棉花产业在定价权博弈中的战略重点

打铁还需自身硬。我国棉花国际定价权缺失的深层次原因在于国家的棉花产业政策，因此，国内改革的重点应该是棉花产业的政策调整，关键是如何实施棉花种植补贴，如何调动农民的生产积极性。

新常态下，我国棉花库存保持高位，有效供给不足、产能结构性过剩问题日趋凸显。目前，我国棉花目标价格补贴政策主要目标是去库存，重视棉花市场供求数量的调节，下一步的政策设计应该以调结构、提质量为重点，因为国产棉花质量问题始终是我们的硬伤，不利于下游纺织企业的转型升级，也不利于棉花产业的健康发展。政策的设计需要有前瞻性和科学性。在此，建议以“去库存、提质量”为双导向进行新一轮的政策设计，并提出下一步棉花目标价格补贴的重点环节。

（一）棉花目标价格补贴政策的基本背景

我国棉花库存状态与国家棉花收储政策的变化关联度很大。回顾过去，我国棉花收储主要经历了非临储阶段、临时收储阶段、棉花直补阶段，棉花库存也相应形成了不同阶段。

第一阶段是非临储阶段。2011 年之前，国家对棉花不采取临时收储政策，棉价长期在1.2—1.6 万元/吨之间波动。这一时期的棉花库存保持较低水平。数据显示，2009/2010年度，由于中国棉花大幅减产，而消费量增加，期末库存大幅减少到284.1万吨。2010/2011年度种植面积并没有增加，再加上单产下降，棉花产量下降到660万吨，而消费量仍在增加，导致期末库存继续下降，降至224.2万吨。由于世界棉花生产继续下降，同时全球纺织厂用量反弹，致使2009/2010年度全球棉花期末库存预计降至960万吨，较上年减少21%，成为2003/2004年度以来的最低库存。

第二阶段是国家临储阶段：2010 年，面对突然跳水的棉花价格，为了保护棉农利益、保障供给及稳定市场，国家出台了临时收储政策。2011 年国家收储价在1.98 万元/吨，2012—2013 年国家收储价在2.04 万元/吨。从2011年起实施的三年棉花临时收储政策，充分发挥了稳定棉价的作用，对调动农民种植积极性，保持棉花生产稳定，保障农民收入平稳增长发挥了积极作用。但随着国内外环境的变化，该政策使得价格“托底”信号显著、价格“只涨不跌”预期日益增强，造成了市场价格信号扭曲，导致国内外市场脱节、价格倒挂，进口压力增大，形成了“国内增产—国家增储—进口增加—国家再增储”的不利局面，不仅造成国内库存积压，还造成财政负担加重和管理成本上升。这一时期棉花库存也出现大幅增长。从2011年到2014年，3年间收储达1600万吨。以当时不到800吨的国内年消费量为计，意味着两年才能将库存消化殆尽。这还是在没有考虑到每年新增产能和商业库存等因素的统计。

第三阶段是棉花直补阶段：鉴于临储政策弊端逐渐显露，2014年我国取消棉花临时收储政策，在新疆开展棉花目标价格试点，政府不干预市场价格，价格由市场决定，生产者按市场价格出售棉花，即：当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴；当市场价格高于目标价格时，不发放补贴。2014年棉花目标价格水平为19800元/吨，内地棉区的山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃9省2014年补贴2000元/吨，以后的补贴额将根据新疆目标价格补贴标准的60%测算，上限为2000元/吨。这一时期我国棉花库存出现了一定幅度回落，但整体水平依然处于高位。

库存消费比是观察棉花储备和供需平衡的一个指标。从我国近年的棉花的供需平衡表看（见表1），虽然2011—2013年市场也处于供不应求的格局中，但是巨大的进口量加上我国3年间收储的千万吨以上的巨量库存，足以让市场不堪重负。2004—2008年我国库存消费比都在40%—50%区间，2009—2010年库存消费比出现一定幅度的下降，在20%到30%之间。但自2011年我国开始启动收储以来，库存消费比惊人地放大，这几年间分别达到81.68%、139.89%、181.74%和206%。

从表2与表3的对比中可以发现，“中国因素”在全球棉花库存消费比中占据了举足轻重的地位，如果剔除了中国因素，全球棉花库存消费比则大幅度下降。中国作为名副其实的大国，产业政策确实起到牵一发而动全身的重要作用。2016年随着棉花抛储政策的执行，国储棉成交量一直保持在较高的水平，并且棉花现货价格呈现稳步上升的趋势。在目前的供求格局之下，进口配额不再增发，供需缺口将由抛储弥补。

表1：国内棉花供需平衡表（万吨）

表2：全球棉花供需平衡表（万吨）

表3：全球（剔除中国）棉花供需平衡表（万吨）

棉花库存大幅度增长，主要原因有两个：其一，全球需求的减少。根据美国艾仑宝公司CEO乔·尼可西亚的分析，全球金融危机以来，随着经济增长放慢，全球棉花消费量从2008年之前的2600万吨下降到目前的2300多万吨，棉价高企也迫使纺织厂降低棉花在纺纱中的比重，导致棉花消费量减少4%，而化纤的消费量增长2%，这是棉花库存增加的一个原因。其二，临时收储的政策负效应所致。造成棉花库存高涨的原因还是高价收储政策。尽管高价收储在一定程度上提高了棉农的种植积极性，但也让棉市严重脱离了市场规律，供给增加的部分未被市场及时消化，导致库存长期持续增加。据中国棉花协会3月底预计，2016年期末库存1347万吨，其中国家储备棉超过1100万吨。值得说明的是，全球棉花需求的减少，与国内临储政策弊端渐显，这两大变化在过去几年发生了同期叠加效应，又进一步加剧了当前我国棉花库存压力。

（二）以“去库存、提质量”为双导向的棉花目标价格补贴政策

现行市场化导向的棉花目标价格补贴政策是去库存的最好方式。目标价格补贴不是将政府和市场割裂开来，而是起到稳定器的作用，保障市场在平稳运作时不受政府的干扰，市场有剧烈波动时发挥政府的宏观调控作用。新疆棉花目标价格补贴试点政策周期基本结束，政策实施效果怎样呢？从棉花目标价格补贴试点政策整体运营来看，政策效果比较好。为什么说政策效果比较好呢？关键是此项政策总体满足了以下四方面要求：让市场机制发挥了重要而基础性的作用；棉农的利益得到了一定程度的保障；政策的行政成本可控；有利于棉花整个产业链的产业竞争力。

我国不仅是棉花生产大国，也是棉花消费大国，更是纺织品出口大国。棉农、加工流通企业和纺织企业是棉花产业的三大主体。三大利益主体之间既存在利益的互相博弈，又彼此相互作用、相互依赖，一方是另一方赖以生存的利益主体。如果是政策性的收储，看似保障了棉农的利益，但在棉花市场总体供过于求的大势下，成千上万的小棉农依然是市场的受害者。如果国家政策倾向于产业链条上的某一方或某两方，长期的收益错配，必然会导致整个棉花产业的萎缩。目标价格补贴试点政策改革，重新以市场化的方式调整了棉花产业链条上的三大利益主体的利益分配格局，提高了国内外棉花市场一体化的程度，国内棉花质量得以改善。从长期效果看，必然会增强整个产业的竞争力。所以说，棉花目标价格政策设定的初衷基本达到。

下一步的棉花目标价格补贴政策设计为何必须要围绕棉花质量做文章呢？中国经济进入新常态以来，经济运行中一个突出特征是产能过剩，背后是供给结构与需求结构的失衡。新常态下，企业基于转型升级，对优质棉的需求会进一步增加，但目前棉花质量难以满足下游纺织企业的需求，优质棉的无法得到保障，市场的有效供给不足，供给端的品种结构矛盾比较突出，已成为新常态下棉花收储面临的最大形势。

当前，对于多数纺织企业来说，高库存和低消费已是不争的事实。由于国内原材料成本、人力成本上涨，与东南亚棉纺行业相比已无优势可言，所以未来产品结构必须向高端产品转移，随之对纺织原料的要求也进一步提高。但是目前受种植及加工条件的约束，国内棉花往往一致性差、“三丝”较多，不符合用棉企业的标准。长期以来，我国棉花素以纤维长、丝光度好、品级高著称。自2010年以来棉花的质量出现持续下滑，2014年后受目标价格补贴政策和市场机制的双重作用，棉花质量较前些年有所好转，但2015年棉花质量又出现下滑的局面，“纤维短、马值高”的质量问题十分突出，多年来“重产量、轻质量”等深层次原因显现。

我国棉花品质在一些关键性指标上与国外高价进口棉存在着明显差距，迫使一些纺织企业只能选择国外高价棉花进口，国内棉花竞争力下降。近几年，我国纺织企业经过加快转型升级和技术升级，逐步由生产中低端产品转向高端产品，对高品质棉花需求不断增加，而国内棉花质量难以满足纺织企业需求。这一点体现在棉花储备上，表现为轮出效果不好。2016年4月15日，发改委财政部发文，决定从2016年起逐步有序消化国家储备棉库存，将储备规模调整至合理水平。但在实操过程中，储备库出库检验比较简单，采取10%抽样，抽样比例过低让企业对轮出棉的质量没有信心，企业不敢买。企业提出2016年出库要全面检验，质量重量都要检验，对此中储棉抵触。轮出效果不好，带来了期货市场上棉花价格的暴涨。短短两个月时间，从每吨一万出头飙升到每吨1.5万元，涨幅高达50%，给纺织行业降成本带来巨大压力。之所以出现这一问题，就在于轮出环节卡了壳，企业对储备棉的质量看空。看似是入库时把关不严的问题，但背后却缺暴露出当前我国棉花质量低下等深层次问题，影响新常态下棉花收储格局。目前要考虑的是，棉花补贴政策要更好地跟棉花质量挂钩。

（三）下一步棉花目标价格补贴政策的重点环节

我国棉花生产的成本和价格远高于其他产棉国家，固然有人多地少、小规模经营的原因，但从根本上看，还是生产技术水平和劳动生产率落后。因此，国家的补贴政策就是要激励棉花种植户提高劳动生产率和生产技术水平，围绕质量导向进行补贴上有更多“补短板”的设计。质量是我国棉业面临的一大短板，过去的补贴政策强调产量导向，对质量重视不够，导致下游企业更愿意从国外进口质量好的棉花。在此，提出下一步棉花目标价格补贴政策的重点环节：

第一，建议下一步棉花目标价格补贴必须与棉花质量紧密挂钩。坚持优质优价的原则，数量补贴部分最好能加上棉花等级的差价，质量越高，补贴越高，以此提高棉农植棉的质量。以新疆为例，面积与产量相结合的方式符合新疆当地实际情况，具有较好的操作性。但考虑到南疆和北疆种植水平的差异，不同的地区还要略有侧重。北疆和兵团可以继续实施按照棉花交售量进行补贴，旨在鼓励提高棉农科学植棉水平，降低棉花生产成本，提高土地产出率。南疆少数民族集中地州的棉区，考虑到不同种植规律和技术水平的差异，继续实施面积与产量相结合的补贴方式，既要有产量的补贴，又要有面积的补贴，从而保障棉农的收益。这就要求对棉农的补贴要因地制宜。棉花目标价格补贴政策在继续推广的过程中，特别是对于中西部地区，补贴还要紧紧围绕棉花质量展开。

第二，建议相关部委尽快明确棉花目标价格的定价标准。在目标价格定价问题上，主流的看法是以生产成本为基础，加上正常利润。现行的棉花和大豆目标价格水平计算的基本公式为：

2015年目标价格水平= 2014年生产成本 ×（1 + 近三年成本年均增长率）+ 保障系数（K）×近三年平均净利润 （保障系数K的取值在0—1之间）

在政策具体执行过程中，农业部、财政部和发改委各自都有自己的一套逻辑，部门之间彼此牵制又矛盾。K值到底取多少合适，也值得进一步探讨。K值大，则目标价格水平高。建议K值取中间水平，市场风险由政府和农户各自承担一半。

第三，建议逐步完善棉花种植保险和收入保险政策。当前我国与价格有关的棉花政策基本属于“黄箱政策”，为顺应WTO规则，减少不必要的贸易争端，我国应大力推进符合WTO规则的、对生产和贸易不造成扭曲的“绿箱政策”，可以借鉴美国的棉花收入保险等市场化手段，加速市场化、国际化进程。

在棉花种植保险已经全面覆盖的基础上，建议在适当时期进一步引入棉花收入保险制度。棉农以目标收入向保险机构进行投保，保险机构对棉农的目标收入进行核算，可以根据前三年的棉花生产利润确定一个亩均目标收入水平。当棉农因灾受损时，并且损失率达到一定的比例，保险机构对棉农目标收入与实际收入的差额进行赔付。国家财政可以对棉农的投保费用补贴，或者对保险机构进行间接补贴。

第四，建议加强棉花基础统计数据的法治化平台建设。统计的种植面积和产量等数字是进行农业目标价格补贴的基础性工作。目前统计主体不一致、口径不一，这涉及中央和地方的利益博弈关系。地方政府统计出的种植面积等数据，得不到中央部委认可。建议各省因地制宜确立种植面积的统计主体。到底是统计局还是省农调队是统计主体，目前二者的工作任务混淆不清。建议充分利用土地确权等数据和遥测遥感等现代技术工具，完善面积核查工作。农民虚报的种植面积要有违法的惩罚，目前虚报空报的违法成本太低。

第五，建议以信息化为载体降低政策执行的行政成本。进一步投资并完善政府的农业信息化系统平台建设，目的是降低较高的政策执行的行政成本和制度成本。建议财政部门提供专项资金，用于建设各县区农业信息化平台建设，这是财政资金“四两拨千斤”的最好体现。建议建立政府部门之间共享的农业信息化平台子系统，在政策的执行主体之间建立信息共享，加强农业部、发改委、财政部、工商局等部门之间的信息畅通。建议建立政府与农业生产者之间的农业信息化平台子系统，政府要掌握生产者面积、产量等基本经营信息，建立便捷高效的财务支付和结算系统。

第六，建议中央部委引入专家联席制度，提高农业补贴政策的科学决策性。棉花目标价格是无形的指挥棒，涉及产业链上的棉农、加工企业和纺织企业，关系着棉花产业的健康发展，可以说牵一发而动全身。所以，建议中央部委能和地方政府多多沟通，特别要引入专家联席会议、会商制度，增加科学决策的指数。把握农业发展规律，科学制定各项工作细则。必须要遵循棉花的播种、收获的种植生产规律，及时公布目标价格，正确引导棉农的生产。建议相关部门公布目标价格的时间不要晚于二月底，以便给棉农留出选择和准备生产资料的时间。