城市社区管理体制

第二节　城市社区管理体制

社区管理体制主要是指社区管理的组织体系及运转模式，即参与社区管理的管理主体的组织结构、职权划分管理方式、运行机制和工作制度的总和。社区管理体制是社区管理工作的基础和保证。

一、城市社区管理体制的构建原则

构建社区管理体制应该遵循以下几个基本原则：

（一）重心下移、立足基层

重心下移、立足基层是指把社区管理的重心下移至街道办事处和居民委员会层次，立足街道办事处和居委会开展社区建设和管理工作。这是因为：第一，社区建设要贴近居民群众，要对居民群众的多元化需求作出直接、灵敏的反应。而街道办事处和居民委员会恰恰具备直接面对居民、直接为他们提供服务和实施管理的明显优势。第二，社区建设内容丰富，任务繁重，大大超出了市、区两级政府所能承受的限度，因此，只有依托街道办事处和居民委员会，充分调动他们的积极性和创造性，才能有效推进社区建设与管理。第三，计划经济体制下的“倒三角形”管理体制已经不能适应今天社区建设的需要，必须实现管理重心的下移。

（二）条块结合、以块为主

“条”指的是社区中进行专业管理的各职能部门，“块”指的是进行综合管理的地域性机构——街道党工委和街道办事处。在社区建设管理体制中，职能部门的专业管理与街道办事处的综合管理要结合起来，并且要以街道办事处的综合管理为主。这一原则是由社区建设工作的多样性、复杂性和专业性决定的。社区建设不同于行业或部门工作，它是在一定的社区范围内展开的一项内容复杂、涉及面广、专业性强的系统工程，单靠几个职能部门在各自的“条”上展开专业管理工作往往不能形成合力，难以整合社区建设和社区管理的各种资源。同时，社区建设也离不开各职能部门的专业管理，专业化管理是社区建设的客观要求。因此，在街道办事处的辖区内，既要将各职能部门的专业管理与街道办事处的综合管理结合起来，以街道办事处的综合管理为主；又要统一协调，加强社区内各职能部门的专业化管理，充分发挥职能部门的作用。

（三）党政主导、各方参与

这个原则要求我们在构筑社区建设的管理体制时，一方面要维护社区党组织的领导核心地位和区政府及街道办事处的主导地位；另一方面又要充分调动各方面的积极性，广泛吸收社区内各单位和居民代表参与决策和管理过程。社区管理不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，而是在党和政府的领导下整合社区内企事业单位、居民群众和社会中介组织等各种力量共同建设社区的过程。

（四）扩大基层民主

推动民主化进程、实现社区自治是社区建设的一个重要目标。要通过社区管理体制的构筑，健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。

（五）管理与服务相结合

对于社区建设来说，服务是宗旨，管理是保证，建设是基础。社区管理和社区服务紧密相关，是一项完整的系统工程。随着人民生活水平的提高，社区管理的水平、社区服务的质量同居民的生活、工作与学习的关系日益密切。因此，必须建立有效的管理机制，将相应的管理和服务责任落实到市、区、街道、居委会，形成责任清晰、管理有序、服务完善的社区管理体系，真正寓管理于服务之中。

二、城市社区管理体制的基本框架

城市社区管理体制的基本框架是在市一级设立社区管理的领导机构，在区一级建设社区管理的指导机构，在街道一级健全社区协调组织机构，在居委会层次上成立社区委员会，同时由各级民政部门负责协调各种日常事务。

（一）市社区建设领导小组

市一级均设有社区建设工作领导小组（有的市称之为市社区建设协调小组），由市委、市政府领导担任正、副组长，成员一般由人大、政协、市委办公厅、市政府办公厅、政策研究、政法、组织、宣传、民政、财政、税务、计划、教育、文化、卫生、体育、公安、司法、法制、劳动、工商、建设、规划、房产、市容、环保、计生、工会、妇联、共青团等部门的领导组成。市级社区建设领导机构的基本职责是：负责制定、审核全市社区建设规划和工作计划；研究、制定社区建设的总体要求和政策措施；提出加强和改进社区建设的意见，并督促、检查落实情况；协助市委、市政府推进基层管理体制改革，理顺条块关系等。

（二）区级社区建设指导委员会

市辖区一级（县）大都设有社区建设指导委员会（有的区冠名为社区建设协调委员会），由区委、区政府主要领导牵头，各有关部门负责人和驻区单位代表参加。区级社区建设指导委员会的主要职责是：负责根据城市社区建设总体规划，制定本区社区建设规划和工作计划；研究、决定本区社区建设的重大问题和政策、措施；加强对社区建设的指导，推动社区建设的宣传、发动、组织工作；定期分析研究社区建设形势，协调辖区内各有关部门和各种社会力量，积极参与社区建设活动；理顺条块关系，充分调动街道办事处开展社区建设工作的积极性；主持开展社区建设示范活动等。

（三）街道社区建设协调委员会

街道一级一般设立社区建设工作委员会（有的街道取名为社区管理委员会或社区建设协调委员会等）由街道办事处党、政主要负责人担任正、副组长，辖区内有关部门、驻区单位、社会中介组织和居民代表参加。街道社区建设工作委员会的主要职责是：负责贯彻、落实上级有关社区建设的决定、决议和工作部署；研究、制定街道范围内社区建设规划和工作计划，并付诸实施；发动和组织辖区内各种社会力量积极参与社区建设工作；指导社区居民委员会和社会中介组织开展灵活多样的社区建设活动；综合协调辖区内的社区建设工作等。

（四）社区居委会

社区居民委员会是党领导下的社区居民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，它是社区建设的重要力量，是实现社区居民自治的组织载体。社区建设的各项工作，只有通过它来组织社区居民广泛参与，才能真正实现。社区居民委员会具有五大特征：一是群众性，它既不是一级政权组织，也不是基层政府的派出机构，而是一种群众性组织，居住在某一地区的任何居民，都有权参加居民委员会组织的活动；二是自治性，即在国家法律规定的范围内，拥有一定的自主权和自决权，实行居民自我管理、自我教育、自我服务；三是地域性，居民委员会是地域性社会组织，是根据居民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立的；四是基层性，它是设立在国家最低一级行政区域之下的最小的社会组织；五是广泛性，居民委员会遍布我国所有城市，居民委员会组织的成员覆盖了所有城市居民和住户。社区居委会的基本职责主要有：在街道党工委和社区党组织的领导下，在政府和有关部门及其派出机构的指导下，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；及时向政府及其派出机构反映社区居民群众的意见、要求，提出建议；为社区居民生活提供服务；动员和组织社区居民协助、配合当地政府做好社区管理工作，努力实现政府有关社区建设的工作目标；办理本社区的公共事务和公益事业，具体组织社区内建设、管理、教育、服务等诸项事宜；对政府及其相关部门和其工作人员履行职责的情况和工作业绩进行民主评议，实行民主监督等。

三、城市社区管理体制的运作机制

（一）社区居民广泛参与

社区居民广泛参与是社区管理的基础、动力和保证，只有社区居民的广泛参与，才能实现真正意义上的社区民主管理。社区居民参与可分为决策参与、实施参与、监督参与和信息参与。参与的内容可分为政治参与，即参与社区群众性自治组织的选举、民主评议、监督等社区政治事务；经济参与，即参与社区各项经济活动；文化参与，即参与社区的文化娱乐、体育健康、公共道德培养、精神文明建设等；社会参与，即参与社会公益活动和福利事业，参与社会救助、社会治安、社区环境整合等。社区居民的广泛参与，对于推进社会主义民主政治建设，加强社会主义精神文明建设，促进社会的全面进步和发展具有重要作用。

（二）社会中介组织的参与

社会中介组织主要是指非政府组织（NGO）或非营利组织（NPO）及我们通常所说的“社会团体”，它主要致力于社会服务和管理，其基本宗旨是满足社区居民的需求。社会中介组织通常具有正规性、独立性、非营利性、志愿性和公益性等特征。正规性是指它是一个正式组织，具有法人地位，具有正式的章程和组织机构，具有必要的组织设备和资金来源；独立性是指它依据法律法规和本组织的章程独立自主地开展工作，在内部管理和对外工作中自治自主；非营利性是指它不以营利为目的；志愿性是指它的成员是根据自身的志愿来参与组织活动；公益性是指它的宗旨是满足公众的利益，为公众服务，满足他们的需求。由非营利性社会组织来承担部分社区公共事务和公益事业的管理，承接大量社区服务工作，是世界各国社区管理的通行做法，具有积极的作用。它有利于社区服务资金来源的多样化，使社区服务运作方式灵活机动；有利于政府选择最佳的服务提供者，对其运行实行有效的监督；有利于降低成本，提高公共物品的供给效率；有利于扩大社区的自我管理，提高社区自治程度；有利于增加就业，保持社会稳定。

（三）社区单位的参与

这里的社区单位是指社区地域内的一切单位，既包括社区地域内的企业单位，又包括机关事业单位；既包括隶属于本社区的单位，又包括不隶属于本社区的单位；既包括公有制单位，也包括非公有制单位。社区单位广泛参与社区建设与管理，不仅有利于所在社区发展，也有利于自身的发展。不管是何种性质、类型的单位，所在地区都是他们正常运行的微观环境。从这个意义上说，共同参与社区建设与管理，共创生活便利、治安良好、环境优美、人际关系和谐的文明社区，不仅是社区单位应尽的义务，也符合它们的自身利益。正是因为这样，越来越多的社区单位都表达了参与社区建设的愿望，“共驻社区，共建社区”的口号逐渐被社区单位所接受。