区域组织在全球治理中的优势地位

区域组织是最先出现的多边国际组织类型，是后来全球性、普遍性国际组织的先驱和样板。《联合国宪章》第八章“区域安排（regional arrangements）”专门对区域组织作出规定，确认了区域组织的法律地位及其同联合国的特殊关系。《联合国宪章》指出，联合国并不排除区域协定或区域机构的存在，但这类协定或机构及其工作须“与联合国之宗旨及原则符合”。与其他行为体相比，可以说这类区域性国际组织最早开始进行区域国际共同事务的治理，在治理实践、治理机制、治理效力方面，区域组织都具有自己的优势。国际性区域组织在国际组织中所占比例和重要性也十分突出。例如，在受联合国长期邀请作为观察员参加联大会议和工作的86个政府间组织或实体中，有44个为区域性国际组织。^[1]

表4-1　联合国与政府间组织及其他组织或实体

（一）最具国际治理实践经验的多边组织

许多区域性国际组织的成立早于联合国甚至国际联盟这类具有普遍性会员国的国际组织，是最早开始从事国际问题治理的多边机构，其机构设置和国际治理经验成为后来联合国等国际组织效仿的样板。“全球治理”概念的提出在很大程度上也与国际区域的治理经验和模式有关，尤其是与欧洲区域组织的治理历程和经历相关。从历史到今天，区域组织致力于区域问题的解决，积累了治理共同国际性、区域性问题的经验，这是区域组织的一大优势。

最早对国际共同事务的管理或治理是从地域相邻的国家间合作开始的，国际组织最早的形成也是地理相邻国家组成的国际组织。西方学者将国际组织的起源追溯到古希腊的城邦时代——为解决战争问题，各城邦间订立了联盟，彼此进行谈判。19世纪初，在拿破仑战争结束后，欧洲主要国家为解决战争问题，于1841年召开了欧洲维也纳会议，英国、俄国、普鲁士和奥地利建立了四国“神圣同盟”。欧洲大国坐在一起，共商欧洲安全事宜，以维持欧洲的和平。这种“欧洲协调”机制也是区域合作的开始，也是后来联合国“安理会”的原型。这一时期出现的“欧洲行政联盟”主要是为解决国家间经济、文化、社会交往需要而建立的，以协调和管理国家间技术、行政层面的问题。它所要解决的问题超越了国家边界，超越了单一主权国家政府行政管理范围。因此，“行政联盟”不仅仅是政府外交层面的形式，还包括专家、技术人员、商人及私人集团、非政府组织等，最具当今“国际治理”“区域治理”的特征。

许多历史悠久的区域性国际组织在区域问题治理中发挥了重要作用，一些早期建立的区域性组织一直延续至今，经过与时俱进的制度创新，成为开展区域合作、解决当今区域和全球性问题的重要行为体。1816年创立的莱茵河国际航行组织，其目的是保障莱茵河的环境和航运安全，以促进欧洲的繁荣，其确立的基本原则一直延续至今，成为当今历史最长久的一个国际组织。这一由莱茵河流域有关国家派代表组成的“莱茵河航运中央委员会（Central Commission for Navigation on the Rhine）”负责组织有关国家进行外交谈判，制定和修改管理章程等法律、经济和技术方面的事务。该委员会负责有关运行规定，如《危险商品运输条例》《检查条例》《检疫条例》和《警察条例》等。该委员会力图在自由、平等原则基础上，保障莱茵河的自由与安全运输，这种模式为莱茵河管理与治理奠定了多边合作的基础。

再如始建于1889年的美洲国家组织，一直以促进美洲大陆的和平与安全、保障成员国之间和平解决争端为目的，也谋求解决成员国间的政治、经济、法律问题，促进各国经济、社会、文化方面的合作。该组织所覆盖的问题领域不断扩大，议题不断增加，现已覆盖贸易、人权、民主、消除贫困、反腐败、反恐怖、毒品问题、预防跨国犯罪、武器控制、环境保护等方方面面。1907年北欧国家议员建立了北欧议会联盟，1919年北欧协会成立，整合了北欧各国大量地方民间组织，为此后更普遍、更大规模的北欧合作奠定了民众基础。1952年由丹麦、挪威和瑞典正式建立北欧理事会（The Nordic Council），随后芬兰和冰岛加入。在理事会倡议下，北欧5国政府签署了北欧合作协定，根据条约规定，北欧国家继续开展立法、文化、社会、经济、交通、环保和通信等领域的合作。北欧理事会成立以来，通过建立各种专门机构，如北欧投资银行、北欧文化基金与工业发展基金等，以及执行共同的计划和项目，为解决北欧国家面临的共同问题作出了贡献。

这些历史悠久的区域性组织在长期实践活动中积累了实践经验，其治理机制和能力也得到提升，成为当今区域问题治理和全球问题治理的重要行为体。

（二）更灵活、更具针对性、更有效的治理

一些区域问题同时也是跨区域的全球问题，如国际冲突、难民问题、流行性传染病、毒品问题、气候变化、环境保护、能源问题、粮食问题、国际反恐、预防跨国犯罪等。因此，区域问题的治理是全球问题治理不可分割的部分，区域组织也是全球治理重要的多边行为体之一。由于区域内国家对本地区问题的治理具有更直接的利益关联，也更有发言权，是区域问题和区域相关全球问题治理最直接的主体。因此，区域组织在许多问题领域的治理比联合国和其他组织更有针对性，效果也更明显。

SARS、艾滋病、埃博拉等流行病都是首先在某一地区发生，成为紧迫的区域性问题，同时也具有扩大为全球性威胁的可能。在这类问题的治理上，区域或次区域组织的作用显得尤其明显。再如，区域组织对本地区共享流域的治理与保护最有针对性，也最有效。因此，各国际性共享河流大多建立了流域内国际组织，以解决水资源保护、航运管理、危机处理等问题。除了前面提到的莱茵河流域保护与管理机构外，类似的组织还有多瑙河保护国际委员会、冈比亚河流域组织、湄公河委员会等。在治理的技术和战略层面，区域组织往往在问题治理方面更具有交通便利、操作便利的优势。在联合国维和行动中，欧盟、非盟、拉美国家都是本地区维和行动的主要派遣国家，这与区域组织的区域优势密切相关。不仅是因为地区和平与地区成员国息息相关，也是因为本地区国家的参与更能满足区域国家自主解决本地区事务的意愿，以及更能适应本地区文化、宗教、语言和自然环境等方面的条件。

由于地域相邻，区域内国家面临更多共同的威胁和挑战，利益相关性更高。这使区域组织更能够针对本地区存在的问题，制定更适合本地区的治理政策和措施。例如，美洲国家组织针对本地区存在的腐败问题、跨国犯罪问题、毒品问题、种族歧视问题等，采取了相应的区域治理措施。20世纪90年代末以来，美洲国家组织举行了“反腐败研讨会”，要求各国加强国际合作，寻求有效方法进行反腐败斗争。该组织成员签署了《西半球反毒品战略协议》《美洲反腐败纲领》《大陆反毒战略》《美洲消除贫困和歧视纲领》《谴责任何形式恐怖主义决议》《反对生产和非法交易武器决议》和《美洲国家消除杀伤地雷倡议》等文件。鉴于艾滋病、结核病和疟疾的流行对非洲国家公共卫生安全造成的巨大威胁，非盟对在本地区预防与应对艾滋病、结核病和疟疾的传播高度重视，开展广泛的国际合作，举行相关首脑会议，在这一领域取得了显著成就。

非盟、欧盟、美洲国家组织这类综合性区域组织大都覆盖广泛的治理领域。美洲国家组织除了涉及军事合作问题外，还设立了泛美一体化发展理事会、泛美法律委员会、泛美人权委员会。此外，还设立了门类齐全的专门机构，如美洲开发银行、泛美卫生组织、泛美儿童学会、泛美妇女委员会、泛美史地学会、泛美印第安人学会、泛美农业合作学会、泛美控制毒品委员会、泛美通讯委员会等。综合性区域组织也会根据区域和全球形势的变化，随时扩大议题，应对日益多样化的区域和全球问题。例如，东盟除了加强经济合作外，近些年来也将环境保护、气候变化、妇女儿童权利等问题列入议题，先后签署了《东盟领导人关于联合应对气候变化的声明》《促进东盟妇女儿童福利和发展河内宣言》《2015年实现无毒品的东盟宣言》等文件。

（三）受区域主义影响，区域组织更有认同感和凝聚力

与联合国、G20、金砖国家等组织和非正式集团相比，区域组织一直受到泛区域主义、区域一体化理论的推动，更多体现了区域国家合作的价值信念、自愿选择和进一步深入合作的预期设想。^[2]因此区域组织具有更强的地缘认同、历史和文化认同，也更有凝聚力，有助于在解决区域问题和全球问题上达成一致。从地缘角度看，区域组织是一个仅比主权国家大的地理单位，区域组织成员对组织的认同与服从强于对联合国的认同与服从，区域组织对成员的制约也强于联合国及G20这类非正式集团，从欧盟就可看到这一点。非盟、东盟等其他一些区域组织也在一体化、制度化方面取得了进展。在加速经济一体化的同时，逐渐走向政治、文化、法律、安全的一体化与制度化。

虽然一些区域组织成员之间还存在历史纠葛和现实争端，甚至发生过战争，如经历过两次世界大战的欧洲，但区域组织成员国之间仍然具有更强、更多的认同感，至少存在同一地区的意识。即便一些国家仍然存在尚未解决的纠纷，但从欧盟、非盟、东盟等区域组织看，受地区主义、区域一体化推动，地区认同可以超越该地区现存的尚未解决的冲突。例如南亚地区国家，虽然印度和巴基斯坦之间仍然存在不信任，其他各国之间也存在一些边界纠纷、水资源分配问题、移民问题等，但仍然建立了南亚区域合作联盟。该组织章程中有一项“不审议双边和有争议的问题”原则，这也体现了该组织成员国期望求同存异、加强合作的愿望。虽然存在种种矛盾冲突，但该组织在消除贫困、农业、交通通信、教育卫生、环境、文化体育、反毒品、反恐、粮食安全、维护妇女儿童权利等领域开展了广泛的合作，在解决区域问题、加强合作与信任关系方面发挥了重要作用。

“泛非主义”　“泛美主义”　“泛欧主义”对区域组织的发展提供了理论和精神层面的支持。2011年，第十六届非盟首脑会议的主题是“寻求共同价值，促进团结与一体化”。2013年第二十届非盟首脑主题为“泛非主义与非洲复兴”。来自非盟50余个成员国的国家元首、政府首脑或代表就“促进非洲大陆和平与稳定、实现非洲发展与复兴”等议题展开讨论。可见区域主义和区域一体化理论对区域组织改革、发展、创新的推动是显而易见的。

（四）具有最为成熟的治理机制

虽然欧盟、非盟、东盟等不同区域组织之间存在很大差异，但从总体看，区域组织是治理机制建设和能力建设最成熟的综合性国际组织，表现为机构设置齐全、完善，约束力强，具有权威性、合法性特征。

第一，作为国际组织，区域组织的机构设置齐全，一般综合性区域组织都设立了一套相对完整的机构，分门别类、各司其职。可以看到，欧盟、非盟等综合性区域组织决策、立法、司法、执行机构俱全，组织职权和议题几乎覆盖各个领域。欧盟设立了欧洲理事会（European Council）作为欧盟最高决策机构，即欧洲联盟高峰会；设立了作为最高立法机构上议院的欧盟理事会（Council of the European Union），即各国部长理事会，以及直选产生的民意机构欧洲议会（European Parliament）作为最高立法机构下议院；设立了欧盟委员会（Commission of European Union）作为欧盟的常设执行机构；还有欧盟的最高仲裁机构欧洲法院（European Court of Justice）和负责欧盟审计和财政管理的欧洲审计院（European Court of Auditors）。非盟也是个机构齐全的区域组织。非盟大会（The Assembly of the Union）是非盟首脑会议，为非盟最高权力机构；执行理事会（The Executive Council）由成员国外长或其他部长组成，负责实施大会决议和对成员国的制裁；非盟委员会（The Commission）是非盟常设执行机构，负责处理非盟的日常行政事务；泛非议会由非盟成员国各派出5名议员组成，履行协商、建议及立法方面的职能；和平安全理事会主要机构包括大会、军事参谋委员会、贤人委员会、非洲快速反应部队、特别基金等，其职责是负责非洲地区的和平与安全，具有强大的干预和协调能力。此外，非盟还陆续建立起经济、社会和文化理事会，非洲法院，人权机构，金融机构等。

第二，区域组织大都具有完善的组织章程，涵盖共同的组织原则、价值观和法律法规，政治、法律、安全方面的一体化进展日趋显著，权威性、强制性与国际合法性增强。一些区域组织对其成员既有文化、价值层面的制约，也有组织制度层面的制约，包括制裁措施。这使区域组织具有某种程度的超国家性，欧盟是最具超国家多层治理特征的区域机制，非盟等区域组织的这类特征也日益增多。这是G20这类“非正式集团”所缺乏的，就区域治理而言也比联合国更有权威性和强制性。区域组织可以开除或终止其成员的资格，对成员国采取制裁措施甚至军事行动。区域组织的制裁措施往往比联合国更强硬、更迅速。欧洲国家是区域治理和全球治理重要的推动者和实践者，欧盟的治理模式和经验被广泛研究，也是欧盟国家和一些全球治理倡导者对外积极推广的模式。^[3]尤其对世界主义全球治理的支持来说，欧盟的治理模式就是全球治理的样板。