政府采购方式的分类

第一节　政府采购方式的分类

政府采购是西方发达国家公共支出管理普遍采用的一种手段，也是我国财政支出改革的重要内容。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物，是落实政府重大政策目标的有效手段，有力地推动并实现政府消费行为市场化。在现代市场经济中随着政府活动范围扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和劳务需求呈扩大趋势，政府采购占社会总采购的比重也不断上升，在社会经济生活中起到越来越大的作用。无论是商业采购或是政府采购，其采购的目的都是以经济有效的方式采购到所需物品，但是由于公共资金的花费需承担管理责任，所以在政府采购和商业采购实践中形成了截然不同的采购方式或程序。目前，国际上通用的采购方式很多，按照不同的标准，可分为大类种方式，如招标采购、询价采购、单一来源采购、谈判采购等。一般来说，各个国家对国内使用的采购方式及适用条件都有明确的规定，但这些规定都是相对而言的，因为每个项目的情况都不一样。具体采用何种方式的总原则是，要有助于推动公开、有效竞争和物有所值目标的实现。

一、按是否具备招标性质分类

按是否具备招标性质，可将采购方式分为招标性采购和非招标性采购。

采购金额是确定招标性采购与非招标性采购的重要标准之。一般来说，达到一定金额以上的采购项目，采用招标性采购方式;不足一定金额的采购项目，采用非招标性采购方式。

(一)招标性采购方式

招标性采购是指通过招标的方式，邀请所有的或一定范围的潜在的供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准，从所有投标中评选出中标供应商，并与之签订合同的一种采购方式。招标采购方式作为一种公平民主的采购方式，在政府采购中广泛使用，只要是采购人需要的、数额较大的产品和项目都可以通过该方式进行。这种方式按其公开性可分为竞争性招标(亦称公开招标)和有限招标两大类。政府采购中所鼓励的招标方式实际上是指竞争性的招标方式即公开招标方式。具体又可分为以下4类:

(1)公开招标采购。是指通过公开程序，邀请所有有兴趣的供应商参加招标的方式。竞争性招标采购方法具有通过广告进行竞争邀请、投标一次性、按事先规定的选择标准将合同授予最佳投标商及不准同投标商进行谈判等特点，被普遍地认为最能体现现代民主竞争精神，能最有效地促进竞争、节约费用和实现高效率及其他采购目标。因此各国在其采购立法中都将竞争性招标采购方式包括在其政府采购制度中，并将其作为优先采用的采购方法。但是采购的环境并非单一，采购客体也千变万化，技术的复杂性、独特性或标准特性、采购客体的价值较小、采购情势急迫等都会使竞争性招标采购方法的使用受到限制不能获得最佳的经济效益和实现政府采购的目标，这时就需要针对不同的采购环境，采购物品的性质等选择使用竞争性招标采购以外的采购方法。这些方法的采用应遵循以下原则:每种方法的采用必须符合其适用的采购环境;每种方法的采用都要经过主管部门的审批;采购机构需作出书面报告，对使用某种采购方法的理由做出详细说明。

(2)选择性招标采购。是指通过公开程序，邀请供应商提供资格文件，只有通过资格审查的供应商才能参加后续招标;或者通过公开程序，确定特定采购项目在一定期限内的侯选供应商，作为后续采购活动的邀请对象。应用选择性招标方式来确定有资格的供应商时，应平等对待所有的供应商，并尽可能邀请更多的供应商参加投标。采用选择性招标方式的原因，其一为供应商数量不多的客观限制;其二是考虑到采购的经济有效性目标，一般运用于技术复杂或专门性的货物、工程或服务及采购价值较低的货物、工程或服务。

(3)有限招标采购。是指采购机构选定若干家供应商，邀请其前来报价投标，向符合规格之最低价格提供者授予合同。有限招标采购又包括选择性招标采购和限制性招标采购两种形式。

(4)限制性招标采购。是指不通过预先刊登公告程序，直接邀请一家或两家以上的供应商参加投标。实行限制性招标采购方式必须具备相应的条件，这些条件包括:竞争性招标或选择性招标后没有供应商参加投标或无合格标;供应商只有一家，无其他替代选择;出现了无法预见的紧急情况;向原供应商采购替换零配件;因扩充原有采购项目需要考虑到配套要求;属于研究用的试验品、试验性服务;追加工程，必须由原供应商办理，且金额未超过原合同金额的50%;与原工程类似的后续工程，并在第一次招标文件中已作规定的采购等。

(二)非招标性采购方式

非招标性采购是指除招标采购方式以外的采购方式。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式，但在有些情况下，如需要紧急采购或者采购来源单一等，招标方式并不是最经济的，需要采用招标方式以外的采购方法。另外，在招标限额以下的大量的采购活动也需要明确的采购方法。非招标性采购方法很多，通常使用的主要有:国内或国外询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购、征求建议等。

(1)单一来源采购。即没有竞争的采购，是指达到了竞争性招标采购的金额标准，但所购商品的来源渠道单一，或属专利、首次制造、合同追加、原有项目的后续扩充等特殊情况，而只能由一家供应商供货。单一来源采购也称直接采购。从竞争态势上看，采购方式处于不利地位，所以对于这种采购方法的使用，各“规则”都规定了严格的适用条件，一般而言多为出于紧急采购的时效性或者只能从惟一的供应商或承包商处取得货物、工程或服务的客观性。有些规则中的直接签订合同的采购方式其实就是单一来源采购。《示范法》规定的是单一来源采购;《指南》规定的是直接签订合同;《协议》规定的有限招标实际上相当于单一来源采购;《指令》中规定的没有竞争的谈判方式本质上也是单一来源采购。

(2)竞争性谈判采购。是指采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商的一种采购方式。这种方法适用于紧急情况下的采购或涉及高科技应用产品和服务的采购，也许作为一种采购方法其重要性可以和竞争性招标方法相抗衡。谈判采购首先是私营领域主要的采购方法，而在公共领域中，谈判采购在国防和服务采购中也是主要的采购方法，但由于谈判方法在竞争性、透明度以及评判程序主观性等方面存在缺陷，它常常存在着很高的贿赂和利诱的危险，因此，政府采购规则都对它的采用进行严格管理。在以下几种情况下采用竞争性谈判来缔结合同最为适宜:①急需得到某种服务，采用招标程序则不切实际或不可行，但条件是此种紧迫情况并非因采购者办事拖拉所致;②由于发生灾难性事件而急需得到某种服务，采用其他方式因耗时太久而不可行;③所涉及服务或风险的性质不允许事先做出总体定价;④由于技术或艺术的原因，或由于保住专属权的原因，服务只能由特定的提供者提供;⑤原合同的履行以需要提供某种补充服务为前提(价值不得超过主合同的50%)，这种补充服务不可能从技术上或经济上与主合同分开，且为完成主合同所绝对必需，故补充合同给予提供主合同服务的服务提供者。

(3)询价采购，也称货比三家。是指采购单位向国内外有关供应商(通常不少于三家)发出询价单，让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定中标供应商的一种采购方式。适用询价采购方式的项目，主要是对现货或标准规格的商品的采购，或投标文件的审查需较长时间才能完成、供应商准备投标文件需要高额费用以及供应商的资格审查条件过于复杂的采购。询价采购可分为报价采购、订购、议价采购等。

(4)征求建议采购。是由采购机关通过发布通知的方式与少数供应商接洽，征求各方提交建议书的兴趣，并对表示兴趣的供应商发出邀请建议书。但若采购对象只能从有限数目的供应商处获得，或审查和评估建议书所需时间和费用与服务价值不相称，或为确保机密或出于国家利益的考虑，采购者可直接向供应商征求建议。邀请建议书中一般应载明采购者的名称，拟采购的对象性质、特点、时间、价格的表达方式及提交建议书的方式、地点和截止日期、中选标准、评审标准及程序等。

二、按采购规模分类

按采购规模分类可将采购方式分为小额采购方式、批量采购方式和大额采购方式。

小额采购是指对单价不高、数量不大的零散物品的采购。具体采购方式可以是询价采购，也可以直接到商店或工厂采购。

批量采购，即小额采购物品的集中采购。其适用条件为:在招标限额以下的单一物品由个别单位购买，而且数量不大，但本级政府各单位经常需要;或单一物品价格不高但数量较大。具体采购方式可以是询价采购、招标采购或谈判采购等。

大额采购是单项采购金额达到招标采购标准的采购。适用的具体采购方式有招标采购、谈判采购等。从前面的阐述可以看出，小额采购和大额采购方式是美国的主要采购方式，在我国则主要依照是否具有招标性质来划分采购方式，并且在采购中多使用招标采购方式。

三、按运用的手段分类

采购方式按运用的手段可分为传统采购方式和现代化采购方式，两者只是在形式上依据的媒介不同。

传统的采购方式是指依靠人力来完成整个采购过程的一种采购方式，如通过报刊杂志来发布采购信息，采购实体和供应商直接参与采购每个环节的具体活动等。

现代化采购方式是指主要依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的一种采购方式，如采购卡采购方式和电子贸易方式。采购卡类似于信用卡，与信用卡的不同点在于，采购卡由财政部门统一发放给采购实体，采购实体的采购官员在完成采购后付款时，只需划卡就行。划卡记录包括付款时间、付款项目、付款单价和总价等信息，这些信息将报送财政部门备案审查。采购卡一般适用于小额采购，由于这种采购方式不需要签订合同，对于每年数以万次的小额采购来说，能够节约大量的纸张费用。电子贸易是指运用电子技术进行业务交易，包括电子邮件、电子信息、国际网络技术以及电子信息交换等。通过电子贸易来发布采购信息并完成采购交易，解决了传统采购方式下难以克服的时间和空间问题，使采购活动更加方便、快捷，大幅度降低了采购成本，提高了采购效率，成为我国政府采购方式发展的一大趋势。

四、按组织模式分类

按组织模式可分为集中采购和分散采购。

当将完成所有采购和采购相关职能的权利和责任都赋予一个由采购首长控制的中央组织单位时，集中采购职能就产生了。相反，分散采购则是将采购职能分布在整个组织内，由各个部门分别实现政府采购职能。实际上没有完全的集中采购或分散采购，大多数采购职能都是混合的采购制度。一个组织究竟在多大程度上实现集中采购和分散采购没有标准模式。采购实体的目标、文化、资源和管理需求都对采购组织的集中化和分散化起作用。

五、按招标所经历的阶段分类

按招标所经历的阶段，可将招标采购分为单阶段招标采购和两阶段招标采购。

单阶段招标采购就是通过一次性招标，让投标商提交价格标采购方式。

两阶段招标采购是一种特殊的招标采购方式，即对同一采购项目要进行两次招标。第一次招标是采购实体要求供应商提交不含价格的技术标，目的是征求各家供应商对拟采购项目在技术、质量或其他方面的建议;第二次招标是采购实体根据第一阶段征求的建议修改招标文件，要求供应商按照修改后的招标文件提交最终的技术标和价格标。两阶段招标很少使用，只是对大型复杂或技术升级换代快的货物如大型计算机和通讯系统等，以及特殊性质的土建工程，因为事先准备好完整、准确的技术规格有困难或不易实现，才采用两阶段招标方式。这种方式主要适用于下述服务采购:(1)不能确定服务特点的采购;(2)由于服务的性质，采购机关必须与服务提供者进行谈判;(3)采购机关为签订一项研究、实验、调查或开发工作的合同;(4)已采用招标程序，但没有人投标或采购者拒绝了全部投标，以致即使再进行新的招标程序也不太可能。

两阶段招标的特点在于:在第一阶段给予了采购机关相当大的灵活性，使其可通过谈判与服务提供者达成有关拟采购服务的规范和规格;在第二阶段，采购机关可充分利用招标程序的高度客观性和竞争性选定合适的中标者。