未来我国城市社区组织管理的发展方向

未来我国城市社区组织管理的发展方向_社会转型期城市社区组织管理创新研究

结合广州、深圳“居站分设”的城市社区组织管理创新实践，国内还有诸如北京、杭州等城市为我们提供的关于社会资源共享、部门相互配合、社会广泛参与的“大协作”、“共同治理”思想，这些都为国内其他城市和地区进一步探索建立社会管理的新体制、新机制、新办法，准确把握社会管理规律、提高社会管理科学化水平具有重要的借鉴意义。笔者认为，从未来社会发展的角度来看，城市社会管理创新还需要围绕以下几方面的工作持续推进：

（一）顶层设计科学化

“顶层设计”一词本是系统工程的专有名词，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中第一次使用，强调要“重视改革顶层设计和总体规划”。其后中央经济工作会议上又再次强调了“加强改革顶层设计，在重点领域和关键环节取得突破”。“顶层设计”是一项工程“整体理念”的具体化，社会管理这个社会领域的“大工程”同样需要整体理念贯彻和全局规划统筹。所以，顶层设计的科学化、可操作化和可持续发展至关重要。加强社会管理，既要明确工作方向，进行顶层设计；又要打造工作平台，实现常态治理。总的来说，就是要构建一种合作主义性质的“大格局”，进而在宏观上构建一种均衡的国家与社会关系模式，这是社会管理努力的方向所在。而顶层设计需要落地实施，于是社区就成为社会管理重心下移、基层社会管理的实施操作单元。事实证明，无数亮丽的基层社会管理经验、社会组织创新实践、社会矛盾化解方式等等都是在社区这块“试验田”里生长出来的。

（二）社会组织“紧密化”

随着政府职能的收缩和国家力量的退却，社会自组织能力在不断成长。各类社会组织承担起从政府职能部门剥离出的微观社会管理职能和社会公共服务职能。在我国的社会管理中，还要继续培育和发展社会组织，发挥他们在经济建设、政治建设、文化建设和社会建设中的积极作用，鼓励社会组织管理体制创新，构建起通过市场形成的政府与社会的良性互动结构。在未来发展中，要克服以前社会组织各自为政、散乱无序的状态，通过诸如北京的“枢纽型社会组织”、杭州的“城市品牌网群”建设等方式增强组织间的互动、交流与合作，实现组织间的功能互补、资源共融、相互促进、共同发展的良性协作状态，引导社会组织向“有序化”和“紧密化”方向发展，共同为建设“大社会”和服务居民贡献力量。

（三）参与主体多元化

在新的时代背景下，加强社会治理，完善共建共治的社会治理结构，并进一步探索社会复合治理模式，扩大社会参与领域及范围，谋求多元治理主体合作机制，推动形成市场主导、政府监督、多元社会主体参与的互构互补、协商合作、互联互动格局，实现资源合理有效配置，是社会管理持续推进的基本方向。各基层部门应根据社会发展现状，由管理型政府向服务型政府转变，推动社会管理体制创新，推动多元主体参与社会建设、参与社区管理、参与志愿服务。尤其要吸引和扩大社会力量参与社会建设，营造社会参与氛围，强化市民的民主参与意识。从关注群众切身利益需求、情牵民生冷暖的视角出发，根据不同社会群体的利益诉求和关注焦点，拓展社会参与平台、完善社会参与机制、丰富社会参与形式，调动他们的积极性、主动性和能动性，变“要我参与”为“我要参与”。

（四）社会管理科学化

现代化的社会管理要求加强网络建设，提高管理的信息技术含量。在这方面，国内其他城市可以参考杭州上城区的经验。

首先，有序推进综合智能管理与服务体系的建设，建立管理服务界面双平台：辅助决策系统或区长桌面管理平台——用于提升内部管理水平的科学管理平台，一站式管理服务平台——用于统一对外提供政府管理和公共服务。

其次，打造“网上政府”、“网上行政服务中心”、整合建立基础数据平台、开发建设视频会议等应用系统等。依托网上行政服务中心，推出“1（区行政服务中心）+6（街道便民服务中心）+54（社区服务站）+X”的便民服务新模式，方便社会公众通过“外网受理”或就近到各便民服务中心，完成区级行政审批和公共服务事项的办理。将来可以进一步通过互联网建立促进城市社会管理高效处置和解决机制，向以“需要”为本、服务为本的社会信息服务模式发展，在社会综合服务、城市管理应用处理和业务处置方面进一步发展。并在已有智能管控的基础上，发挥市民监督作用，实现智能管控与市民监督、市民评议相结合。

此外，利用新媒体如微博、Facebook、twitter等建立起完善沟通民意的网络平台，发挥其“畅达性、高效性、亲和性”等诸多优势，实现问情于民、问计于民、问需于民，构建官民新型连接方式，促进更多关乎民生和民意的问题得到及时有效地解决。

（五）运行机制长效化

着力健全完善制度机制，健全部门协作动态机制，完善考核激励机制，拓宽经费投入机制，保障志愿服务机制。现代社会多发多样的社会问题及社会矛盾的解决通常需要多个部门的参与、合作、组织、联动来实现，可通过“城市管理智能化”项目推进，促进跨部门协作办公流程化、信息共享网络化、部门联动经常化、合作方式制度化。在推进社会志愿服务方面，要深入推进志愿服务社区化、常态化、专业化、可持续开展，进一步完善志愿服务的社会化动员机制，壮大社区志愿者队伍。继续发挥现有的社区志愿者的作用，推行志愿者注册制度，建立志愿者服务激励机制，支持和鼓励工、青、妇、残、老等群团组织的志愿者进入社区开展活动，培养一大批热心于社区建设、在居民中有影响力的社区群众性组织的带头人，壮大社区居民自治和社区建设队伍，为建设和谐社区、和谐社会服务。^[45]同时，尝试发挥社会工作专业人才的作用，在社会志愿服务中加入社会工作相关知识，综合运用个案、小组、社区工作等社会工作方法和社会心理学沟通技巧。

（六）矛盾消解“萌芽化”

社会学理论中有“社会安全阀”^[46]的概念，指的是在社会系统中存在的某些制度或习俗，能够为社会群体或社会成员提供一些正当渠道，供他们宣泄平时蓄积的敌对情绪、不满情绪及进攻性情绪。在这个意义上，社会安全阀作为“充当发泄敌对情绪的出口”，在缓和社会矛盾、促进社会系统进行有利的调整，进而改变僵化的社会结构等方面，发挥着积极的作用。正如德国社会学家菲尔坎特所指出的那样，这种出口等于为被堵塞的河流提供了—条河道，它使社会生活的其它部分免于受到毁灭性的影响。^[47]

中国目前正处于社会转型加速期，也是各种社会矛盾与社会问题的高发期。随着改革的不断深入，原有的社会利益格局被打破，改革收益和改革代价分配的失衡带来了利益分配差距，贫富差距进一步拉大，表现为：不同社会群体之间的贫富差距越来越大，城乡之间收入差距拉大，地区之间居民的收入差距在扩大，行业内部、行业之间收入差距明显拉大。贫富差距造成了诸多社会利益矛盾，引发的负面心理不利于社会的稳定与和谐，更不利于以公平正义为基本特征的社会主义和谐社会的形成。在这种情况下，如何建立基层社会管理的“安全阀”，构建一套行之有效的利益诉求表达机制、负面情绪疏导机制、社会矛盾消解机制，尤其关注信息化时代的网络舆情动态和网络民意疏导，促进民主参与、民情上达，调整社会利益结构，是当前社会管理的一项紧迫任务。目前国内各地有“邻里值班室”、“湖滨晴雨”工作室、“望江地区民情合议庭”等可圈可点的社会民主参与管理新途径，他们在增强基层群众与党委、政府职能部门之间互动交流、及时发现调处化解基层矛盾纠纷方面发挥了积极作用，这些都是维护社会稳定、促进社会和谐的新型组织载体。

【注释】

[1]参见中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，（中办发〔2000〕23号）

[2]沈关宝：《发展现代社区的理性选择》，《探索与争鸣》，2000（3）

[3]参见唐亚林、陈先书：《社区自治：城市社会基层民主的复归与张扬》，《学术界》，2003（6）

[4]参见李璐：《制度与价值：解读社区组织管理创新的两个视角》，《云南行政学院学报》，2010（2）；李璐：《利益分化时代的城市社区管理体制创新研究——以广州、深圳“居站分设”模式为例》，《理论导刊》，2012（7）

[5]参见李璐：《广州社区管理组织的新架构》，载郑杭生主编《和谐社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，党建读物出版社，2009，第196-201页

[6]参见南方都市报：《“议行分设” 解放居委会》，http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/dd/dsb/A47/200703290401.asp

[7]按照广东省委、省政府的会议指示精神，广州市根据自身情况，确定了建设平安和谐社区的主要目标，即：“十一五”期间，全市所有社区均建立比较完善的社区党组织、居民自治组织、中介服务组织；社区治安良好，群众满意；社区服务设施基本配套；环境优美，100%的社区达到城市环境管理标准，80%以上的社区达到“绿色社区”标准，社区内无“六乱”现象；社区居民健康，邻里家庭和睦，文体活动丰富，社会道德风尚良好，80%以上的社区达到文明社区标准。通过整体推进，2010年前，80%以上的社区达到省委、省政府提出的自治好、管理好、服务好、治安好、环境好、风尚好的“六好”平安和谐社区要求。参见《中共广州市委 广州市人民政府关于建设平安和谐社区的意见》，穗字〔2006〕2号

[8]参见祖玉琴：《创新社区管理体制 夯实和谐社会基础——浅论深圳市社区管理体制的改革与发展》，《中国民政》，2005（11）

[9]深圳市民政局：《深化改革，全面推进平安和谐社区建设》，2007-11-14

[10]《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅关于印发<深圳市社区建设工作试行办法>的通知》，深办发〔2005〕3号

[11]参见祖玉琴：《创新社区管理体制 夯实和谐社会基础——浅论深圳市社区管理体制的改革与发展》，《中国民政》，2005（11）

[12]参见《深圳市社区工作站管理试行办法》第七条（2006-9-13）

[13]郑杭生：“社会公平正义与和谐社区建设——对社区建设的一种社会学分析”，《中国特色社会主义研究》，2007（6）

[14]参见李璐：《广州社区管理组织的新架构》，载郑杭生主编《和谐社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，党建读物出版社，2009年，第194-196页

[15]参见李璐：《深圳社区组织管理体制的创新实践》，载郑杭生主编《和谐社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，党建读物出版社，2009年，第476-497页；李璐：《制度与价值：解读社区组织管理创新的两个视角》，《云南行政学院学报》，2010（2）；李璐：《利益分化时代的城市社区管理体制创新研究——以广州、深圳“居站分设”模式为例》，《理论导刊》，2012（7）

[16]深圳市民政局：《深化改革，全面推进平安和谐社区建设》，2007-11-14；《深圳居委会换届选举直选率超过九成》，人民网，http://politics.people.com.cn/GB/14562/7490855.html ；《深圳789个居委会完成换届选举 直选率超99%》，南方网，http://news.southcn.com/d/2011-04/29/content_23389377.htm

[17]参见李璐：《深圳社区组织管理体制的创新实践》，载郑杭生主编《和谐社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，党建读物出版社，2009年，第476-497页

[18]赵灵敏：《盐田直选：让居委会归位》，载侯伊莎主编《透视“盐田模式”——社区从管理到治理体制》，重庆出版社，2006年，第306-307页

[19]《明确职责为社区工作站“减压”》，《深圳特区报》，2007-11-1

[20]参见《8.2亿 社区股份公司改革破冰》，《南方日报》，2007-6-26

[21]参见《全市注册义工 已达84万余人》，《深圳晚报》，2013-08-12

[22]有关内容参见李璐：《广州社区管理组织的新架构》、《深圳社区组织管理体制的创新探索》，载《和谐社区建设的理论与实践——以广州深圳实地调查为例的广东特色分析》，党建读物出版社，2009年，第186-207页；第476-497页

[23]参见《居委会与股份公司年内脱钩》，《深圳商报》，2007-02-13；《中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅关于转发<市民政局关于进一步完善我市社区管理体制的意见>的通知》，深办〔2007〕1号

[24]参见《罗湖率先推行“一站多居”》，《深圳商报》，2006-08-24

[25]参见《宝安区为改善社区基础设施三年投入3亿元》，深圳民政在线，http://www.szmz.sz.gov.cn/sanji.asp?bianhao=16275

[26]参见《“一站多居”改革再迈一步》，《深圳商报》，2007-12-11

[27]贾华越、滑翔：《同为居民谋利 共建美好家园——盐田社区管理体制改革追踪报道》，载侯伊莎主编《透视“盐田模式”——社区从管理到治理体制》，重庆出版社，2006年，第384-385页

[28]参见《宝安区民政局责任白皮书上半年完成情况汇报》，2007-9-20

[29]参见《居委会与股份公司年内脱钩》，《深圳商报》，2007-2-13

[30]参见《深圳市人民政府关于加快民政事业发展的若干意见》（深府〔2007〕150号）

[31]2008年深圳市具体选民条件是：年满18周岁、户籍在本居委会范围、享有政治权利的居民具有选民资格；非本市户籍，但在本居委会范围有合法自有产权的固定居所、有固定合法生活来源、连续居住半年以上，并享有政治权利的居民，须由户籍所在地的居(村)民选举委员会或居(村)民委员会出具本人3年内未在户籍所在地进行选民登记的证明，就可获得在深圳参与社区选举的资格。

[32]参见《深圳市人民政府关于加快民政事业发展的若干意见》（深府〔2007〕150号）

[33]这里提到的5个配套文件是指《深圳市户籍迁入若干规定（试行）》、《深圳市流动人口计划生育工作管理办法（试行）》、《深圳市暂住人口证件和居住管理办法（试行）》、《深圳市暂住人口子女接受义务教育管理办法（试行）》、《深圳市暂住人员就业管理办法（试行）》。

[34]按照2005年文件的规定，投资纳税迁户的条件主要有四项：一是在深圳市依法登记注册的法人企业，在最近连续3个纳税年度内缴纳的税额累计在300万元以上；二是在深圳市依法登记注册的个人独资企业、有限责任公司自然人股东、合伙企业出资（合伙）人，在最近连续3个纳税年度内，以其投资份额占该企业实收资本的比例而分摊企业已缴纳的税额累计在60万元以上；三是在深圳就业的个人，最近连续3个纳税年度内依法缴纳的个人所得税累计在24万元以上；四是在深圳市依法登记注册的个体工商户，在最近连续3个纳税年度内缴纳的税额累计在30万元以上。到2011年，投资纳税入户门槛再次降低，就业者连续3年共缴纳个人所得税12万元以上就可申请入户。且上市公司董事长、总经理等可直接以现任职务为条件申请引进。

[35]根据《深圳市个人申报技术技能迁户实施办法》，以个人身份申报技术技能迁户手续的人员应当符合八大条件：第一，具备本科及以上学历和学士及以上学位，且参加深圳市社会养老保险累计满3年以上；第二，具备大专学历和中级以上技术职称，且参加深圳市社会养老保险累计满3年以上；第三，具备技师或高级技师职业资格；第四，具备高中毕业以上学历，取得深圳市高级职业资格，且参加深圳市社会养老保险累计满3年以上；第五，全日制普通高等院校具研究生学历、硕士及以上学位的应届毕业生；第六，全日制普通高等院校具本科学历、学士学位的应届本科毕业生，毕业院校属市人力资源和社会保障局规定的院校名单范围，且所学专业为市人力资源和社会保障局规定的重点引进专业；第七，在国外学习并获得学士以上学位的归国留学人员；第八，经市政府认定的其他高层次专业人才。

[36]参见陈晓：《深圳居住证 人口管理的第三条道路》，《中国新闻周刊》，2007-08-06

[37]参见《深圳率先建立社工职业化制度 社工服务1年政府埋单6万》，《南方日报》，2007-7-4

[38]其余七个同时实施的文件，包括《深圳市社会工作者职业水平评价实施方案(试行)》，《深圳市社会工作人才教育培训方案(试行)》，《深圳市社会工作专业岗位设置方案(试行)》，《深圳市社会工作人才专业技术职位设置及薪酬待遇方案(试行)》，《深圳市发挥民间组织在社会工作中作用的实施方案(试行)》，《深圳市财政支持社会工作发展的实施方案(试行)》，《深圳市“社工、义工”联动工作实施方案(试行)》。

[39]参见《深圳：关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展情况汇报》，中华人民共和国民政部网站，http://sw.mca.gov.cn/article/tbgz/200712/20071200005487.shtml?5

[40]深圳市民政局：《深化改革，全面推进平安和谐社区建设》，2007-11-14

[41]参见《我市举行政府购买社工服务意向签约仪式》，深圳民政在线，2008-1-15

[42]参见《南山：建立最适宜安居创业城区》，http://sz.soufun.com/life/xiaoq/news/news_detail.aspx?id=637&sign=&type=2

[43]参见《社工体制盐田新路》，《南方日报》，2007-9-28

[44]参见李璐：《社区组织结构优化：城市社会管理体制创新的应然选择——以杭州“上城模式”为例》，《理论导刊》，2013（6）

[45]李璐：《社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择》，理论导刊，2011（3）

[46]社会安全阀（social safety valve）由美国冲突论代表L.A.科塞提出，用以说明冲突在社会中发挥的正面功能以及如何释放敌对情绪，维持社会结构。

[47][美]L.A.科塞：《社会冲突的功能》，华夏出版社，1989，第26页