科学决策提高政治领导力

推进生态文明制度建设，要着眼全局，科学决策，加强顶层设计和总体规划，形成有利于资源节约和环境保护的制度安排和利益导向。要根据“五位一体”的战略布局，把生态文明理念全面融入经济、政治、文化和社会建设中，特别是把生态文明和绿色发展融入社会经济决策中，把最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度融入生态文明建设的综合决策机制中，实现政府决策的绿色化和生态化。确保到2020年初步形成与全面建成小康社会相适应的生态文明。

一、科学规划生态文明建设

一是加强生态文明总体规划的修订。大力推进生态文明建设，必须加强生态文明建设顶层设计，要适应生态文明时代的新要求，对原有的《全国生态环境建设规划》加以完善，制订内涵丰富、切实可行、全国统一的《生态文明建设规划》，并将其融入国家国民经济和社会发展五年规划的制订之中，使国民了解国家生态文明建设的战略部署，并指导地方政府、各类企业和社会组织、全体国民的生产和生活实践。我国在这一方面已有了一定的基础，1998年制定了《全国生态环境建设规划》，主要从我国当时生态环境保护和建设的实际着眼，对全国陆地生态环境建设的一些重要方面进行规划，包括天然林等自然资源保护、植树种草、水土保持、防治荒漠化、草原建设、生态农业建设等内容。这一规划主要围绕山、水、草、动植物做文章，侧重于生态建设，较少考虑工业发展所引发的资源枯竭、环境污染等问题，特别是对当今引起世界广泛关注的全球变暖等问题几乎没有涉及，已经不适应我国生态建设新形势的需要。因此，需要制订反映时代要求的《生态文明建设规划》，丰富生态文明的内涵，对生态文明建设的整体目标、指导原则、总体部署、战略重点、保障措施等做出具体安排，将当前公众普遍关心的资源节约、环境保护、节能减排、生物多样性保护等纳入生态文明建设的规划当中；将生态文明建设的责任分解落实，明确各部门的生态建设职责；综合权衡国家生态建设的现实紧迫问题与长远需要，既确定当前行动，又进行长远规划。通盘考虑全国各地的生态现实和生态需求，制订分区域、分步骤的生态文明建设实施方案，既突出各地特色，又做到全国上下一盘棋，为全国各地生态文明建设提供方向指引和理论支撑，确保生态文明建设实现上下联动、部门配合。

二要加强政府规划间环境目标的衔接。在跨域环境治理中，上下政府间、平行政府间的整体规划、专门规划、区域规划或流域规划中的环境目标一致与衔接是环境治理协调合作的基本要求。一是要做好本级政府相关规划间环境目标的衔接。目前，省、市、县(区)政府各项规划大多是政府及部门自行编制，这就难以保证各规划间有关环境目标的配套与衔接。为此，政府及部门要处理好小规划与大规划、局部与整体、近期与长远、经济建设和社会发展、城市建设与环境保护等一系列关系，环保、农业、林业、水利、国土、建设、交通、旅游等部门要加强沟通，将环境建设纳入规划之中，通过部门会审，综合统筹和协调，实现规划之间在环保政策层面的对接，确保各类规划中环境保护目标、措施的衔接一致。二是做好区域、流域政府间规划的衔接。建议省级政府建立规划统一审批制度。重大区域规划、流域规划、主体功能区规划、国土规划等由省政府负责制订或审批，有的要与国务院相关部门或相关省区联合制订或审批。重视相邻行政区在产业、城镇、交通、环保、主体功能区等规划上的衔接。在省内流域规划方面，治理跨界污染，规划应先行，应该从区域和流域相结合角度强调统一规划，加强各地政府及部门之间的协作。打破行政区划壁垒，进行生态环境与经济发展的整体规划，从流域内上下游地区之间的生态联系、经济联系入手，提出中长期的生态环境整治目标，统筹规划、统筹治理。

三要制订生态文明建设的目标和实施路线图。围绕生态文明建设的需求，分步实现：从2010—2020年，主要常规污染物和部分重要战略资源（如铁矿石）的消费量达到峰值，资源环境紧张状况得以缓解；2020—2030年，实现经济社会发展与污染物排放量的绝对脱钩，环境质量开始全面改善；2030—2040年，实现经济社会发展与化石能源及不可再生资源消费量的绝对脱钩，生态环境全面好转；2040—2050年，实现资源消费和污染排放总量与承载力约束的绝对脱钩，生态系统良性循环。为此，应制订主要污染物减排和控制主要资源消费总量的具体时间表，明确实现这些目标的技术实现途径和相关制度安排，包括修改《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》等法律法规及配套制度和政策；制订自然保护区法、土壤污染防治法、核安全法及其他技术法规。同时，还要建立健全突发环境事件的应急预案和工作协调机制。

二、创新生态文明建设“政府”管治制度

大力推进生态文明建设，必须加强生态文明建设顶层设计，构建能将生态文明建设国家战略全面落实到区域实践的体制机制。^[1]

首先，在中央和地方政府推进生态文明建设体制改革。整合生态文明建设相关职能部门工作，在中央和地方政府分别设立直接负责生态文明建设的机构，例如在中央设立“生态文明建设领导小组”，在各级地方政府设立“生态文明建设委员会”，负责统一协调、全面部署和保障落实生态文明建设任务。

第二，出台生态文明建设目标体系，全面、详尽、系统、科学地阐述生态文明建设的长期目标、阶段目标、近期目标。

第三，制订自上而下、层层落实的生态文明建设推进机制。立足于国家和区域生态文明建设实际，将生态文明建设国家战略具体化为详尽的任务体系和实施路线图，并逐级分解到各级政府和部门，各级政府和部门再逐一落实到地区、行业和个人，实施任务明确、执行严格的生态文明建设推进办法，保障生态文明建设任务的具体落实。

第四，构建环境与经济综合决策机制，从源头上约束主要决策层的政治决定和主要政策执行者的执行行为。各部委和各级政府任何重大经济社会决策必须经过环境影响评价并符合生态文明建设标准和要求，否则一律不能执行。

第五，建立生态文明建设监督机制和考核机制，对生态文明建设进行定期评价和考核，对主要领导干部实行生态文明建设绩效考核，并将生态文明建设绩效考核结果作为干部任免、提升的重要依据。

三、建立环境管理决策的合作机制

地方环境治理中政府协调合作的最前端在政府决策环节。跨域环境保护必须首先考虑决策环节的协调与衔接，建立一体化政策体系，实现环境管理制度的整体对接。现实中，许多环境污染难以妥善治理，是因为政府决策与环境治理之间严重脱节，特别是经济发展政策与环境政策的割裂。为此，需要建立和完善环境与发展综合决策制度^[2]，形成生态文明建设的统一协调管理体制。

一是建立和完善环境与发展综合决策制度。环境与发展综合决策是指在决策过程中对环境、经济和社会发展进行统筹兼顾、综合平衡，将环境目标纳入相关政策领域。环境与发展综合决策从宏观上对决策的环境影响进行评估和分析，从根本上解决环境问题，控制环境污染和生态破坏的政策源头。综合性决策既是协调各部门、各地区利益，各方进行利益均衡的平台，也是推动环境治理由末端治理向系统治理转变的关键。省市县各级政府环境保护政策之外的其他政策，如工业、农业、林业、水利、国土、建设、能源、运输、旅游等其他政策领域，必须符合生态保护的要求，综合考虑人口、资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到各类政府规划、政策的制订和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。

一是坚持环境优先的发展原则。在处理环境与发展的关系中，必须坚持环境优先，在保护中发展，在发展中保护。公共政策的制定必须体现鼓励资源节约和环境保护的价值取向，体现环境合作治理的制度约束。按照环境优先这个原则，对省市县(区)各级政府的相关政策进行梳理调整。二是是对重大决策、政策的环境审议，如对重大经济政策、基础设施建设、国土整治与资源开发、流域开发、开发区建设等重大决策事项，必须进行环境影响评价。对环境有重大影响的政策、规划，以及实施重大开发建设活动，决策部门要组织其他相关部门和专家进行会审。

二是推动政府机构改革，形成生态文明建设的统一协调管理体制。自上世纪70年代环境问题出现以来，我国一直重视环境保护工作。上世纪80年代将环境保护作为一项基本国策，紧接着在90年代将可持续发展作为一项重大战略，直到今天提出应对资源环境问题的生态文明治国方略。这既体现了国家环境治理思路的变化和提升，同时也对我国环境管理体制进行了改革。相当长的时间内，环境保护工作主要由环保部负责，但可持续发展工作主要由科技部负责，包括国家可持续发展试验区、示范区的评选等也是由科技部牵头。尽管两大主要部门之间建立了定期交流、会商机制，但可持续发展与环境保护工作在体制上未能实现很好的融合，难以适应生态文明建设的需要。

在当前，参与生态文明建设的部门日益增多，需要对体制和机制进行创新，建立统一协调、高效运行的生态文明建设管理体制。要实现政府职能从以经济建设为主转向提供公共服务为主。

建立负责全国生态文明建设的领导协调机构，出台关于加强生态文明和美丽中国建设的决定，统筹生态文明建设和美丽中国的战略布局。^[3]在国家层面上，加强环境保护和资源节约的统筹协调，探索环境资源大部制管理体制，真正起到生态文明建设的“排头兵”和“引领者”作用。对与建设美丽中国和生态文明密切相关的法律、政策、规划，进行环境影响评价、能源和水资源评价以及气候影响评价，提高法律、政策和规划的资源节约和环境友好度，从决策源头降低资源消耗和污染产生。加强对各部门工作的协调，并解决跨地区的生态文明建设问题。增加各级人大和政协对生态文明建设的立法监督问责职能。

按照大部制改革的基本思路，加快资源环境部门的“大部门制”改革，增加资源环境主管部门在经济发展决策中的话语权。建议将现在由国家发改委、水利部、国土资源部、环境保护部、国家林业局等部门负责的资源管理、污染控制和生态保护的相关职能统一起来，组建资源和环境保护部，增加其机构编制，强化其能力建设，同时加强区域和流域环境监管机构的建立。将主要由国家发改委负责的能源管理、节能、应对气候变化的职能独立出来，成立能源和应对气候变化部，负责协调能源安全、节能、应对气候变化、循环经济发展和低碳发展的相关事务。成立国际开发署，除负责统一管理海外投资、援助等事宜外，还重点协调这些活动所涉及的资源环境保护和可持续发展援助工作。在此基础上，加强政府节能减排的绩效管理，将相关的考核评估统一到生态文明建设框架下，建立统一的考评制度，提高管理的层级，设立部门联动机制，将考核结果与官员任职挂钩。

三是改善生态文明建设的治理结构，鼓励各利益相关方特别是社会公众的参与。生态文明建设是一项跨部门、跨区域的复杂系统工程，需要全社会的共同参与，因此建立统筹协调和协商民主机制非常必要。打破政府部门绝对主导、单向推动的管理模式，通过法律法规的修改明确政府、企业、公众的责任，进一步形成政府为主导、企业为主体、市场有效驱动、全社会共同参与的推进生态文明建设新格局。要充分相信公众的觉悟和智慧，一方面，通过落实更透明的信息管理和公开制度，建立公众参与环境保护的保障机制，包括建立公众参与的环境决策平台、环境监督平台和环境司法救助平台。只有建立健全公众环境诉求的反映和沟通渠道，才是保障社会稳定的基本出路。另一方面，改革现行的社团管理制度，取消各种不合理的规定，放松对非政府组织的管制，鼓励民间环保公益组织的发展，真正把公众作为促进环境保护的骨干力量。