较明显的具有政府采购思想的雏形。所谓和籴，是政府对所需用的物品在市场上按照流行价格予以收购。南齐时也曾用和籴方式收购米谷丝绵。唐初在市场上已有专门行政机构、官员来从事政府采购活动。虽然在采购活动中有许多贪污舞弊现象，但在财政思想中已向前迈进了一大步。陆贽也坚持和市政策，他主张将国家所需的许多物资按照市场价格收购，连所需用劳动也采用雇佣劳动方式。并强调“交易往来，一依市利，勿令官吏催遣”。举凡军事运输、收购草料、供应军粮、调节民食等措施，他主张斟酌市价，进行和市。还提出不惜用“加倍之价”收购官府所需物资，借以刺激生产，这也可谓政府采购实施的一个目的。

二、政府采购原始形态

发展至宋代，政府购买已经成为当时政府消费物资的供应方式之一。可以说，随着商品货币经济的发展，政府购买在当时已经占据了主导地位，并形成了一整套初具体系的管理制度。在宋代实行市易制度。确立了政府购买的预算计划制度。当时购买预算主要有二种形式:“年额”购买即年度定额的购买计划，“泛抛收买义”即经常性下达的采购指令，“非泛抛买”即不经常、临时性安排的购买任务。其中，以“年额”购买和“泛抛收买”为基本常态，这可以反映初出宋朝力求将政府购买活动尽可能纳入经常性预算管理的制度取向。此外，还设立了一些职司购买的决策执行机构，建立了价格反馈系统，采取了多种付款方式，实行了招标承包的买扑制等。具体来说，当时的中央财政分为“左藏”、“内藏”、“朝廷封桩”三大系统。熙宁以前，左藏和内藏并立，归三司支配的左藏为政府购买拨款的主渠道。熙宁之后，朝廷封桩系统发展起来，成为一个非常重要的政府购买拨款主体。内藏和朝廷封桩系统的出现，使大量用于承担经常性项目支出的财政资金，转变为预算外储备之财。而购买资金的调拨则采取了实物运输、信用汇兑、异地结算、截留上供、动用系省封桩钱物等多种手段，并且分别表现出了实物调运的“轻赍”化，便钱汇兑和异地结算的信用化，截留上供、动用系省封桩钱的本地化等趋势性特点。这些情况，已经体现出当时财赋周转过程中降低成本、提高效率的制度取向。但发展至南宋，政府购买的情况就愈来愈差了，以后历朝历代也都有此类与政府采购行为相关的制度。

由上述史料可以看出，中国古代社会的政府采购市场仅是一般的商品、劳务市场的一个组成部分，与一般商品、劳务市场并没有质的区别。同时，古代社会交通工具落后，更不存在先进的信息技术和通讯手段，这就导致中国古代政府采购行为的信息效率极其低下。政府采购买卖双方的相互选择余地也很小，进行交易也只能是买方直接支付采购资金，卖方直接提供货物，彼此之间只能进行直接的、面对面的交易，并没有中介的存在。此外，大部分情况下古代社会政府各部门的采购规模小、范围窄，采购活动大都是分散地进行的，没有统一的法律、规则规范，没有专门的采购人员安排与机构设置，没有成熟的管理体制，自然也就更没有形成所谓的系统的“政府采购制度”。因此其激励约束机制也不曾正式而固定地存在过，所以在小国古代社会的政府采购行为，其激励约束效率也是处于极低水平的。