西藏城市在区域发展历史中的地位

西藏地处世界屋脊，位于我国地形三大台阶的第一级，平均海拔4000米以上，藏西北高原地区更是平均海拔在5000米以上。西藏的自然条件也有区域差别，西藏“西北部地势高峻，复以冈底斯山之隔绝，信风被阻，因而气候干燥，雨水稀少，全年夜间温度常在冰点以下，荒山穷谷，阒无居人，土地荒凉，植物绝鲜。惟满地产盐，日光照之，皑然夺目。东南部雅鲁藏布江流域，天时较易，雨泽亦多。而印度河与雅鲁藏布江之水源，亦皆于季风所施之夏雨也”^[1]。西藏西北部的自然地理条件较为恶劣，不适合人类生存和发展，故而这一地区的人口较少，经济落后，城市数量少、规模小。但藏东南一江两河地区的自然地理条件相对较好，特别是拉萨河谷地带更是“藏风聚气，四时温暖，冬日少雪，春至则花开，桃红柳绿，有古柏乔松，僧舍梵林，风景绝佳，故有西方极乐之名”^[2]。因而西藏最重要的城市都主要集中在藏东南的一江两河地区。

城市的出现是人类从野蛮进入文明的一个重要标志，因而西藏早期城市的出现标志着西藏社会的进步，并成为推动社会发展的中心。西藏虽然地处雪域高原，自然生态环境较脆弱，但这里很早就有了人类的活动，在三四千年前西藏的居民就已经形成若干规模不等的氏族部落，并形成了早期的聚落——堡寨，因而西藏城市的萌芽出现较早，略晚于黄河流域和长江流域。但黄河流域和长江流域的早期城市发展迅速，到商周时期已经形成比较完整意义上的城市，而春秋战国时期就出现了城市发展的第一次高潮，秦统一后，则在中国建立了较为严密的城市行政等级体系。与此相比，西藏却因生产力发展迟缓，社会变动、阶级分化较慢，人口较少，直到吐蕃王时期才出现比较完全意义上的城市，而同期的唐王朝则出现了世界性的大城市——长安。尽管如此，西藏城市一经形成，也在区域发展中有着重要的地位，并随着西藏政治、经济、社会的变迁，作用越来越突出。

（一）城市成为区域政治、军事中心，推动西藏社会的发展变迁

在距今2000多年前，在藏区上、中、下三大地区形成了十几个小邦国^[3]，史书把它们称为“十二小邦”或者“四十小邦”，《敦煌本吐蕃历史文书》记载：“各个小邦境内遍布着一个个堡寨。”^[4]这些堡寨，起初大都是用于作战、屯驻等军事目的，后来就发展为各个邦国的都城，成为一定区域的政治、军事中心，这些堡寨的出现标志着西藏进入早期文明时代。堡寨是西藏早期城市的雏形，也是后来形成城市的基础。所有小邦首领居住的堡寨，其选址都经过了反复的考量和选择，这些地址既位于交通要道，是重要的军事要地，也在农牧业经济较为发达、人口较集中的地方，其自然地理条件相对较好，如气候、土壤、水文、地貌等条件相对较优良，因而具备了形成城市的基础条件，如山南地区的泽当、琼结、曲松等，这些地区以后成为西藏城市的发源地，出现了多个早期城市。

以堡寨为中心的部落联盟在西藏早期政权的形成、区域统一过程中发挥了重要的作用。随着部落联盟的发展，部分堡寨开始向早期城市转化。但有关西藏早期城市的记载非常少，到底哪一个是西藏最早的城市，现在还无明确的文献资料可以证明，而考古发掘也未找到西藏早期城市的遗址。长期流行于西藏民间的一种说法是：“地方莫早于雅隆，国王莫早于聂赤赞普，宫殿莫早于雍布拉康。”^[5]公元前4世纪，聂赤赞普被山南泽当以“悉补野”部为核心的十余个部落推举为“王”，聂赤赞普建立了雅隆部落联盟，政治和社会组织有了很大的发展，由聂赤赞普领导的雅隆部落联盟在青藏高原诸多小邦的竞争中逐渐强大起来，并将周围各小邦陆续收归为属民，划分尊卑，宣扬苯教，从此藏民族突破以血缘结成的氏族障碍，开始以地域来划分属民。聂赤赞普为了防止其他部落的侵犯和各种野兽的袭击，在泽当以南扎西次日山上建造了雍布拉康城堡。雍布拉康城堡既是一座王宫，又是一座军事要塞，规模远大于小邦时代的堡寨，并在周围形成了若干村庄聚落，这些村庄聚落从属于王宫，其居住者或从事农牧业，或从事手工业，但他们都臣服王室并为王室服务，因而城堡与村庄聚落相互依存，构成了具有相当规模的聚落群。因而有藏文史书把雅隆王统作为早期西藏历史的“正统”和主线，把雅隆部落第一代首领聂赤赞普降世和雍布拉康看作西藏文明开始的标志，因而雅隆部落的统治中心雍布拉康城堡极有可能就是西藏最早的城市。

雅隆部落联盟建立后，推动了生产方式的转变，特别是在第八代赞普布德贡杰时期，生产力水平有了很大提高，山南地区的农业和手工业有很大发展。据藏文史籍《贤者喜宴》记载，布德贡杰之时有贤臣茹列杰，“其聪睿之业绩是：烧木为炭；炼矿石而为金、银、铜、铁；钻木为孔，制作犁及牛轭；开垦土地，引溪水灌溉；犁地耦耕；垦草原平滩而为田亩；于不能渡过的河上建造桥梁；由耕种而得谷物即始于此时”^[6]。《西藏王统记》也载：“钻木为孔作轭犁，合牛轭开荒原，导汇湖水入沟渠，灌溉农田作种植。自斯以后，始有农事。”^[7]因而普遍认为西藏的农业开始于布德贡杰赞普时期。

雅隆部落联盟由于生产力的发展，推动了人口的增加和聚落的扩大。第8代赞普去世后，第9代赞普在今琼结河边的青瓦达孜山上建造了第一座藏王墓——青瓦达孜宫，其后相继有五代赞普也分别在此建宫，宫各有名，形成宫堡群落，围绕青瓦达孜宫，在山下逐渐形成新的聚落，这个新的聚落孕育了其后的政治中心匹播城。大约在第27、28代赞普在位时，雅隆部落联盟的手工业技术取得重大进步，手工业很可能已经成为一个独立的生产部门，并出现了专门的工匠。生产力的发展推动了城市的形成，作为主要农耕区的雅鲁藏布江流域在此一时期还分布有十几座部落联盟的堡寨，这些堡寨也是各大小部落的政权中心。6世纪末，随着雅隆部落的强大，在赞普所居之地的琼结建立了匹播城，从而使这里成为除雍布拉康外的另一个政权中枢。琼结，在汉文献中又称为跋布川。《新唐书·吐蕃传》载：“其赞普居跋布川或逻娑川。”匹播城与雍布拉康相比，其城市形态更加完整，不仅政治、军事功能得到强化，而且也因手工业的发展叠加了一定的经济功能，表明先前的城市雏形有了进一步发展，由此推动着匹播城逐渐向“城市”转变。匹播城作为雅隆部落联盟新的政治、军事中心，以及不断叠加的经济功能，对于吐蕃王朝的建立和逐步强大起了重要的作用。

在吐蕃王朝建立和逐步强大的过程中，拉萨作为都城发挥了重要的作用，同时，拉萨城市的形成也标志着西藏城市的地位和作用进入一个新的发展阶段。

633年，松赞干布继位，统一各部，但面临内部分裂势力的威胁，因而松赞干布决定将统治中心由泽当迁往逻些（今拉萨）。松赞干布“率左右，渐临布达拉宫，乃于此修建王宫”^[8]。布达拉宫建在红山之上，据《松赞干布六字咒教戒》描绘：“红山内外三层围城，宫室九百九十九间，加顶端佛堂（观音堂）共一千间。楼城四周设有四座门楼，在与公主宫殿之间通以银桥。东城门外，设有王之跑马场，以砖石为基，上铺木板包钉，两旁珠宝网络围绕。跑马之时，一马奔腾，犹如十马奔腾之势。”^[9]《西藏王统记》也记载：布达拉宫“墙高约三十版土墙重叠之度，高而且阔……论其精美，则等同于大自在天之胜妙宫殿，视无厌足……论其坚固，设有强邻寇境，仅以无人则可守护”^[10]。由此可见布达拉宫规模十分宏大，它象征着拉萨作吐蕃王朝政治中心地位的确立，同时也奠定了松赞干布的统治地位。

松赞干布又先后在拉萨建筑大、小昭寺，筑河渠，修道路，奠定了拉萨早期城市的基本格局。拉萨城市的形态与布局受到佛教密宗思想的影响，仿照坛城样式建造，在城市的中心修建了大、小昭寺，而在其东、南、西、北四个方向建造“四大宫殿”，大、小昭寺分别供奉尼泊尔公主带入的释迦佛不动金刚8岁等身像和文成公主带入的释迦牟尼12岁等身像，藏区各地的僧人和朝拜者均至此朝佛，由此确立了拉萨作为藏区朝佛圣地的地位。

松赞干布定都拉萨后，制定法律，划分行政区域，分封官职，设五商、六匠，推动商业和手工业的发展，吸引了越来越多的人口聚集，促进了拉萨城市的兴盛。松赞干布正是以拉萨为基地，先后降服了周围的苏毗、多弥、白兰、党项、羊同等部，势力日益强盛，建立了强大的吐蕃王朝。

拉萨从吐蕃王朝时期建都城开始，就奠定了其作为西藏政治、宗教、经济、文化的中心地位。9世纪吐蕃王朝分裂以后，拉萨一度衰落，但由于其区位条件优越，经济较发达，有着吐蕃王朝时期奠定的政治、经济、宗教、文化基础，故而17世纪中叶，格鲁派五世达赖喇嘛在蒙古固始汗的军事帮助下，在拉萨建立了政教合一的甘丹颇章政权，结束了长期的分裂割据，拉萨再次成为藏区的政治、宗教中心，继而发展成为藏区的经济、商贸、交通中心，自此以后，拉萨一直都是西藏的首府，在西藏社会发展和城市化进程中的重要地位是不言而喻的。

西藏虽然地处高原，自然地理环境较差，生态脆弱，经济发展长期滞后，但其城市的兴起依然符合古代中国城市发展的一般规律，即政治行政中心城市优先发展规律。所谓政治行政中心优先发展规律，即一个城市的发展规模和发展速度与其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，规模也越大，发展速度就越快；反之，政治行政地位越低的城市，规模也越小，发展速度就越慢^[11]。纵观拉萨的城市发展史，城市的兴起、发展都与西藏独特的社会历史发展需要密不可分。拉萨正是凭借较为优越的自然环境、发达的农牧业经济、便利的交通优势以及优越的战略区位，成为吐蕃王朝的政治中心，因而得到超前发展。同样也因为如此，当它在分裂时期一旦失去政治中心地位后，也就出现衰落；但在甘丹颇章政权建立后，凭借统治者的政治权力和宗教权威，重新确立和巩固了拉萨作为政治中心和宗教中心的地位，这也是拉萨在清代至民国时期成为西藏最大城市的一个重要原因，拉萨的政治优势和宗教地位是西藏地区其他城市所无法相比的，正因为此，拉萨在西藏发挥着重要的政治、经济、文化中心功能，其城市功能在西藏各城镇中也是最为完善的。虽然从吐蕃王朝建立至今，西藏历史进程曲折，其间也有许多城镇兴起或衰落，然而拉萨在西藏社会、经济发展中的重要地位仍是无可动摇，从西藏和平解放一直到今天改革开放，拉萨也因其是西藏自治区的首府，成为区域的政治中心，故而在西藏地区发展最快，规模也最大，并成为西藏地区发展的强劲动力源。

除拉萨外，西藏不同时期所兴起的重要城市都是区域的政治、军事中心，都对西藏的发展起着重要的推动作用。如13世纪中叶，随着西藏地方政府萨迦政权的建立，推动了萨迦政权所在地日喀则的兴起，日喀则取代拉萨成为藏区的中心区域。14世纪初，帕竹王朝改万户制为大宗溪，由此促进13宗之一的桑珠孜宗所在地城市（日喀则）的发展。特别是随着扎什伦布寺的建立，成为班禅的驻锡之地，日喀则宗也就成为后藏地区的行政中心和宗教中心，由此带动了后藏地区的发展。

（二）西藏城市具有重要的聚集和辐射功能，对区域经济发展起着带动作用

城市是一个区域内的聚集中心与集散地，城市作为区域经济与社会活动的集聚地，对区域发展具有组织、带动作用。增长极理论认为社会经济客体在特定城市的集聚使经济高效发展，同时在这种集聚基础上又进一步向外围地区扩散，带动这些地区的发展。西藏早期城市是以政治、军事功能为主，但由于大量非生产性人口的聚集，社会分工的产生，城市的经济功能也日益显现，城市不仅聚集了大量的资源和社会财富，而且因其经济辐射作用，带动了区域经济的发展。但在西藏堡寨时期，堡寨的规模不大，其功能较弱，聚集力和辐射力都十分有限。统一的吐蕃王朝建立后，拉萨成为都城，其城市经济功能不断叠加，经济聚集和辐射功能不断加强，特别是唐蕃联姻后，吐蕃与中原内地的经济、文化交流不断增多，大量内地的商品和手工业技术传入吐蕃，吐蕃“因请蚕种及造酒、碾、铠、纸、墨之匠，并许焉”^[12]，拉萨的城市经济功能有很大提升，尤其是在冶金、纺织、建筑、制陶、酿酒、采集和加工药材方面取得了较大的发展；同时贸易活动也很频繁且形式多样，史称“吐蕃使论乞缕勃藏来献德宗皇帝山陵金银、衣服、牛马等，成于太极殿庭”^[13]。822年，“吐蕃遣使进马六十匹，羊二百只及银器，玉带等”^[14]。各种物资与经济信息汇聚于拉萨，推动了拉萨商贸街区的形成，“到祖德赞普时，在大、小昭寺之间形成了繁华的绸布市场，各地商人都到这里经商”^[15]。拉萨不仅成为吐蕃王朝的政治中心，而且也成为经济重心所在。

宋元明时期，西藏地区与中原内地的经济交往更加频繁，形式多样，有官方榷场贸易、贡赐贸易和民间贸易等，明代时形成了定期的茶马互市。

17世纪中叶，随着甘丹颇章政权的建立和西藏被纳入到清王朝统一的有效管辖之中，西藏逐渐摆脱前代的宗教及教派之争。在此后的200余年间，西藏的政教合一体制相对稳定，西藏经济、文化有了较大的发展，整个社会呈现出日益向上的趋势。因而西藏城市的地位有了进一步的提升，尤其是与内地经济、文化联系的不断加强，西藏的商业贸易网络逐渐形成，不同层级的城市成为商业贸易网络的节点。拉萨在经历了几百年的衰落之后，再度成为西藏的政教中心和经济中心，其他一些重要城市也成为一定区域的政教、经济中心。清中期，西藏形成了一个以拉萨为中心，以日喀则、江孜、亚东、帕里、聂拉木、基隆、昌都等城市为次中心的商贸区域，其经济辐射力和聚集力东至康藏打箭炉、云南大理府，南抵不丹、尼泊尔，西达罗多克、礼市、阿鲁木拉、克什米尔，北至甘肃西宁府。康乾时期，内地和邻国商人在拉萨的人数甚多，并在大、小昭寺之间以八廓街为主形成了繁华的商品市场，商贾辐辏，廛铺棋布。拉萨集中了西藏大部分手工业者和主要手工业行业，主要有纺织、缝纫、鞋帽、制革、金银、铜铁、木石、造纸、印刷、雕塑、磨面、造酒、屠宰等数十个行业，与宗教活动相关的金银铜器制作业尤为兴盛，镯子、鼻烟壶、藏刀等为拉萨名特产品，精雕细镂，极富特色。宣统元年，官府在拉萨北郊扎西地方，建铸币厂，以水为动力，用机器造银币和铜币^[16]。

清代至民国时期，除首府拉萨外，日喀则、江孜、亚东、帕里、聂拉木、基隆、昌都等城镇也都形成了一定的规模，这些城镇既是西藏各个区域的政教中心，也是各级商业网络的中心，交通的节点，是西藏经济贸易的中枢。昌都和江孜城市的兴起与其交通和商业地位密不可分。昌都位于西藏东部，地处横断山脉和三江（金沙江、澜沧江、怒江）流域，有“藏东门户”之称，清季成为西藏东部的政治、经济、交通中心。清末民初，为药材、茶叶、畜产品等产品的重要集散地。据记载：“昌都盛时仅内地大商号就有22家。”^[17]江孜“在前藏西南，后藏东北，背山面水，为西藏交通之重地，与定结、帕克里、噶达尔相通，布鲁克巴、哲孟雄、宗木等部落来藏之要路也”^[18]。昌都位于商旅往来的交通要道，成为沟通前后藏的重要通衢，为西藏一大重镇。这些城市中形成了固定的商业市场，聚集了一大批从事商业的西藏商人和外商。他们中有较雄厚的资本、固定商铺的大商人，也有在市场上摆摊或游动的小商人。商人的增多直接体现了商业的繁荣程度。据研究者统计，20世纪50年代，西藏真正从事商业的商人，不少于3000户，其中如拉萨一地，1951年共有各行业商户1297户，流动资金约7701760（银）元^[19]。

入清以后，西藏地区与印度、尼泊尔等国家的贸易往来日益紧密，促进了边贸城市的兴起和发展，尤其是晚清开埠通商，使得亚东、江孜等城市迅速发展起来。带动了人员的往来，文化的传播，使得西藏城市逐步发展为与周边国家各种交流的纽带。西藏地区商业网络的发展带动了贸易枢纽城市的发展。交通的便利有助于茶马互市，互市贸易又促进城镇的兴起。各国的商人汇集于西藏的边境城市和中心城市拉萨，从事着各种物资的贩运。克什米尔商人在西藏跨区域贸易中占据着重要地位，也是拉萨最富有的外国商人群体，主要垄断经营布匹和生活日用品，每年他们从印度贩运各种铁器、棉织品，从中国采买丝绸，从俄国带来麻织品。克什米尔商人也大量活动于阿里地区，从事羊毛与克什米尔特产的交易活动。尼泊尔商人在西藏的活动，起初并不及克什米尔商人活跃，清中期，尼泊尔商人人数增加，经营的商品种类也不断增多，在他们经营的各种物品中，大米占大宗。此外，中尼边界西藏居民与尼泊尔人以盐易米、易布的商业活动也十分普遍，影响亦大。尼泊尔商人多侨居拉萨，以聚居为主，人数不断增加，他们的商贸活动遍及西藏境内，从事生皮、麝香、硬币等物的贩运。在日喀则、江孜、拉孜以及工布江达等地也有尼泊尔商人的势力，但为数较少。中国与印度的贸易历史悠久，清前期印度商人主要通过尼泊尔和不丹向西藏输入印度的商品。后来，由于印度与尼泊尔交恶，通过尼泊尔向西藏输入商品的渠道被阻断，印度与西藏的商业往来受到干扰。直到清晚期英国迫使西藏的亚东、江孜等城市开埠通商，中国与印度、尼泊尔的贸易才出现较大的发展。

民国时期，外国商人积极参与西藏各大小城市的贸易活动。尼泊尔商人在西藏享有治外法权，尼泊尔在西藏设有武官1名，助理2名，卫兵30名，驻拉萨，以保护尼泊尔商人。拉萨有尼泊尔人商店150家，这些商人都长期在拉萨居住。此外，江孜、日喀则等重要城市皆有尼泊尔人，总数近3000人^[20]，许多尼泊尔人在西藏娶妻生子，长期定居。此外，在西藏还有印度、锡金、不丹等国商人。西藏对外贸易的增加，带动了相关城市的发展，特别是贸易中心拉萨的繁荣。据民国时期朱少逸考察：“贩运商品之商队，例于每年十二月间，到达拉萨，卸货后再购取其所需要之物品，于次年三月间春水融化以前离去，因之，每年十二月至次年二三月，为拉萨商品交易最活跃之时期。”^[21]

马克思指出：“商业依赖于城市的发展，而城市的发展也要以商业为条件。”^[22]这是一种普遍现象，不仅在西方如此，在中国内地如此，在西藏同样如此。西藏发展历史表明，一方面，商业的发展离不开各级城市，同时商业的繁荣也促进了城市的发展。西藏的自然环境和相对落后的生产力，使西藏的物质生产相对不足，有相当部分生产资料和生活物资需要从外部引进，因而商贸对于西藏的发展十分重要，而商贸自然是以城市为依托，所有的国内外商品都汇聚到西藏主要城市，然后再分散到各小城镇和农牧区，从而推动了拉萨、昌都、日喀则等城市经济活力的增强，人口的聚集和规模的扩大。另一方面，西藏城市地位的稳固，对其区域辐射力的增强，又强化了贸易活动中心的功能，促进了商业繁荣。清代至民国，拉萨作为西藏地区最为重要的商品集散中心，商人通过西藏的交通网络，深入农牧区，将各处的农牧产品集中贩运到拉萨再转卖给中间商，或直接依靠对外道路运往内地或国外。拉萨工商业的繁荣也间接带动了周边广大腹地经济的发展。

（三）西藏城市是重要的宗教文化载体，受宗教影响巨大，宗教文化功能突出

西藏城市的地位和作用除了与内地城市有共性外，还有一个十分特别之处，即西藏城市受宗教影响特别大，同时对宗教的作用也十分突出，城市与宗教形成互动。从一般地区来看，城市的兴起与政治的需求，商业经济、交通的发展密不可分，而西藏城市的兴起除受到政治、经济的作用外，还与宗教的兴盛密不可分。独特的藏传佛教文化和政教合一制度，在西藏城市的发展过程中起着重要的作用，而城市也成为西藏不同宗教教派的主要活动场所，成为大大小小的宗教中心。包括拉萨在内的西藏主要城市的兴起、发展，都与藏传佛教有着直接的关系，而这些城市对藏传佛教的繁荣起了重要的推动作用。

吐蕃时期，随着藏传佛教在西藏的兴起，城市就成为西藏宗教文化的中心，藏传佛教在西藏政治、经济、文化和社会发展中起着越来越大的作用。西藏的政教合一制度始于元初，经明代至清代，逐渐形成达赖、班禅两大活佛体系，分别以拉萨和日喀则为中心，推动藏传佛教的发展。甘丹颇章政权建立后，确立了格鲁派达赖喇嘛和班禅喇嘛在西藏的宗教、政治地位。

甘丹颇章政权是由格鲁派上层集团联合掌握政教权力的政教合一的地方政府，达赖喇嘛为西藏政教最高领袖，其下任命了第巴（或称为第悉，即摄政王），负责日常行政事务，重要事务呈达赖喇嘛处理。除第巴外，甘丹颇章政权中还设有许多官职和机构，负责具体事宜。官职如仲尼（卓尼尔，即秘书、传事官）、孜本（财政官员）等。在地方，也分两个系统：一是各寺院设第巴（总管），负责宗教事务；一是各宗（宗为县级行政单位）设宗本。各宗之下则为谿卡（贵族庄园），是基层行政单位。

康熙六十年（1721），清廷废除管理政务的第巴职位，设立噶伦联合掌政，初设噶伦3人。雍正元年，清廷将噶伦增至5人。乾隆十六年（1751），清政府设噶厦，实行四噶伦制，其办公场所改设在大昭寺；诏令诸噶伦在达赖喇嘛和驻藏大臣领导下，办理西藏具体政务。清前期，西藏地方政府建立了较为完善的法律制度、职官体系和组织机构，大体奠定了此后200余年间西藏政教合一制度的基本模式。政教合一制度是政权和神权合二为一的政治制度，其基本特点是政权领导人与宗教领袖同为一人，政权和教权由一人执掌，宗教教义为法律的基本依据，也是处理民间事务的重要准则。政教合一制度在中世纪时期拜占庭帝国、沙俄、阿拉伯帝国、印度、意大利等国家或地区实行过。但西藏的政教合一制度与这些国家的政教合一制度不同，西藏不是一个独立的国家，只是一个地区，因而西藏要受到中国的统治者清王朝的管辖。清王朝建立后，根据西藏的特殊区情，承认甘丹颇章政权的合法性，分别册封五世达赖和四世班禅，达赖驻拉萨，统领全藏事务，班禅驻日喀则，分领后藏事务，同时清王朝不断强化对西藏的管辖。清前期，清王朝与西藏关系的问题，都是由理藩院派侍郎、主事秉承朝廷旨意赴命或协同遵办。康熙末年至雍正初年，西藏地方事乱不断，政局不定，社会动荡不安。先是蒙古准噶尔部袭扰西藏，继而青海罗布藏丹津发动叛乱，战火危及西藏，清军被迫戡乱，遂设西宁办事大臣。雍正五年（1727）西藏发生内讧，阿尔布巴诛杀首席噶伦康济鼎。西藏战乱使清廷认识到要从制度上改变对西藏的管理，一个重要的措施就是使驻藏大臣制度化，派朝廷代表——驻藏大臣常驻西藏，监督藏政，同时在西藏驻军。驻藏大臣的设置，“始于雍正五年，初设二人，统理前藏、后藏地方事务及喇嘛事务，均驻前藏，每年有一人轮流往后藏巡视边界，操阅藏兵”^[23]。乾隆十四年（1749），驻藏大臣定为二员（三年一换），即驻藏办事大臣（正职）与帮办大臣（副职），二人分驻前后藏。乾隆五十八年（1793）规定：“驻藏大臣督办城内事务，应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等，自噶布伦（总办藏务之唐古特官）以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀命驻藏大臣办理。至扎什伦布（班禅驻地）诸务，亦俱一体禀知切驻藏大臣办理，仍于巡边之便，就近稽查管束”^[24]。宣统二年（1910），取消帮办大臣，改设左右参赞各一人，左参赞驻前藏，右参赞则监督江孜、噶大克、亚东三埠通商事宜。驻藏大臣在西藏拥有极大的权力，一是行政人事权，二是宗教监管权，三是军权，四是司法权，五是外事权，六是财税权。因而西藏地方虽然实行的是政教合一制度，但与中世纪欧洲和中亚等政教合一国家有着根本的区别，它只是一个区域性的地方性政教合一制度，要受到中央政府的管辖。

尽管如此，西藏的政教合一制度，对清代西藏城市的经济、社会发展仍产生了深远的影响，并使城市的宗教功能非常突出。西藏首府拉萨即是一座因政而建，因寺而兴的城市。拉萨城市在形态和布局等方面受到佛教密宗宇宙观的深刻影响，以大昭寺为中心的拉萨城即仿照佛教坛城样式建造。后弘时期，随着藏传佛教的兴盛，众多教派的兴起，西藏成为全民信教的社会，西藏各大小城市成为寺庙的主要聚集地，集中了数量众多的各教派重要寺庙和占西藏人口1／3的喇嘛，寺庙成为城市的主要标志性建筑，喇嘛成为城市的主要人口，拉萨等城市的喇嘛人数几乎占城市人口的一半。入清以后，西藏的寺院不仅控制着地方行政大权，而且也掌控地方经济贸易活动和民众的文化生活；僧人懂得历史、文学、历算和医学知识，在日常生活中他们为人医病、占卜、择吉，在农业方面他们掌握季节农时，进行诵经、念咒、祈福、超荐亡灵、祈雨防雹等活动，使藏传佛教和藏民族的生活紧紧联系在一起。由于藏传佛教的兴盛，各个城市都有数量甚多的寺庙，而各重要的寺庙周边一般都建有一定规模的城市，城市与寺庙形成互动发展，城市演变为西藏宗教文化传播的枢纽。各大宗教场所始终是藏民们心中的圣地，是其一切经济生活的重心所在。清代拉萨城沿吐蕃都城之制，有峻宇高墙，无城垣环绕，东西七八里，南北三四里^[25]，东至敏珠桥，南至惹木钦，西邻布达拉宫，北达雄卡林卡。拉萨城占地6～7平方公里，形成以布达拉宫和大昭寺为双极的开放式城市格局。

后藏最大的城市为日喀则，其宗教功能也十分突出，扎什伦布寺成为历代班禅驻锡地，僧侣信徒、商贾游人汇集年楚河流域，以帕木竹巴政权时期建立的桑珠孜宫堡和扎什伦布寺为基础，形成一批手工业作坊的居民点和商业集市，由此推动了日喀则城市的兴起。同一时期，格鲁派在藏东门户——昌都修建了强巴林寺，该寺成为藏东的宗教中心。加之昌都是川康滇青的交通要冲，居民点和商业集市就围绕强巴林寺逐渐形成，带动了昌都的繁荣。

随着藏传佛教的兴盛，西藏城市的公共空间和城市形态也发生了变化。藏传佛教与其他宗教一样，都会经常举行大规模的佛事活动，但与内地佛寺不同的一个特点是藏传佛教的信众要举行以转经和叩拜为主的宗教仪式。藏传佛教信徒经常聚集，围绕寺庙四周进行转经等各种宗教活动，因而使寺庙四周的人口流动性增加，为了适应其需要，修建转经道成为必需；另外，藏传佛教信徒独特而虔诚的叩拜方式，也使寺庙的公共空间必须大为扩展才能满足其需要，故而西藏大小城市中重要寺庙的公共空间都大为扩大，从而又形成了新的聚集和辐射效应，使这些公共空间成为人流环绕和集聚的中心地。在拉萨、日喀则等城市，为朝拜者服务的商业街市围绕重要寺庙而形成，城市居民的住宅区也以寺庙为中心向外扩展。这种以寺庙为中心的发展形式甚至掩盖了西藏城市原有的以宗山建筑为中心的发展脉络，居住区的道路走向，逐渐被引领至以寺庙为中心。

综上所述，西藏城市在西藏社会发展史中做出了重要贡献，但在西藏农奴制度和落后的农牧经济的深刻影响下，城市发展相对滞后，城市形制不完善，城市数量少，规模较小；虽然西藏城市已经具备了政治、军事、经济和宗教中心职能，但除拉萨等少数城市外，其他大多数城市的功能、结构单一，对区域的推动作用相对有限。