全球电信危机和产业重组的困境

全球电信危机和产业重组的困境——一位美国学者的分析和警示

■〔加拿大〕赵月枝

虽然2003年的新年钟声响过,全球电信市场从危机中复苏的信号并不令人鼓舞。在美国,电信股票继续在底谷徘徊。大大小小的电信公司或宣告破产,或在艰难地挣扎着度日。回想2002年, Worldcom创造了美国历史上最大的公司破产案纪录,它的假账丑闻震惊世界。到2002年10月,美国最大的电信制造商朗讯已连续10个季度亏损,而且数额巨大。与千千万万人的生计密切相关,无数投资者的养老金在电信股市泡沫中蒸发。仅到2002年8月,美国电信业就已有50多万人在这场危机中失去了工作。这个数目超过了1996年美国联邦电信法通过后电信业所创造的就业机会的总和。在欧洲, 7家最大的电信运营商的负债总和已在数额上超过了比利时的国内生产总值。2002年11月,曾被国内一些电信改革专家奉为改革楷模的德意志电信宣布了德国历史上最大的公司亏损。虽然中国电信业一枝独秀,有关中国电信各公司向朗讯、北电等公司的巨额订货合同的消息也会使这些公司的股票稍微往上扬一扬,但毕竟杯水车薪,中国电信业无法挽救欧美电信巨擘们于水深火热之中。

在网络泡沫之后,人们不得不承认,电信业这一信息时代的支柱产业,“新经济”的宠儿,终究也逃脱不了资本主义的痼疾:生产过剩和毁灭性竞争所带来的危机。这一如日中天的朝阳产业如何在一夜之间落败得如此悲惨,而且像Worldcom这样不光彩?这一被2002年12月14日的《经济学人》认为堪称为最近历史上最大的资源错置是如何发生的呢?为什么这场以市场竞争为主导,资本为纽带、技术融合为核心的产业重组会陷入困境,前景如此黯淡?美国伊利诺大学信息传播学教授、《数字资本主义》一书(此书有中译本)的作者席勒(Dan Schiller)在《异见》(Disent)杂志2002年冬季号一篇题为“电信危机”的文章作了精辟的分析。

作为美国最资深的研究电信政策的专家之一,席勒在1998年为华盛顿一个经济政策智囊机构就Worldcom与MCI的兼并案准备的一份报告中曾预言,这一兼并不仅会损害公众利益,而且会因为兼并后公司经济根基的不稳定而酿成大错。在当时业界和主流媒体为美国信息业这一规模空前的“世纪兼并”喝彩的声浪之中,席勒的反对之声显示了他惊人的冷静和独立判断的胆识与勇气。作为席勒当时在美国圣地亚哥加州大学传播系的同事,笔者不但被这份报告所折服,而且被他在报告中所注入的作为一个学者的高度社会责任感所深深打动。2002年夏,席勒在科罗拉多森林里度假期间,正值Worldcom做假账曝光之时。读着驱车十几公里从山外小镇买回来的《华尔街日报》和《纽约时报》对此案的长篇报道,席勒十分感慨。他对笔者说,没想到与MCI兼并后Worldcom垮得这么快,问题这么严重,而且问题不仅仅限于Worldcom,而是整个电信业的惨败。他当时正忙于对美国电信史的研究,但对现实的责任感使他不得不暂时放下历史。

席勒独树一帜的分析来自于他对美国和世界宏观社会经济的准确把握和对美国电信政策历史的深刻而细致研究。他不迷信自我调节的市场“看不见的手”的神话,而是注重社会历史因素的作用和各利益集团在电信和信息业的博弈及其社会影响。他不是就事论事地从市场的短期行为,而是从美国电信历史和宏观政策演变的深度来分析这场危机的根源。他指出,这场危机是几十年来美国电信宏观政策和电信业社会目标调整的必然结果。席勒指出,在20世纪20年代末30年代初那场深重的全球经济危机后,作为新政的一部分,美国联邦通讯委员会(FCC)被授权在1934和1935年间对美国电信业的社会目标作了全面的研究,由此形成的一系列政策把全民普遍服务定为电信政策的基本目标,并严格限制竞争,让AT& T以垄断利润通过内部交叉补贴来履行全民普遍服务的社会责任。在这一管制体制下,美国电信业稳定发展,家庭电话基本月租费被压得很低。在1960年到1973年间,社会消费总价格指数增长了44. 4%,而其中家庭基本电话服务部分只增长了14. 6%。正因为这一政策,到了70年代初,美国家庭电话普及率就达到了90%以上。

这一管制体制在60年代中后期约翰逊总统执政期间开始松动,此后逐步被以竞争为导向、以资本为主宰的新自由主义政策体制所代替。到了70年代后期,竞争政策的倡导者和得益者们的目标已经很清楚:第一,打破由商业用户来补贴普通家庭用户的价格体制;第二,把电信与计算机网的融合置于传统的公用事业管制体制之外。新政理念指导下的偏重于公众利益以及资本、劳工和国家之间相妥协的管制体制宣告结束。

随之而来的是1965年到2000年间美国电信业和整个传媒信息业从产业结构到社会目标的彻底大裂变,并由此影响到全球电信业的基本政策导向。军事和经济部门对电信的巨额投资带来了以电信革命为基础的产业革命。这场革命不仅影响到制造、服务、零售、教育等部门,而且创造了一系列与网络相关的新产业,并彻底改变了人们生活的各方面。到2002年,平均每天打出的无孔不入的营销电话就达1. 4亿个之多,营销额达6000亿美元之高。然而,正如席勒所指出,竞争政策的利益倾向也十分明显。大公司和社会中上阶层因长话价格下降、技术升级、服务项目增多和电信股票飞涨而得益,而普通本地电话用户则失去既得利益,如基本月租费升高,各种接驳费、服务费和维修费被转嫁到他们头上,服务质量大幅度下降等。无数竞争者的出现增加了整个行业的管理和销售成本。以前很少靠广告促销的电信业开始投入大量的广告费用。在新创造的就业机会中,许多人是在没有工会保护的低工资、低福利的“电子血汗工厂”工作。

与此同时, FCC还利用美国的巨大市场和在世界银行等机构的影响力把美国国内的政策成功地推向了全世界,形成了以新自由主义为导向的全球电信“改革”浪潮。

席勒列举了导致这次电信危机的最直接的四个宏观政策原因。首先, 1996年的美国联邦电信法引发了美国电信业空前的兼并和投资热潮。这一立法全面放宽FCC对美国电信与传媒业从所有权到经营权的管制,打破部门垄断,鼓励长话与本地运营商之间,电话业与有线电视业之间的竞争,把新自由主义的政策导向推向了高潮。为了在新的竞争环境中生存,各电信公司纷纷集资开拓新市场,兼并竞争对手;其次, 1997年世界贸易组织(WTO)的基本电信协议增加了在世界各地区的电信业各个环节进行投资的机会。一时间,各电信公司争先恐后购买私有化过程中各国电信公司的股票,花巨资在全球铺天盖地下海底架线织网,建立合资或独资企业,进入移动通讯和宽带等领域,在国内外全面抢占全球电信业的滩头;第三,因特网的崛起,对网络投资的盲目乐观,以及随后网络泡沫的形成不仅使电信业本身为开拓网络市场而疯狂投资,而且使整个经济对作为网络支柱的电信业更加充满了投资热情。在1996年与2000年之间,美国本地电话运营商每年以1000亿美元的巨额投入电信设备,以期凭实力在竞争中获胜;最后,一个看似不相关的宏观世界经济因素起到了在原来已经过热的电信投资领域火上加油的作用。作为对1997和1998年之间亚洲金融风暴的回应,美国放松了银根,使源源不断的资本涌向了本已近乎疯狂的股票市场,而被公认为新经济宠儿的电信和信息业理所当然地成了资本最钟情的对象。

结果就不言自明了。据估计,美国长途电话的能力在短短5年内增加了500倍,网络容量极度过剩,需求不足。竞争到了你死我活,电信公司内部新旧业务部门手足相残的地步,以至于首次出现了上个世纪20年代末30年代初的那场大萧条以来本地电话商所服务的电话线路数量减少的情况。而正是这时候,骑虎难下的Worldcom财务部门、华尔街的电信分析家、金融机构和股票经纪人开始以做假账、虚假分析、内部交易等不规范和非法行为来欺骗和安抚投资者,把一直以规范自居的美国资本主义推向了腐败的深渊。一夜之间,资本抛弃了宠儿,电信业的危机波及到金融业,作为基础产业的电信业的极端不稳定的状况牵动着全球的政治经济神经。

据席勒分析,美国电信政策界目前对如何摆脱危机和恢复资本对电信业的信心并没有达成共识。美国的主要电信公司是美国两党的大宗政治捐款者,它们左右着政策走向。竞争和继续放松管制的声音在政界和业界仍然时有所闻。但一些有识之士已经呼吁美国在新的历史条件下对过去几十年电信业的产业策略和公共政策进行深刻的反思和大幅度的调整。有人进而提出电信政策向以公共利益为核心的管制体制在新的层次上回归。FCC主席鲍尔在向美国国会提供的证词中建议通过联邦政府的干预加快宽带服务的推广,支持长话与本地电话公司的兼并,并前所未有地提出通过新的立法给予FCC对数据通讯,包括因特网骨干网的管制权力。此外,美国联邦政府也急于在国家安全的名义下向危机中的电信业输血。席勒由此认为,巩固寡头垄断势力,向普通家庭用户收取新的服务费用,增加联邦政府的电信订货,强化政府对信息业的引导角色,将成为美国电信业摆脱危机的手段。他认为,在这一过程中,得益的将是美国的军事和商业利益集团,付出代价的是普通的电信用户、纳税人,以及在危机中失业和在朝不保夕的环境中工作的电信业一般雇员们。

作为一位关注公众利益和社会平等,认为电信不应该仅仅是被资本利益所操纵的学者,席勒对这样的政策安排当然是不满意的。他呼吁,在目前这一向信息资本主义转变的关键而痛苦的历史时刻,美国应该从上个世纪20年代末30年代初的那场危机以及随后的新政中吸取教训和经验,设立一个有广泛参与的,类似于罗斯福政府的“临时全国经济委员会”的公共政策论坛来充分检讨电信这一关键基础设施以至整个社会的信息提供系统的目标和功能。

席勒对目前这场危机的深层政策根源的分析可谓入木三分。而且,虽然文章聚焦电信业的危机和产业重组与政策调整中的利益得失关系,他的宏观政策分析对理解目前整个传媒信息业的困境有同样的意义。与电信业一样,在美国,广电传媒业也经历了从公共利益原则管制下的ABC、NBC、CBS三家寡头垄断局面到今天的多媒介、全方位竞争,各种综合和专业传媒频道数目剧增、观众减少、跨国传媒公司普遍战线过长、投资过度、债台高筑、利润减少的局面的演变。虽然没有Worldcom这么惨,今天的维旺迪(Vivendi)、时代华纳(AOL-Time-Warner)等在前几年的兼并和融合潮中呼风唤雨的巨头们各有一本难念的经。“融合”一词几乎成了业界和传媒大亨们的咒语。由此带来的信息内容的变化以及相关的深层社会效果也是明显的。仅举一例:想当年, CBS的一位新闻部主管曾以他的部门是净亏钱而自豪。因为在当时的管制体制下,新闻部门因其特殊的社会责任在公司内部享受类似于电信业的内部结算交叉补贴的优待,相对超脱于赢利的目标。而现在,新闻,尤其是电视台的地方新闻,成了各传媒公司的摇钱树。而最刺激,最能吸引观众的莫过于战争、恐怖、凶杀、性丑闻。难怪,近几十年来美国社会凶杀性暴力案件在事实上呈下降趋势,而在电视新闻中却大幅度上升;美国媒介在上世纪80年代和90年代一边大造全球化的强势话语舆论,一边为节省开支全面削减国际新闻报道。这样的社会信息提供系统不能不与美国民众对社会和世界的认知没有任何影响关系。

就这场危机的深度、广度以及电信业和传媒业的政治、经济和社会重要性而言,席勒的关于美国电信政策和整个社会的信息提供系统需要进行方向性的全面检讨的建议也不无道理。然而,在美国目前的政治气候下,反恐和准备对外发动战争成了美国政府和媒介的注意力中心,而对国内经济和社会政策的全面反思正是当政者和新自由主义政策的得益者们要回避的政策选择。虽然新自由主义的政策导向会因为这场危机而有所调节,在没有强大的来自朝野的政治改革和社会运动的压力下,电信政策向以公众利益为中心的管制体制回归的可能性极少。克林顿的副总统、2000年民主党总统候选人戈尔曾是美国现行的电信政策主要始作俑者。新自由主义的政策正是在民主党执政的90年代初中期被推向高峰。即使戈尔不宣布不争取民主党下届总统候选人提名,无论是他本人或民主党的其他精英们都不可能不对自己一手制定的政策进行全面的反思。而美国社会上关注民生和社会平等的力量则为可能发生的战争而焦虑,并在反恐强势话语的笼罩下为美国政治生活中一些更基本的民权的被侵蚀而忧心忡忡,他们无暇也无力顾及电信和信息业的政策。

中国电信业与美国电信业所处的历史发展阶段截然不同,发展的模式也完全不一样。在中国,电信独家垄断的局面在全国电话普及率极低的情况下就被打破,移动电话的超前和超速发展,贫富不均、地区差异、城乡鸿沟等因素使一部分人在大部分家庭和许多村庄还没有电话的时候就跨入了多部电话、多种服务的电信和信息高消费行列。虽然消费者权益的话语在电信改革的讨论中已有一席之地,中国没有以内涵更为广泛的公众利益原则为核心的电信市场管制制度的传统。

不管认同与否,加入WTO以后的中国电信业都不可能重复美国电信发展的老路。然而,如何掌握竞争与垄断的关系,如何在资本牟利与社会公益和责任中取得相对平衡,如何兼顾大商业客户与普通家庭用户,以及千千万万没有市场消费能力的家庭的需要,将是任何一个国家的电信政策不得不考虑的问题。席勒文中顺便提到,恐怕中国电信市场也开始进入饱和状态。这里是否也包含着生产过剩,需求不足的危机的隐患?国内国际各家电信企业不断加剧的竞争,的确给中国高中收入阶层的消费者带来了不断升级的高档手机和多元化的信息服务,然而,这种竞争会给那些被市场排斥在信息时代大门外的中国老百姓带来什么呢?没有人会怀念垄断下的低效率、低速度和劣质服务,但如果席勒所分析的电信当前危机的政策根源有警示意义的话,那么,看来我们对市场和竞争的话语也不应该有任何崇拜和盲从的情结。没有不是由政策建构的自为的市场。市场竞争之树也不会自然而然地结出最佳资源配置之果。提出重复建设、盲目投资、资源浪费这类问题也不一定是思想不解放的表现。市场与政策管制都是资源配置的手段,关键在于配置过程中不同利益的分配以及由此构建的社会信息结构的社会倾向性,而这里的关键又在于政策过程的开放与多元政策主体的参与程度。