政府采购的概念

第一节　政府采购的概念

政府采购制度起源于欧洲。1782年，英国政府成立了“文具公用局”，负责采购政府所需货物和投资建设项目，并建立了一套政府采购特有的采购程序以及规章制度，其中包括超过一定金额的政府采购合同必须使用公开的、竞争的程序，即公开招标。瑞士政府是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施采购制度已有200多年的历史。1861年，美国通过了一项联邦政府采购法，规定了采购机构、采购官员所应遵循的程序和方法。如今，政府采购制已经成为西方市场经济国家普遍推行的国际惯例。政府花纳税人的钱要尽可能取得最大效益，这是世界各国政府采购制度的共同宗旨。

一、政府采购的定义

国际上对政府采购没有统一的定义，世界贸易组织的《政府采购协议》中将政府采购定义为:成员国的中央政府及次中央政府采购、租赁、有无期权购买货物、服务、工程、公共设施的购买与营造。世界各国都结合本国的实际情况，对政府采购进行定义。主要从两方面进行定义:一方面是从资金来源;另一方面是从采购实体。根据我国的经济发展情况，我国的政府采购应定义为:一国政府部门及政府机构或其他直接或间接受政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。与政府采购相近的一个概念是公共采购。政府采购最早起源于公共采购(集中采购)。通常公共领域的范围要比政府领域宽泛一些。公共领域一般包括中央政府及其许多部门和机构、地方政府和国有化企业，有时还包括社会保障基金。“政府”一词多少有些局限，它是指国家机关及其管理机构，通常不包括由政府组建、资助和经营，但不属于政府管理机构内的企业、社会保障基金和为数众多的半自治组织。但就国外政府采购制度的规定看，政府采购主体通常不仅包括政府部门自身，也包括直接或间接受政府控制的企事业单位。所以，政府采购与公共采购实际上可以同义使用。依据采购职能的范围和目标以及采购职能在实现组织目标中的重要性可将采购分为商业性采购、公共性采购和制造业采购。商业领域是为了转售而进行采购和储存货物;公共采购领域包括中央和地方政府以及其他公共服务部门，是为了向公众提供公共服务而采购;而制造业是为了制造、加工货物或材料而进行采购和销售。

依据采购主体之不同，可将采购划分为私人采购或商业采购、公共采购或政府采购。

政府采购与私人采购在许多方面是相似的。采购之根本目标在于识别所需材料的来源，并在需要的时候以尽可能经济的方式按可接受的质量标准获得这些商品。采购部门必须能够快速有效地满足需求，并且采购政策和程序必须同商业惯例相吻合。采购部门利用专业技术和现代方法，聘用专业采购员和管理人员，以保证采购项目能完全符合使用部门的需要。

最重要的区别是公共采购部门履行的是管理人的职能，因为受雇的管理员花费的资金来自于别人的捐助或税收，雇主依靠这些资金代表他们的客户或捐助人提供服务。因此非盈利机构或政府的采购职能就成为了一个受管制的然而却透明的过程，受到法律、规则和条例以及政策和程序的限定和控制。

政府采购有以下特点:

(1)政府采购主体为依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等。

(2)政府采购为非商业性、非盈利性购买行为，即只能买不能卖。政府采购的消费者为政府部门及公众。

(3)政府采购的方式很多，既可以买，也可以租赁;政府采购的范围也很广，既包括机关用办公用品和设备，又包括建桥筑路、能源交通等基础设施的建设，还包括技术、专利等服务;采购的内容既包括民用产品，也包括军用产品。

(4)财政部门对政府采购的款项实行直接支付方式，即财政部门不是将采购款项支付给支出单位，而是按采购单位与供应商签订的合同将资金直接支付给供应商。

(5)政府采购有其特定的目的、特定的形式。政府所有的采购项目必须按规定的形式进行，并实现特定的政策目标。

政府采购是政府施政行为的体现，因为政府的动作需要采购来支持，政府的活动通过采购来体现。政府采购工作开展得好与差，直接影响政府政策的落实，同时影响政府的信誉和形象。因此，政府采购具有如下重要作用:

1.政府采购为政府运作提供人力和物力保障

政府机构要存在要开展工作，首先要购买人力，即公务员。当然，这种购买具体体现为雇用，是国家通过用纳税人的钱雇用为政府工作的工作人员。除了购买人力资源以外，政府还需要购买公务员开展工作所需的设备、设施、器具及其他各种办公用品。

2.政府采购是政府落实方针政策的关键环节

在市场经济国家里，政府被称为公共政府，财政被称为公共财政，公共财政为政府履行其职能提供财力保障。政府采购是政府施政行为的体现，政府的各项方针、政策都可以通过政府采购来实现。政府采购能否科学有效地进行，不仅影响采购成本，还直接影响到政府各项方针、政策的落实。

3.政府采购是体现政府责任的方式

纳税人将钱交给政府，这是纳税人的义务，纳税人也同时有权力监督政府如何使用这些钱，即监督政府如何履行其职责。采购是政府的主要职责之一，政府采购可以理解为政府受纳税人的委托，代表纳税人采购公共产品。通过政府采购这种方式，使作为社会主人的纳税人能够全面了解到政府想做什么，正在做什么，做得如何。政府也可以通过这种方式做到廉洁、透明、高效行政、取信于民、服务于民，当好人民的公仆。

二、政府采购制度

政府采购行为的规范和政府采购原则的实现需要依靠法律制度，用合理、严格的制度管理政府采购，才可能规范政府的采购。

制度是在一定历史条件下形成的、旨在为人类行为设定制约和控制的、为人们所接受或公认的规则和习惯，它作用于各种社会主体并由权威予以保障。其外在表现形式是规则和习惯。基于对制度的一般认识，我们不妨对政府采购制度做出一个概念性的描述:政府采购制度是在长期的政府采购实践中形成的旨在管理政府采购行为的一系列规则和惯例，其表现形式是一国管理政府采购活动的法律和惯例。实际上，各国正是通过管理政府采购活动的立法确立其政府采购制度的。

(一)政府采购制度的起源及发展

政府采购制度最早形成于18世纪末和19世纪初的西方自由资本主义国家。1782年，英国政府首先设立文具公用局，作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。该局后来发展为物资供应部，专门采购政府各部门所需物资。美国联邦政府民用部门的采购历史可以追溯到1792年。当时有关政府采购的第一部法律将为联邦政府采购供应品的责任赋予美国首任财政部长亚历山大·汉弥尔敦。之后，美国不断完善其政府采购立法。1862年制定的一项法案要求每一项采购至少要有三个投标人。1868年国会又通过立法确立公开开标和公开授予合同的程序。1947年，国会通过《武装部队采购法》确立了国防采购的方法和程序，并将军事采购的责任赋予国防部的后勤局，在军事国防领域内实现了集中政府采购。1949年美国国会通过《联邦财产与行政服务法》，该法为联邦服务总署提供了统一的采购政策和方法，并确立了联邦服务总署为联邦政府的绝大多数民用部门组织集中采购的权利。所以自1949年起，美国确立了集中采购的管理体制，直到今天仍然保留着联邦服务总署为联邦政府的民用部门集中采购的责任。

可见，西方国家政府采购制度起源于自由市场经济时期，但完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。这又与市场经济国家中政府干预政策的产生和发展紧密地联系在一起。

在近代市场经济(自由市场经济)阶段，市场是配置资源的绝对支配力量和方式。市场经济国家信奉“看不见的手”原理，政府基本上不参与、干预国民经济活动，政府直接承担的公共工程和物资采购也十分有限。因此，政府采购市场并不发达和完善。

在现代市场经济阶段，市场经济国家的政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动，重要手段之一就是政府通过财政收入和财政支出兴办公用事业。这样，政府采购制度就大范围地发展起来。

(二)国际政府采购制度的形成

国际政府采购制度的形成是伴随着国际贸易一体化的进程而来的，但却落后于这一进程。1946年在起草关税与贸易总协定时，将政府采购的问题排除在外。由于国际贸易的发展，政府采购的规模越来越大，每年政府采购金额达数千亿美元，占国际贸易总额的10%以上。同时，在政府采购中的歧视性做法也越来越明显，歧视性政府采购已成为国际贸易的一个严重障碍。于是，在1976年的东京回合上，成立了专门小组，讨论政府采购问题。1979年东京多边贸易谈判在日内瓦签订了《政府采购协议》(以下简称《协议》)。《协议》的形成，标志着国际政府采购制度的初步形成。

然而，欧盟在其区域内建立国际政府采购制度的努力却要比关税与贸易总协定通过《协议》要早13年。为了实现在欧盟范围内消除贸易壁垒，促进货物、资本和人员的自由流动这一欧盟条约目标，欧盟早在1966年就在《欧盟条约》中对政府采购做出了专门规定。后来欧盟在该条约的指导下，相继颁布了关于公共采购各领域的“委员会指令”，构成了独具特色的公共采购法律体系。在这个体系中，有四部指令是关于政府采购的实体性法律，有两部是程序性的法律。前四部分别是1992年颁布的关于协调授予公共服务合同的程序的指令，1993年颁布的关于协调授予公共供应品合同的程序的指令，关于协调授予公共工程合同的程序的指令和关于协调水、能源、交通运输和电信部门采购程序的指令;后两部分别是1989年颁布的关于协调有关对公共供应品合同和公共工程合同授予审查程序的法律、规则和行政条款的指令和1992年颁布的关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门采购程序执行共同体规则的法律、规则和行政条款的指令。这六部指令是适用于欧盟范围内的公共采购的主要规则，欧盟通过这六部指令建立了其范围内的国际政府采购制度(以下统称为《指令》)。

世界银行为了保证其贷款资金的有效利用和管理借款国的政府采购行为，于1985年颁布了以强化对招标采购的严密监管而著称的国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南(以下简称《指南》)，并且采取了一系列监管措施，从而在世行成员国范围内大大促进了政府采购的实践工作，使越来越多的人认识到完善的政府采购制度对促进公共资金的有效利用、对一国经济的发展以及对树立廉洁、公正的政府形象的重要意义。

联合国国际贸易法委员会自1966年成立以来，一直致力于通过制定国际协定或示范法等基本法律的形式促进国际贸易法律的规范化和统一化。采购法律由于涉及各国的民事、刑事法律规定、文化传统以及国家的对外贸易政策，很难达成一致。因此为了促进各国政府采购立法的统一和帮助正在进行政府采购立法的国家建立一个经济有效的政府采购法律体系和运行制度，1994年，在其第27届年会上通过了关于货物、工程及服务采购的示范法(以下简称《示范法》)。

三、政府采购法

政府采购法是指国家为规范政府采购行为，建立、健全政府采购制度，提高财政资金使用效益，加强对国内产业的保护，促进政府采购过程的顺利实现，通过法定程序制定的关于政府采购的一部基本法律。

实行政府采购制度的国家，基本上都制定了一套政府采购法或类似的法律。政府采购法的基本内容大致包括以下几个方面:(1)总则;(2)采购方法;(3)疑义及投诉的处理;(4)履约及验收的管理;(5)法律责任:(6)附则等。

总则部分主要说明制定政府采购法的依据、目的，政府采购法的适用范围，政府采购法的原则，参与采购过程的主体、客体，政府采购法的文本要求(法律语言)及政府采购的结算、支付方式等。采购方法部分主要包括采购方法的种类、适用条件及操作程序等。疑义及投诉的处理部分对疑义与投诉的条件、时限及裁定程序等做出规定。履约及验收的管理部分对合同履行的要求、验收机构及合同履行的要求、验收机构及合同履行和验收过程等有关问题进行处理的原则等方面做出规定。法律责任部分对在采购过程中具有不当行为的机构、供应商及个人做出相应处罚的规定。附则部分对政府采购的其他有关事宜做出规定。