政府采购的意义

第三节　政府采购的意义

一、政府采购的经济意义

从某种意义上说，政府采购工作是财政管理职能的延伸和加强，实行政府采购，有如下的经济意义:

(一)直接经济效益

1.降低采购成本，节减财政支出，提高财政资金的使用效益

招标投标是一种面向市场、鼓励竞争的运作方式。可以把市场范围设定为宽广的国内统一市场甚至国际市场。通过来自多方面的生产者的公平而充分的竞争，使政府取得价廉、物美、质高的商品与劳务供给。政府的消费品从性质上说归属于公共产品范畴，或者是为形成公共产品而所需的投入。但公共产品的生产并不一定完全由政府部门、国有企业来进行。在市场经济国家里，公共产品的一个可观的份额往往来自私人部门的生产，而政府招标可成为一座很好的桥梁，把私人部门或非政府部门的产出置换为公共产品，同时也对公共产品的供给或投入，注入了健康的竞争因素，促成那些最具竞争力的厂家对政府“薄利多销”，从而降低政府行政成本，提高财政资金使用效益。

2.增加消费者剩余，减少社会福利的额外损失

政府购买最终形成的是公共物品，其消费对象为全体公民。假定消费者对某种公共品的需求量为10，愿意支付的价格为15。在政府采购制下，假定政府以价格5向社会提供公共品，那么，消费者享有的消费者剩余为10×(15－5)=100。但是，在传统的采购制下，采购权掌握在政府官员手中，采用谁的供货由政府官员相机决定，供货商就会动用额外资源去影响采购权的分配概率和预期规模。如用行贿等手段去讨好官员，这样权钱交易便不可避免。政府官员就会把一部分消费者剩余变成私人的贿赂收益，于是他便设法提高公共品的供给价格。

(二)宏观经济效益

这主要是指通过政府这种有目的的、导向性的采购，在一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”，实现对社会生产和消费的宏观调控和示范作用。如可以通过公开招标和中标来体现国家的产业政策，促进产业结构的调整。能使资源配置达到帕累托最佳状态，从而让经济在生产可能性曲线以外也可运行，社会福利取得最大值;也可以通过适当扩大或缩小、提前或推后政府采购来调节社会需求。在当前实行拉动内需的宏观调控政策时运用好政府采购这一手段，是必不可少的。具体如下:

1.通过统一的政府采购，可以贯彻政府在总量调控方面的意图

政府根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内适时、适量地安排政府采购行为，并产生政府支出的乘数效应，是调节总量的一种可选方法。比如，当经济偏热时，可适当压缩和推迟政府采购，减少社会总需求;反之在经济偏冷时，可适当增加和提前进行政府采购，刺激总需求的增长。这样，便通过经济手段(必要时也可配之以其他手段)调控了社会总供需的平衡关系。

2.可以贯彻政府在结构调节方面的一些意图

政府采购客观上对于不同的产品和行业具有一定的选择余地，可以据此体现不同的政策倾向。比如，对于那些政府根据合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定的扶持的新兴产业或技术项目，可以考虑在政府采购招标方案中适当多包含它们的产品。这样对这些产业或项目，既可形成财力的注入，又可以在社会上产生政府做出的示范效应，从而鼓励、刺激其发展。

3.可以发挥稳定物价的调控作用

政府采购具有“成规模”的特点，是市场供求平衡关系中较大的砝码，对市场价格的水平和走向可以起到一定影响。政府在统一采购中以招标竞争方式压低供给价格的行为和效应，一般将体现为对同类商品价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府也可以有意利用这种调节能力，在某些商品的购买动机、数量等方面做出选择，在一定范围和程度上形成积极的价格调控。

4.可以体现政府的某些特定政策

政府在环境保护、社会福利等方面所追求的一些特定政策目标，可以纳入政府采购的通盘考虑。比如，在政府统一采购的安排中，可以适当向生产有利于环境保护的新产品或运用有利于环境保护的新工艺的厂商倾斜，还可以适当向较多吸收残疾人就业的厂商倾斜，等等。

上述这些，都着眼于实现国民经济与社会的持续、健康、协调发展，并依靠能够适应市场经济要求的间接调节手段。所以，健全政府采购制度也是于市场经济条件下在科学化导向中提高政府调控管理水平的重要途径。

二、政府采购的社会意义

政府采购是我国经济领域的一次实质性变革，但它的意义和作用却远远超出了经济范畴。在取得经济效益的同时，它还带来了良好的社会效益。

(一)加强政府系统的廉政建设

统一的政府采购，特别是公开招标方式，可以依托于法制而明显的提高政府采购过程的透明度和严密性，减少产生“权钱交易”等腐败行径的土壤。在不够成熟、不够完善的市场经济中，法制的不严密，交易过程的不透明，最易引起大量“寻租”行为。厂商暗中从政府权力掌握者那里争取到慷国家之慨的优惠待遇，而政府工作人员则从厂商那里获得私下的“好处”。政府分散采购中常常发生的“回扣”，正是这种情况下防不胜防的弊端。统一、透明的政府采购制度之所以能够提高资金效益，固然一方面则是由于可促成供给方的“薄利多销”，另一方面则是由于可减少消费方工作人员因暗中“吃回扣”等行为引发的政府财力误配置。我国近年来政府系统廉政建设成为各方十分关注的重大问题，毋庸讳言是由于转轨时期寻租和腐败行为具有高发趋势。为了加强廉政建设，减少腐败，除了思想教育之外，关键是要加强法规制度建设，依靠制度的力量强化预算约束和规范工作人员的行为。积极建立和健全政府采购制度，正是这方面的一个十分重要、带有战略性意义的事项。

(二)促进社会的持续发展

作为制度的制定者和执行的“裁判”，政府有着独特的权力资源，在改革过程中，由于新旧体制的摩擦更加大了这种权力资源作用的空间。如果拥有政府采购权的政府职员以权谋私，搞权钱交易，不仅会给经济活动本身带来危害，使不法供货商有可乘之机，使行贿成为“交易费用”最小的路径选择，更重要的是传统采购制使社会付出了巨大的成本。这种“成本”首先表现在对政府机能的侵蚀和对社会资源的巨大耗费上。权钱交易进一步刺激了官本位意识在新的社会条件下的畸形发展。这种体制衍生出大量官商及依附于权力阶层的“中介人”，使社会中间组织发展不起来或迟迟不能到位，阻碍社会转型。其次则表现在意识形态方面。在与政治、经济权力共生的庞大“关系网”笼罩下，破坏了制度的公正性和合法性，败坏了社会风气。而且，从长远来看，这会在社会发展主体意识中形成与工业化趋势背道而驰的社会预期，于社会的持续发展极为不利。实施政府采购制度，通过规范和约束政府行为的“游戏规则”，界定政府的选择空间，就能使推进社会持续发展关键主体的政府，在制度的规约下，提供更多更好的社会“公共品”，为社会公众所“享有”，促进社会的持续发展。同时，还能使社会大众对政府行为和以后国家的政治、经济、社会发展抱有较强信心，增强社会群体的凝聚力和责任感，形成平和、稳定、向上的社会心态，为社会的持续发展提供良好的社会心理支撑。

三、建立政府采购制度的重要意义

(一)政府采购制度是一种由政府承办的社会事物，在社会经济生活中举足轻重

所谓政府采购，也称政府公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动的需要，或为公众提供公共服务，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序(按国际规范，一般以竞争性招标采购为主要方式)，对货物、工程或服务的购买。政府采购不仅是指具体的采购过程，而且它是指采购政策、采购程序、采购过程和采购管理的总称。它是西方发达国家公共支出管理普遍采用的一种手段。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在现代市场经济中，随着政府活动范围扩大，特别是对经济干预职能的增强，政府对社会商品和劳务的需求呈扩大趋势，政府采购占社会总采购的比重也在不断上升。

(二)政府采购制度是落实政府重大政策目标的有效手段

政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其他政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目标。其作用首先体现在政府对某些重点行业发展的直接支持和刺激。财政的调控方式，在收入方面主要是通过税收政策来体现的，在支出方面，则主要是通过政府采购来体现的。政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。通过大量的政府采购，从而支持了重点产业和高科技行业的迅速发展;其次，政府通过对某些商品的示范性采购，对这些行业的发展起到一种间接导向作用，维护生产和消费者的利益。市场不是万能的，它本身也存在缺陷。市场波动会直接影响产品的供求关系和价格变化，在此情况下，如果政府不采取必要的手段，就会损害生产者和消费者的利益。政府采购就是政府弥补市场不足的手段之一。就是由于政府采购较私人采购具有价格相对较低、规模较大、货款支付有绝对保证等优势，政府这种有目的的、导向性的、示范性的采购，在一定程度上成为引导生产和消费的“指挥棒”。

(三)政府采购制度是推动并实现政府消费行为市场化的重要途径

在发达的市场经济国家，政府部门消费不是由政府内部提供的。而是通过市场提供的，即向市场购买各种所需服务。但是，我国政府部门的消费行为和消费倾向非常独特，它是由部门内部提供的。因此，几乎每一个政府部门或每一个系统内部都设有各种各样的服务机构，这种作法符合计划经济体制的要求。目前，虽有其便利之处，但无社会效益，其直接后果，就是增加财政负担，影响政府形象。近几年，我国在努力推行机关服务实体与机关脱钩的尝试，但效果并不明显，这与缺乏相应的机制是密切相关的。我国可以以建立政府采购制度为契机，将机关的各种服务实体推向社会，从根本上解决依靠政府部门自己提供服务的方式及产生的各种问题。

四、我国政府采购的效益分析

所谓效益，从经济学的一般意义来讲是经济过程中消费与所得的对比关系。而财政效益则是指在既定的约束条件下，以最低的社会成本和财务成本实现政府目标最优化的收支状况。试行并推广政府采购制度，作为我国财政改革中的一次重大举措，对提高我国财政支出效益，节约有限的财政资金，缓解当前的收支矛盾，无疑具有重要的现实意义。

采购支出和其他财政支出一样，都是为了实现一定的政府职能和提供公共服务的需要而付出的资金成本。这类支出所产生的效益，不同于一般物资资料生产领域企业的支出效益，它不仅仅表现为微观领域的直接经济效益，而且还包括宏观领域的间接经济效益，涉及到许多因素。因此，政府采购支出效益的评价就较为复杂。下面我们主要分析政府采购的微观经济效益和政府采购的宏观经济效益。

(一)政府采购的微观经济效益

政府采购的微观经济效益主要表现为采购过程中支出的节约和采购成本的降低:

1.规模采购降低了采购成本，节约了财政资金

长期以来，我国没有建立起规范的政府采购制度。我国政府采购的一般模式是:先由政府根据支出的需要和可能确定的各种预算，然后将财政资金拨付给各有关单位，这些预算单位再自行实施采购。这种采购是在计划经济体制下形成的，其特点是财政拨款，由各单位分散采购。在旧体制下，由于实行的是计划调配，一切都在统一的计划掌握之中。但是，改革开放以来，尤其是在实行市场经济体制之后，市场定价代替了计划价格，这种政府采购模式的不适应性日益明显。首先，这种分散采购无法使政府享受由厂商直接供货所带来的价格优势;其次，这种分散采购还导致了重复建设和支出浪费，加大了采购成本。实行政府采购后，一方面由于统一的采购具有金额大、数量多的特点，采购部门可以充分利用这种集中统一的优点，发挥规模采购优势，在规模采购中获取批、零的差价优惠。另一方面，由于集中采购的规模较大，采购部门在与供应商谈判时占有一定的优势。采购部门可以利用来自多方面厂商激烈的竞争，使厂商或承包商降低产品成本的和投标报价价格，形成一种买方市场，从而对采购部门形成一种有利的局面，降低购买成本，节约大笔支出。即使在同样的价格水平下，竞争也可使采购部门选择那些品质较好、质量较高的商品和劳务供应，实现政府采购目标，避免了购买低等劣质商品而导致财政资金的浪费和损失。

2.公平、有效、透明的招投标制度有利于财政监督，强化约束，提高支出效益

首先，政府采购制度有利于社会监督，避免了财政资金的不当损失。在传统的采购模式中，采购过程的不透明造成了采购过程中的种种腐败现象。供应商的选择，商品的品种及价格的确定常常是“暗箱操作”，往往是一个人说了算。而且由于采购点多面广，财政很难对这些采购活动进行有效监督。供应商为了取得交易上的优势，往往利用各种利诱手段，通过贿赂有关当事人，使有些人损公肥私，在这种“暗箱操作”中占了国家的便宜，走向了犯罪道路。规范的政府采购制度运作后，政府采购的有关法律、政策、采购程序及采购活动都要公开。公开性和透明性成为公共支出政策的一个重要特征，并贯穿于政府采购的全过程。如:采购项目和采购合同条件要公开登广告;资格预审和评价投标标准要事先颁布，并且只能按此标准进行，同时采购活动要详细做好记录等等。总之，政府采购就好像“鱼缸里的鱼”，时刻在公众的监督之下，避免了采购机构和上级主管做出随意或不正当的决定而导致国家财产的重大损失。其次，政府采购有利于财政监督，提高支出效益。在传统的财政管理体制下，财政只管资金的分配，至于所分配的资金被各部门用来做了些什么、如何使用则难以进行有效监督，财政资金的使用主要靠各用钱单位的自律。各单位有了自主权后，有的私设小金库，坐收挪用财政资金用于职工福利，甚至挥霍浪费，超标准修建办公楼，随意购置小汽车和移动通讯设备等，浪费了有限的财政资金，导致了资源配置的低效益。规范的政府采购制度运行后，由于财政统一掌握了政府的支出权，政府采购资金不再拨入各单位、部门，而由财政直接拨付给供货单位，各单位、部门不再有支出权。财政监督由目前的价值领域向实物领域延伸，财政部门将直接监督财政资金的分配和使用的全过程。这样财政就能有效控制采购支出的规模，做出科学、合理的采购安排，找到各单位的需求和财政支出控制的平衡点，公平、合理、公正地分配财政资金。克服了“乱支乱花”和“会哭的孩子有奶吃”现象的发生，杜绝了财政资金的损失和浪费。同时，政府采购制度有利于强化约束，节约财政资金。在分散采购体制下，各单位自行采购自己所需的商品和劳务。由于对支出责任人缺乏有力的约束机制，容易造成对支出的随意追加和追减，丧失了预算的严肃性，导致了支出效益的低下。而政府采购制度要求采购单位在预算编制之初就制订详细的采购计划，预算执行过程中不得随意追加和追减，迫使各用钱单位精打细算，用好每一笔财政资金，硬化了预算约束，维护了预算的严肃性，提高了支出效益。

3.由专门的采购机构负责采购，降低了交易成本

在传统的采购模式中，财政不仅仅要负担直接的商品和劳务的购置成本，还必须支付采购过程中为寻求合适商品和合理价格而付出的时间费用、采购周期长或供货商延迟交货而造成的资金占用费用以及采购人员的劳务费、差旅费等支出，加大了采购成本。实行统一的政府采购后，将设立一专门的采购机构负责各部门的采购活动。采购的经济有效性将成为机构的首要目标。所谓经济性，就是指采购资金的节约和合理使用;而有效性则是指在使采购的货物、工程服务具有较好的质量、合理的价格的同时，还要注意采购的效率，要在合同规定的合理时间完成招标采购任务，以满足采购部门的需求。采购机构的这种经济有效性保证了采购单位在尽可能短的时间内，以最有利的价格采购到合乎要求的货物、工程和服务。采购机构专业有效的运作形式，无疑比各单位分散采购的成本更低，效率更高，从而降低了采购成本，节约了财政资金。

4.政府消耗性资产管理纳入轨道，缓解了财政资金的供求矛盾，提高了财政的利用率

不能充分利用，降低了这些资产的使用效率。一边是各机关单位淘汰的办公设备大量闲置甚至流失，而另一边却是各中小学办公设备严重不足。政府采购建立后，政府采购机构将建立政府单位部门的消耗性资产的档案，并根据这些资产的年限进行补充和更新，统一采购政府各部门和单位所需的商品和劳务，并直接将商品及劳务分配到需求的单位和部门。财政部门将评估采购单位采购要求的合理性，并实行以旧换新的方法，将采购了新的办公设备和固定资产的单位仍可使用的旧设备和淘汰的固定资产调剂给其他单位和部门。等于花一个钱、办两件事，做到了物尽其用，缓解了供求矛盾。其次，政府采购的社会化服务体系，如社会化用车制度、定点维修和定点供油制度以及会议接待制度等，也将大大节约财政资金的使用。

5.规范、巨额的政府采购有利于竞争有效市场的建立，提高微观经济的运行效率

改革开放以来，我国商品、劳务的市场化程序逐步提高，市场的条块分割及地方保护主义也已基本打破，但还远非一个运行有效的市场。其主要原因是市场的微观经济基础——企业没有形成真正的“自主经营、自负盈亏”的硬约束机制，政府采购实体和采购主管部门的职能还没有彻底转变，还不适应市场化的需要。而财政支出的分散又为地区封锁行业垄断提供了便利，造成了大量不平等竞争。出于自身利益的考虑，一些地方政府和部门往往迫使其支出单位购买本地区、本部门的商品和劳务，而对商品和劳务的质量很少考虑，这不仅使公共产品和服务的有效提供受到很大影响，还严重阻碍了全国统一大市场的形成和发展，削弱了市场在资源配置中的基础性作用。实行规范的政府采购制度，一方面，其竞争、公平和公开的原则有利于运行有效的市场建立。市场竞争就是一种公平竞争，政府采购制度运作后，政府无疑将成为国内市场上最大的买主，政府的市场行为必将影响整个国内市场的运行。政府采购制度的公平、公开和公正原则使各种市场主体面临同样的竞争环境和竞争条件，使各类市场主体在同一条起起跑线上展开竞争，平等的竞争必将导致公正的结果，使竞争的优胜劣汰机制得以贯彻实施;另一方面，政府采购的这种公平、公正、公开的竞争原则也有利于激励国有企业摆脱过去的行政干预和地方保护，促使企业逐步适应市场，使其在市场竞争的大潮中学会游泳，造就中国的现代企业家和企业集团，提高微观经济的运行效率。

(二)政府采购的宏观经济效益

政府采购的宏观经济效益可以用“帕累托效率”来描述。所谓“帕累托效率”是指如果在某种配置下不可能通过重新组合生产和分配使一个或多个人的效用增加，而又不使其他人效用减少，那么这种配置状态就是帕累托最优或帕累托有效。从配置不良状态向更为有效配置方向的转换过程称“帕累托改进”。政府采购制度是否具有宏观经济效益主要取决于这种收支活动究竟在多大的程度上实现了社会和经济的“帕累托改进”，即在多大程度上实现了GDP的增长、稳定、公平和社会的可持续发展。当政府采购达到了这些既定的目标时应当说是有效益的，反之则是低效益或者无效益的。所以我们认为，政府采购的宏观经济效益表现在政府采购制度对宏观经济的调控上面:

1.通过统一的政府采购，可以贯彻政府在总量调控方面的意图，促进经济的“帕累托改进”

在现代财政理论中，政府采购支出的增减对国民生产总值具有重要的影响。政府采购支出的增加，往往引起国民收入的加倍增加，而政府采购支出的减少，又往往引起国民收入的多倍减少，这就是所谓的“乘数效应”。利用政府采购支出的“乘数效应”，政府根据宏观经济冷热程度及其发展态势，在可利用的弹性区间内，适时、适量地安排政府采购行为，是调节经济总量的一种有效手段。比如，当经济运行过热时，可以适当压缩和推迟政府采购，减少社会总需求。反之，当经济出现衰退迹象时，可适时增加和提高进行政府采购，刺激总需求的增长。这样，通过政府采购手段，便调控了社会的总供给和总需求的平衡关系，促使经济的持续，稳定健康的发展，促使经济得到了“帕累托改进”，提高了国民福利水平。

2.通过统一的政府采购，可以贯彻政府在结构调节方面的意图，促使产业结构的优化

政府作为国内市场上最大的消费者，其购买商品和劳务的选择无疑对经济结构具有举足轻重的影响。当政府对某种产品的购买增加时，往往导致该类产品生产规模扩大和占国民生产总值的比重提高。政府可以利用采购支出的这种结构效应，选择不同的产品和行业，体现一定时期的政策倾向，用采购支出对某些重点行业的发展进行直接支持和刺激。比如，对那些政府根据合理的产业政策和技术经济政策认为需要给予一定扶持的新兴产业或技术项目，可以考虑在政府采购招标方案中多包含它们的产品。这样即可以形成政府财力的注入，又可以产生一种示范效应，引致私人资本向这些产品和产业的流动，鼓励、刺激这些产业和产品的发展，实现产业结构的优化和产业升级，提高经济效益。

3.通过统一的政府采购，可以发挥稳定物价的调控作用

政府采购具有数额大、成规模的特点，是市场供求平衡关系中较大的砝码，对市场价格水平和走向可以起到一定的影响。政府在统一采购中以招标竞争方式压低供给价格的行为和效应，一般体现为对同类商品价格乃至价格总水平的平抑和稳定。政府也可有意利用这种调节能力，在某些商品的购买时机、购买数量等方面做出选择，在一定的范围和程度上形成积极的价格调控。

4.通过统一的政府采购，可以扶持地方工业，支持国有经济的发展

现代市场经济是一种开放式经济，实行贸易自由化是国际经济发展的大趋势，政府采购作为一个巨大的需求市场，是许多厂商所共同追求的一块“肥肉”。所以，许多政府间贸易条约都包含相互开放政府采购市场的内容，也就是一国政府要进行采购，必须允许其他缔约国企业以公平竞争的方式参加投标。然而，这并不意味着政府采购市场的完全自由化和国际化，各国政府都不同程度地保证了一些保护本国国有经济发展的权力，如一些采购项目保留给本国企业，一定价差内优先购买本国企业的产品等。我国也可通过各种措施，在一定条件允许的范围内，优先购买本地企业或国有经济的商品和劳务，以给企业购买合同的方式，扶持地方工业，支撑国有企业的发展。同时，以公开招标方式来确定供应商对本地国有企业也会形成一种压力，促使本地国有企业的战略性改进，从整体上提高国有经济在国内、国际市场的竞争能力。目前，西方国家都已经将政府采购作为宏观调控的一个十分重要的杠杆来使用。但是，由于我国目前实行的是分散采购，采购批量小、零星且没有政策意识，政府采购的政策导向意识和宏观调控作用也就无从发挥，宏观经济效益也就无从谈起。因此，改分散采购为集中采购，改各单位自行采购为统一的政府采购，对提高支出效益，促进宏观经济的“帕累托改进”，具有非常重要的意义。