粮食定价权提升的全球经验

从国际粮食市场发展的现状来看，美国、欧盟、澳大利亚等发达国家和地区不仅是最主要的粮食生产和出口国，也是全球粮食价格的掌握者，尤其是美国凭借其拥有的几大跨国粮商，竭力获取产业链利润，世界各国几乎都有其粮食垄断资本的身影。这些发达国家拥有粮食定价权，从而也能很好地保障国家粮食安全，这与它们国内实行的农业和粮食政策密切相关。本部分以几个典型的国家为例分析其在粮食定价权获取和粮食安全保障方面的经验。

（一）美国

美国是世界上农业最发达的国家之一，其粮食总产量、粮食库存量和粮食出口量在世界总量中的比重分别达到20%、30%和40%，其中以玉米和大豆最为突出。美国在粮食生产和出口方面的优势不仅源于其得天独厚的自然资源，还得益于高度发达的机械化和现代化设备，粮食生产效率高，在科研方面的投入大，粮食产品在国际上拥有很强的竞争力。不仅如此，美国还控制着其国内的几大跨国粮食贸易公司，子公司更是遍布全球各个角落，对世界粮食市场产生着重大的影响。

美国之所以在国际粮食市场有着强大的影响力，这与其农业及粮食产业政策有着紧密的关联。美国的粮食产业政策的变革主要经历了四个阶段：第一阶段是1933年颁布的《农业调整法案》，主要以增加农民收入为目标，1953年又制定了《食物援助法案》并成为此后20多年向外输出粮食的政策依据；第二阶段是1996年颁布的《农业完善与改革法》，这一法案的施行标志着美国农作物种植面积限制时代的终结，扩大了国内农业经营者的自主权；第三阶段是于2002年和2007年修正了原有的《农业法》，不仅限制进口农产品，更突出了产业的市场导向性（尤利群，2011）；第四阶段是于2008年对《农业法案》进行了重新修订（以下称“新法案”），新法案中的农业政策不仅包括直接支付和直接补贴、营销援助贷款、反周期支付及补贴对象与限制支付的相关规定，也强调了生物能源的生产和消费，积极鼓励大幅增加生物能源的生产和使用量。美国的农业政策呈现以下趋势：①农业补贴政策有进一步强化的倾向；②价格支持与收入支持成为农业补贴兼用的两种手段；③逐步增加对农业综合开发和农民收入政策支持力度；④农业补贴工具逐渐由“黄箱”向“绿箱”转变（牛盾，2012）。在农业和粮食产业政策的支持下，2000—2011年美国粮食中的谷物出口额由138.9亿美元上升到379.3亿美元，年均增长9.6%，进口额从30.6亿美元上升到83.5亿美元，年均增长9.6%。美国谷物以出口为主，出口贸易以玉米和小麦为主，且两者的出口总额占谷物出口总额的90%以上，其中，玉米出口额就占谷物出口总额的50%，小麦仅次于玉米，出口额占比40%左右，高粱、稻谷和大麦等其他谷物的总出口额占出口总贸易额的比重则不足10%。

美国粮食出口拥有极强的国际竞争力，在粮食贸易上存在“大国效应”，主要表现在：①由于美国政府向来给粮食出口以各项政策支持，促进了国内粮食产业集中度的大幅提高，催生了大型的跨国粮食企业，而这又促使政府对粮食出口方面的支持政策有增无减；②美国政府历来把粮食作为其进行国际政治谈判的工具，期望在一定程度上操控国际粮食市场的供给和价格，以达到其政治目的；③由于粮食出口量在产量中的比重很高，美国政府极力推崇农产品贸易的自由化，试图利用其粮食贸易的竞争优势和开放的国际市场高额垄断利润，并达到掌握全球农业产业链的目的。

美国拥有全球粮食定价权得益于其国内的粮食价格支持政策。早在20世纪20年代美国政府就通过价格支持政策来稳定和提高农民收入，进入21世纪以来更是加大了在农业价格补贴方面的支持力度，尝试利用期权交易形式来保护农产品价格，利用市场分散农产品价格风险，维护农产品价格和农民收入的稳定。从价格政策的演变来看，美国粮食价格政策主要包括最低保护价制度、目标价格补贴制度和价格与人物储备计划等。这些不同时期的价格政策在保护农民利益、调节粮食市场供求和平抑粮食价格波动方面起了重要作用。

众所周知，多数全球粮食定价中心集中在美国，而这些定价中心又以期货定价的方式掌控着全球粮食的期货和现货价格，如芝加哥期货交易中心、纽约期货定价中心等，经过长期的演变和发展，美国已经确立了以期货交易为主的市场体系，期货市场自然而然地成为农产品基准价格的形成中心。从定价特点看，美国采用的是市场定价机制，即通过大宗农产品市场的供求关系确定粮食基准价格。由于期货交易涉及金融企业、贸易企业和农场主，粮食生产和期货价格确定的一般流程为：农业部对外发布粮食主产区当年的生产情况预测和实际统计数据，期货交易商们根据这些数据进行期货交易以确定粮食期货价格，贸易商们则通过期货价格来确定现货价格，农场主根据期货价格和供求趋势确定第二年的生产计划。可见，美国拥有众多的全球粮食定价中心，其完善的国内期货市场体系和畅通的信息传递渠道发挥了重要作用。

（二）欧盟

欧盟是世界主要的粮食生产和消费区，主要生产的粮食作物是小麦和粗粮。据统计，2011年欧盟小麦和玉米的产量分别达到13748.6万吨和6452.4万吨，分别占世界小麦和玉米总产量的11.6%和7.5%。在粮食出口方面，主要是小麦及其产品，2011年小麦出口量为1700万吨，占世界小麦总出口量的11.5%，占欧盟小麦总产量的12.4%，出口量比2010年有较大增长。

从欧盟农业与粮食产业政策的演变来看，主要包括四个大的阶段：第一阶段是于1962年开始实施“共同农业政策”（Common Agriculture Policy，CAP），通过价格支持和出口补贴的方式对粮食价格进行干预，确保农民收入和农业生产率的稳步提高；第二阶段始于20世纪80年代，这一时期欧盟的主要粮食产品出现消费需求剩余，从而使得欧盟由粮食进口国向粮食出口国转变，欧盟开始鼓励粮食出口，并实施非固定的出口补贴制，逐步开放农产品国内市场；第三阶段是20世纪90年代后，实现粮食生产与消费、供给与需求的平衡成为欧盟农业发展政策的立足点，这一时期欧盟降低了粮食生产和出口的补贴，对为此而损失的部分农民进行收入补贴；第四阶段是2002年后欧盟对CAP进行了多次调整，改革的重点内容主要侧重于环境保护和食品安全方面，进一步降低政府对粮食生产的干预，增强农户对市场信号的反应能力，而2011年欧盟在CAP改革政策上建议至2020年现行政策基本不变，在收支水平基本稳定的前提下，在CAP总预算、支出结构和农业公共产品的供给方面做适当调整。

欧盟的粮食产业管理也自成体系，形成了以欧盟委员会为最高机构、各国政府部门及金融机构和加工企业与期货市场为分支的完整体系，其中粮食产业组织机构主要负责向农民发放粮食出口补贴和为各类粮食企业提供公共服务，在确保粮食市场稳定的同时及时向生产者传递了市场信息。另外，很多国家粮食贸易商直接给农民提供金融支持、优惠贷款等服务，极大促进了各国粮食企业发展的活力，增强了欧盟粮食国际贸易的竞争力。

欧盟共同农业政策存在一定的优势，可以概括为政策制定的系统性、财政支农结构的合理性和农村发展政策的战略性三个方面：系统性表现在欧盟共同农业政策有一个系统的政策制定平台和有完善的政策评估体系，各时期的农业政策均对外公布，当外部环境与内部农业条件发生变化时，共同农业政策都能做出及时与准确的政策反馈并进行修正；合理性表现在对于有着重要基础地位的农业，欧盟在农业与农村发展中的各项支出均占财政总预算近50%，且主要用于直接补贴和农村发展，直接补贴支出最多，占农业与农村发展支出的一半以上；战略性表现在欧盟对农业发展及其相关政策的出台高度重视，农村发展财政支出逐年增长并保持在较高水平，同时在政策中注重生态环境的保护和农产品质量的提高，不仅有利于农村的可持续发展，也增强了欧盟农产品的出口优势。

（三）澳大利亚

澳大利亚国土面积广阔，自然资源丰富，虽然农业生产条件并不理想，但由于人口稀少，粮食消费量有限，澳大利亚成为典型的农业出口导向型国家。澳大利亚是世界最重要的粮食生产和出口国之一，麦类是其生产的主要粮食品种，其中小麦产量占其粮食总产量的70%以上，大麦产量占20%左右。2011年小麦产量为世界小麦总产量的4.1%，大麦产量约为3%。出口方面，大麦出口量占世界大麦出口总量的15%左右，小麦出口量占世界小麦出口总量的比重较低，在10%左右，但占国内小麦产量的比重则高达80%。

澳大利亚的粮食产业具有一些明显的特点：20世纪90年代以前作为独立国际性谷物销售机构的小麦局是全国唯一的出口小麦供应商，而1989年《小麦销售法》出台后，澳大利亚为打破垄断，增强在国际谈判中的地位，并提高农场主的收入，小麦出口经营权有所放开；澳大利亚实行统一开放的粮食市场流通体制，严把小麦出口的质量关，确保小麦在出口市场上的声誉，不对粮食价格进行政府干预，也不会给予价格保护，以市场的供求关系决定粮食价格，从而国际国内粮食价格的联动性很强。

澳大利亚具有农场规模大、产品国际竞争力强、生产者素质高和社会管理机构健全等特点，这一方面得益于生产、加工和销售高度一体化的农业管理体制以及在农产品质量和可持续发展上的重视，同时在“乌拉圭回合”以后澳大利亚政府大幅削减了扭曲性的农业支持，农业支持政策目标多元化发展，政府通过税收优惠引导生产者合理利用生产资源，提高粮食单位产量，在农场主国际农产品市场信息服务、农产品质量提升技术等方面也予以高度重视。

澳大利亚农业是粗放式经营，但农产品在国际市场上具有较强的竞争力，已经形成了现代化高效率的农业生产和销售格局，这与政府采取的一些独特农业政策有关，突出表现为政府对农产品基本上不实行价格补贴。美国、欧盟、日本等发达国家均对农产品实行较高的价格补贴，而澳大利亚政府则认为实行价格补贴政策往往掩盖了国际市场发出的价格信号，阻碍了农业生产调整；农民以补贴作为其生产决策的依据，不仅不利于农业生产效率的提高，同时国际市场价格的波动会给农民收入带来较大的负面影响。另外，澳大利亚政府在农业的宏观调控、农业科研推广、农业生产性服务等方面都自成体系，这不仅有效地发挥了市场在资源配置中的作用，也提高了政府的运作效率，从而确保了农业的持续发展。

从以上国家的分析可以发现，发达国家通过对国内农业和粮食产业给予政策上的大力支持，不仅获得了粮食的定价权，也为粮食安全提供了强大保障。借鉴发达国家发展本国农业和粮食产业的经验，本着安全性、可行性和利益均衡的发展原则，中国在农业和粮食产业的发展方面，在粮食定价权的获取上，在保障国家粮食安全上还有很大的努力空间，总的来说发达国家经验对中国获取粮食定价权进而保障粮食安全方面的启示主要可概括为以下五个方面：①加强农业宏观调控；②在WTO的框架内采用多样化的农业补贴政策；③实现从全面补贴向重点选择的转变；④建立农业补贴综合管理体制，提高农民的组织化程度；⑤增加对农业金融方面的支持。

（一）加强农业宏观调控

中国政府对农业的补贴长期存在着目标不够长远、对象和金额比较随意等问题，从而长期内的补贴效果很难集中体现和发挥。虽然国内于2002年修订了《中华人民共和国农业法》，但由于强制性条款和宏观调控的缺失，这一法律并不能有效指导中国农业生产的快速发展和农民收入的稳步提高，因而借鉴美欧的成功经验，加强农业立法，加强政府在农业上的宏观调控非常必要。

当前中国农业宏观调控中存在职能不明确、管理效率低下等问题，这是由于国内农业管理部门的机构设置层次多，市场信息传递不畅，部门内部越位、缺位等现象屡见不鲜。农业体制改革的滞后使得产业链严重割裂，农业管理机构各部门之间沟通不畅，对国际市场相关规则的运作程序缺乏经验，运作管理不协调，资源内耗严重，这些都直接影响中国在国际市场上的竞争力。中国的农业宏观调控政策急需转变，主要包括宏观调控目标的转变、宏观调控管理机构职能的转变和宏观调控方式的转变。

（1）宏观调控目标的转变。在农产品尤其是粮食供给上不仅要注重量的增加，更要注重质的提高即供给结构的改善。必须根据市场需求状况调整生产和供给结构，优化资源配置，保证农产品的有效供给，实现农产品供给结构与需求结构的动态平衡。这是实行农业宏观调控的首要目标。另外还要注重收入目标、环境目标和市场风险目标的转变。

（2）宏观调控管理机构职能的转变。发达国家的农业宏观调控机构大多采用“大农业”的模式，这种模式有横向范围广、纵向范围深的特点，产业行政管理已经超越了一般意义的农业，还包括和农业有密切关系的许多其他产业，如金融、教育等，不仅负责农业的产前、产中、产后的生产全过程的管理，还实现了对农业流通、加工、贸易等产业链条的有效宏观管理。“大农业”模式能有效实现政府职能的一元化，拥有农业政策的制定权和农业发展的决策权，增强宏观管理效率。

（3）宏观调控方式的转变。当前中国正由计划经济向市场经济转变，市场在资源配置中的基础性作用显得更为重要，而对于市场经济运行中自发产生的失灵现象，则应主要运用经济干预手段进行调控以保持经济运行的有序性。积极利用经济杠杆和经济机制对农业进行宏观调控，放开农产品购销价格，建立农产品价格调节和储备制度，完善市场监督体系，充分利用财政金融手段对农业进行宏观调控，加大农业基础设施建设投入和农业财政补贴的支持力度，从根本上消除不利因素，提高农业宏观调控的效率。

（二）在WTO的框架内采用多样化的农业补贴政策

当今世界多数发达国家均不同程度对农业进行补贴，这是普遍趋势，因此这与WTO农业规则并不相悖。根据发达国家的经验，农业补贴形式可以多样化。中国农业尚未充分利用WTO协议，在“绿箱”、“黄箱”政策及例外性规定方面还有很大的实施余地，尤其是“绿箱”政策中的农业补贴措施还有一半以上的条款没有得到充分利用，已用政策的保护力度也有待加强。

保护耕地资源、确保粮食安全和提高农民增收农业增效是农业补贴政策的主要目标，在WTO农业协定规则下运用好农业补贴的“绿箱”、“黄箱”政策，对农业补贴进行改革和调整，加大补贴力度，调整补贴结构，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣。要充分重视农业保险补贴以降低农业灾害与市场价格风险，激励农民生产积极性，稳定粮食供给。农业保险业务的开展能有效地分散风险，解决农民粮食生产的后顾之忧。农田水利等基础设施建设是建设现代化农业的前提，也是农业增产增收的重要保证，调整补贴结构，增加农田水平等农业基础设施建设和事后维护的支出，不仅有利于中国农业的规模化经营，也有利于运用现代化高科技技术，实现农业机械化。

（三）实现从全面补贴向重点选择的转变

目前中国的农业补贴涉及面广，几乎包含了从生产到流通的整个过程，而欧美发达国家的农业补贴有很高的集中度，其中美国在给予生产者的补贴中有90%以上的补贴直接投向四大粮食的生产中。中国农业补贴的效果很难体现。在农业补贴总金额一定的前提下，较为合理的选择是突出补贴重点，把有限的农业财政资金补贴到关键产品和区域，这既能获得比较优势和国际竞争力，也能提高农业生产效率和农民的收入水平。

种粮收入是粮食主产区农民的主要收入来源，而稻谷、小麦、玉米和大豆四大品种在国内的消费比例不断提高，因此应重点对粮食主产区农民和粮食四大品种进行重点补贴。巩固和加强农业的基础地位，加大“三农”资金投入，完善强农惠农政策，在继续增加农民生产补贴的基础上，补贴重点向专业大户、农民专业合作组织倾斜。同时农业科技信息技术的不断发展，其在推动农业生产率提高方面的作用日益突出，农业补贴向农村基础教育和农业高科技方面倾斜对于发展中的农业大国来说有非常重要的意义。

（四）建立农业补贴综合管理体制，提高农民的组织化程度

中国一直以来都是实行统分结合、双层管理的机制，农民的组织化程度低，在同政府部门及粮食营销企业打交道时往往处于劣势，农民利益得不到保障。当今世界的许多发达国家农业人口在总人口中的比重很低，但70%以上的人都是农民组织的成员，如在美国比较有影响力的农业性综合组织就有农场局联盟、全国农场主组织、全国农场主联盟等，而中国农民参加各种农民经济组织的人数很少，仅中总数的5%，与发达国家相比相去甚远，而现有的农民组织存在自主创新不足、结构松散等问题，农民组织应有的作用得不到有效发挥。

从市场经济和农业现代化发展的角度来说，农民组织化程度的提高有着必然性，这不仅是中国农业战略转型和市场竞争的需要，更是农民实现和保障自身利益的根本出路所在，可以为中国农业的发展争取更有利的国际环境。因此，要大力发展农民合作组织，加强行业服务，规范市场交易行为，尽快成立类似农民利益协会的组织来保障农民的利益。政府要充分发挥引导作用，在政策上给农民以优惠，在财政上给农民以资助，在教育和技术上给农民以帮助；借鉴西方发达国家的经验，通过一系列立法来保障农民的利益，可以考虑颁布农民组织法等相关政策措施，采用法律手段促进农民组织化程度的提高，保障中国农民组织化健康有序开展；本着自愿参与的原则，政府可以在适当条件下引导和推动农民组织的成立，并在农民组织规则制定和完善的过程中加以扶持，在一定地区内率先进行组织化的管理，推动农民组织的有序建立和开展。

（五）增加对农业金融方面的支持

目前中国已经建立起比较完善的农业金融机构体系，包括政策金融性质的中国农业发展银行、商业金融性质的中国农业银行和合作金融性质的农村信用合作社等。但从各个具体环节的实行操作上看，这些农业金融机构所提供的金融信贷等服务与实际需求还有一定的距离，农业金融体系有待完善，农村金融市场进一步发展的空间巨大。

（1）建立健全农业金融体系，保障农业金融体系的有效运用。成立专门的农业金融政策的制定与管理机构，对农业信贷等相关金融扶持政策的执行情况进行有效监督，为农业金融的宏观决策提供现实依据。同时对现有的金融机构要进行内部的合理分工与合作，扩大服务对象，增加金融服务的范围和力度，提高金融资源的配置效率。加大国家对农业金融的财政支持力度，鼓励非农金融机构开展农业金融的相关业务，从而促进农业金融市场的繁荣和农村经济的全面发展。

（2）完善农业保险体系。国家尚未对农业保险方面的给予相关的政策支持，农业保险对农村的保障作用几乎不存在。而发达国家的农业保险政策是解决农业发展中的资金问题和国家财政支农的重要内容。农业保险是一种有效的损失补偿手段，在农业风险防范和保障农业生产安全方面有突出作用（罗向明等，2011）。因此，应加大中央财政对农业保险的支持力度，并根据不同的政策目标制定保险补贴标准，如对粮食作物提供较高的保费补贴，对经济作物则提供较低的保费补贴。